一紙《公民建議書(shū)》通過(guò)特快專遞，在2013年3月17日分別寄往國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大常委會(huì)。來(lái)自北京、上海和廣東等地的11名律師在建議書(shū)中認(rèn)為，看守所管理已成為推進(jìn)司法文明最薄弱的環(huán)節(jié)，看守所條例亟須修改。

當(dāng)天是看守所條例實(shí)施整整23周年。2009年以來(lái)，看守所內(nèi)發(fā)生的“躲貓貓”“喝水死”等一系列事件，使封閉的看守所走向臺(tái)前，被公眾和學(xué)者打量。之后每年的全國(guó)“兩會(huì)”，修改看守所條例或者制定看守所法的呼聲不斷。今年全國(guó)“兩會(huì)”上，湖南省公安廳常務(wù)副廳長(zhǎng)胡旭曦和遼寧省沈陽(yáng)市公安局局長(zhǎng)許文有再次建議盡快制定看守所法。

其實(shí)，十多年來(lái)看守所立法一直躑躅難行。早在2000年，公安部就已啟動(dòng)條例的修訂，期間數(shù)十易其稿，在2010年將送審稿報(bào)送國(guó)務(wù)院提請(qǐng)審議，不過(guò)后來(lái)擱置未議。

2012年，刑事訴訟法再修，其中關(guān)于看守所的表述從上一版的一處增加到十處。學(xué)者解讀新法賦予看守所的角色是“獨(dú)立的羈押場(chǎng)所，不依附于其他辦案單位”“預(yù)防刑訊逼供等侵犯人權(quán)現(xiàn)象的重要場(chǎng)所”等，由此可見(jiàn)立法機(jī)關(guān)對(duì)看守所的重視。

看守所立法亦是學(xué)界和實(shí)務(wù)部門的期待?！敦?cái)經(jīng)》記者獲悉，公安部已向全國(guó)人大常委會(huì)建議將看守所法列入2013年的立法規(guī)劃。目前，立法規(guī)劃尚在醞釀之中，并未定論。

公安部監(jiān)所管理局局長(zhǎng)趙春光近期在一次講座中說(shuō)，現(xiàn)有條例已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)法治的需要，看守所的執(zhí)法理念也應(yīng)變化，“必須要改革”。

不過(guò)，在看守所的中立性及隸屬問(wèn)題上，爭(zhēng)議一直存在。趙春光并不認(rèn)同將看守所劃歸司法行政部門的觀點(diǎn)，他認(rèn)為現(xiàn)在看守所已從過(guò)去注重辦案轉(zhuǎn)向?yàn)楣珯z法司服務(wù)，以平等保障刑事訴訟中各主體的權(quán)利。

以何種方式進(jìn)行改革，取決于看守行為的性質(zhì)、條例修改的緊迫性程度和國(guó)家的立法資源是否充足。

“必須要改革”的條例

1990年頒行的看守所條例，制定目的是保障刑事訴訟活動(dòng)的順利進(jìn)行，主要羈押未決犯、余刑一年以下（新刑事訴訟法改為三個(gè)月以下）的罪犯。這部行政法規(guī)責(zé)任重大——中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授程雷估算，“它對(duì)應(yīng)的是全國(guó)約2700家看守所和年均押量在100萬(wàn)人以上的在押人員”。

刑事訴訟法經(jīng)過(guò)兩次修改，分別寫入“無(wú)罪推定”和“尊重和保障人權(quán)”。23年未變的看守所條例已落后于法治進(jìn)程，被指管理色彩濃重、對(duì)在押人員權(quán)利保障不足，且與刑事訴訟法存在多處矛盾，比如律師會(huì)見(jiàn)權(quán)、聘請(qǐng)辯護(hù)人的時(shí)間等。

條例的滯后性，作為看守所主管部門的公安機(jī)關(guān)也早有認(rèn)識(shí)。早在2000年3月，公安部監(jiān)所管理局就成立工作小組啟動(dòng)修訂。公安部為此多次召開(kāi)座談會(huì)、調(diào)研、書(shū)面征求意見(jiàn)等。同期，因看守所的隸屬問(wèn)題，爭(zhēng)議聲在2003年形成一個(gè)“小高潮”，很多學(xué)者呼吁將看守所移交司法行政部門。程雷說(shuō)，因體制問(wèn)題比較復(fù)雜且爭(zhēng)議較大，加之當(dāng)時(shí)修改條例并不是特別急迫，后來(lái)此事“不了了之”。

2008年，《中央政法委員會(huì)關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，明確提出“完善看守所相關(guān)立法，健全監(jiān)督機(jī)制”，并作為司法改革的一項(xiàng)任務(wù)。次年1月，條例修訂被列入國(guó)務(wù)院二類立法計(jì)劃，由公安部起草。

2009年2月在云南發(fā)生的“躲貓貓”事件及其后的類似事件，再度引發(fā)看守所立法的討論。與此同時(shí)，公安部也在推動(dòng)立法。2010年，看守所條例（送審稿）報(bào)送國(guó)務(wù)院提請(qǐng)審議。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，公安部之前修改不下20稿。有關(guān)學(xué)者稱，送審稿沒(méi)有脫胎于原有條例的束縛，體制不變，仍以管理為主要特征（參見(jiàn)《財(cái)經(jīng)》2011年第1期“《看守所條例》小修”）。

其時(shí)，首要的爭(zhēng)議是修改方式，即由國(guó)務(wù)院以行政法規(guī)的方式修改條例還是由全國(guó)人大常委會(huì)制定看守所法。中國(guó)人民公安大學(xué)法律系教授孟昭陽(yáng)參加了2010年下半年國(guó)務(wù)院法制辦召開(kāi)的專家論證會(huì)。他對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者提及，參會(huì)專家認(rèn)為，以何種方式進(jìn)行取決于看守行為的性質(zhì)、條例修改的緊迫性程度和國(guó)家的立法資源是否充足。因立法資源有限，列入立法計(jì)劃要經(jīng)過(guò)一定的程序和時(shí)間，關(guān)鍵要看條例修改的緊迫性程度。最后，專家的觀點(diǎn)是最好制定看守所法；如果立法資源不充足，鑒于修改的緊迫性，可以行政法規(guī)的方式修改。

2012年2月，全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)對(duì)外稱，國(guó)務(wù)院法制辦正抓緊審查修訂看守所條例，對(duì)是否制定看守所法，將進(jìn)一步研究。程雷分析，“立法機(jī)關(guān)過(guò)去幾年任務(wù)繁重，每年已在超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)?！鄙蠈萌珖?guó)人大及其常委會(huì)共審議法律、法律解釋和有關(guān)法律問(wèn)題的決定草案93件，通過(guò)86件。另外，與看守所立法銜接的刑事訴訟法在去年經(jīng)過(guò)大修，并給看守所增加了新的職能和定位。

官方也在推動(dòng)立法。2013年3月8日，公安部監(jiān)所管理局局長(zhǎng)趙春光在中國(guó)社科院的講座中說(shuō)，公安部已向全國(guó)人大提出看守所法的立法議案，建議列入全國(guó)人大2013年的立法規(guī)劃。

趙春光說(shuō)，1990年的條例已“遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)法治的需要”，看守所的執(zhí)法理念也應(yīng)變化，“人民對(duì)在押人員的權(quán)利能不能得到保障很關(guān)注，看守所執(zhí)法人員再墨守成規(guī)，是落后于法治和人民期待，必須要改革?！?/p>

改革的姿態(tài)與路徑

由現(xiàn)行看守所條例確立的看守所管理體制，將看守所作為縣級(jí)以上各級(jí)政府的一個(gè)部門，由公安機(jī)關(guān)管理，因而廣受詬病。批評(píng)者認(rèn)為，因服從偵查的需要，對(duì)看守所的管理促成了偵查羈押的一體化，導(dǎo)致看守所功能的異化。刑訊逼供、超期羈押、牢頭獄霸和深挖余罪被認(rèn)為是現(xiàn)行體制的四大弊端，根源則是偵羈合一，因此將看守所從公安機(jī)關(guān)剝離才是解決之道。

近年來(lái)看守所管理有所改革，部分學(xué)者認(rèn)為，在時(shí)機(jī)上，看守所的管理體制問(wèn)題可以讓位于管理機(jī)制的創(chuàng)新。

2013年3月9日、10日，中央政法委、最高檢察院、公安部和相關(guān)學(xué)者在寧夏銀川召開(kāi)“看守所管理機(jī)制創(chuàng)新與新刑事訴訟法暨投訴處理機(jī)制與羈押巡視制度研討會(huì)”。與會(huì)的程雷和中國(guó)政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院院長(zhǎng)卞建林認(rèn)為，從會(huì)議發(fā)言可知，在體制問(wèn)題上，學(xué)者們尤其是刑訴圈學(xué)者之間的分歧在減少。

“公安部的改革已經(jīng)展示了好的方向，雖然機(jī)構(gòu)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)中立，但秉持的是中立的理念，正在逐步淡化公安體制內(nèi)偵羈不分的色彩，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部分工和制約?！北褰终f(shuō)。

程雷則認(rèn)為，將看守所劃撥出去的最大合理性，是保持中立性，即不能讓看守所“淪為偵查的幫兇”和“打擊犯罪的第二戰(zhàn)場(chǎng)”。新刑訴法和公安部一系列機(jī)制對(duì)看守所的中立地位予以明確，它是保障刑事訴訟順利進(jìn)行的中立機(jī)關(guān)、預(yù)防刑訊逼供和保障在押人員權(quán)利的重要場(chǎng)所，“能實(shí)現(xiàn)這些功能，體制問(wèn)題就不再是突出的問(wèn)題”。

“躲貓貓”事件發(fā)生在趙春光履新公安部監(jiān)所管理局幾天之后。他在講座上說(shuō)，公安部監(jiān)所管理局經(jīng)過(guò)調(diào)研，梳理了很多問(wèn)題，“主要是思想理念沒(méi)有跟上法治的變化，管理制度粗放，在押人員生活費(fèi)用、醫(yī)療、居住場(chǎng)所等得不到保障”。2009年后，公安部部署了一系列政策措施，加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)管，確保刑事訴訟的順利進(jìn)行和保障在押人員的合法權(quán)利兩者并重。比如，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部的分管體制，不同的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)分管偵查工作和看守所監(jiān)管；采取多項(xiàng)懲治措施，堅(jiān)決杜絕牢頭獄霸；完善監(jiān)督檢查和責(zé)任查究機(jī)制等。

為了改善在押人員的生活居住條件，監(jiān)所管理局在和國(guó)家發(fā)改委溝通后，爭(zhēng)取到財(cái)政支持。2009年，財(cái)政部撥給看守所9.9億元建設(shè)資金，2010年增加為25億元，2011年為93億元，“十二五”期間連續(xù)五年的建設(shè)資金總量是463億元。新建或改建的看守所，將實(shí)現(xiàn)在押人員床位制。

對(duì)于將看守所劃歸司法行政部門的觀點(diǎn)，趙春光表示不能認(rèn)同：“把看守所當(dāng)做偵查的尾巴，這是不對(duì)的?！彼J(rèn)為，現(xiàn)在對(duì)看守所的職能和定位把握更科學(xué)，看守所已從過(guò)去注重辦案轉(zhuǎn)向?yàn)楣珯z法司服務(wù)，以平等保障刑事訴訟中各主體的權(quán)利。

一位長(zhǎng)期關(guān)注看守所問(wèn)題的學(xué)者認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)不愿放權(quán)是現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。將看守所從公安機(jī)關(guān)剝離，涉及深挖余罪的問(wèn)題，不可否認(rèn)，部分案件是通過(guò)在看守所深挖余罪，發(fā)現(xiàn)線索而破獲。

據(jù)山西晉城《太行日?qǐng)?bào)》2011年6月27日刊發(fā)的一條消息，為發(fā)揮監(jiān)所打擊犯罪“第二戰(zhàn)場(chǎng)”的職能作用，澤州縣公安局在該市公安機(jī)關(guān)率先成立看守所獄偵中隊(duì)，深挖犯罪線索三個(gè)月破案22起，因此被山西省公安廳表彰為“全省深挖犯罪先進(jìn)集體”。江蘇省一名駐所檢察官說(shuō)，“現(xiàn)在獄偵人員都還在，當(dāng)然就還有深挖余罪。”只要這種情況存在，對(duì)看守所職能的質(zhì)疑聲也不免持續(xù)。

司法部研究室原主任王公義堅(jiān)持認(rèn)為，偵查和羈押分開(kāi)才能制約偵查行為，確保在押人員的權(quán)利，“這是基本的原則”。他認(rèn)為，機(jī)制層面的改革已進(jìn)行了幾十年，但解決問(wèn)題不多。

和看守所打交道最多的是律師。北京市律師協(xié)會(huì)憲法專業(yè)委員會(huì)副主任徐燦主張將看守所從公安機(jī)關(guān)剝離劃入司法行政部門，改變由公安機(jī)關(guān)管理為偵查辦案服務(wù)的職能。全國(guó)律師協(xié)會(huì)刑事業(yè)務(wù)委員會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)張青松則表示，看守所是由政府設(shè)立的，可以不存在主管部門，讓其成為獨(dú)立的羈押機(jī)關(guān)，不受任何偵查或司法的影響。

2008年起，程雷所在的中國(guó)人民大學(xué)訴訟制度與司法改革研究中心一直跟相關(guān)看守所合作試點(diǎn)在押人員巡查制度和在押人員投訴處理機(jī)制。據(jù)其觀察，這些機(jī)制同看守所的一日生活制度、保障律師會(huì)見(jiàn)、引入外來(lái)社會(huì)監(jiān)督和對(duì)外開(kāi)放等機(jī)制，使看守所發(fā)生了較大的變化，與2009年時(shí)公眾的想象已大為不同。他認(rèn)為，建立健全看守所中立的機(jī)制，不做體制改革，這是最保守的方案，也是實(shí)務(wù)部門希望的改革路徑?！艾F(xiàn)在無(wú)非是博弈，不用最劇烈的改革方案，不做體制性的調(diào)整，就必須做出改革姿態(tài)?！?/p>

未來(lái)立法期待

公安部發(fā)布的消息稱，2013年1月，全國(guó)看守所安排辯護(hù)律師會(huì)見(jiàn)總計(jì)118156人次，同比上升11.9%；2月全國(guó)會(huì)見(jiàn)100440人次。這兩個(gè)月內(nèi)，未發(fā)生一起因看守所原因致使律師不能在法律規(guī)定時(shí)限內(nèi)會(huì)見(jiàn)的情況。

律師的會(huì)見(jiàn)權(quán)在1996年的刑訴法中已有體現(xiàn)，但在實(shí)踐中被架空，2012年修法后的實(shí)施情況被各界關(guān)注。公安部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)試圖說(shuō)明，看守所嚴(yán)格貫徹刑訴法并做到中立，糾正以往弱化在押人員權(quán)利的做法，保障了在押人員的辯護(hù)權(quán)和律師會(huì)見(jiàn)權(quán)。

張青松律師注意到，“會(huì)見(jiàn)難的問(wèn)題已基本解決，只有個(gè)別的看守所存在小的問(wèn)題，有的看守所要求兩名律師共同會(huì)見(jiàn)。”他還遇到，有一次公安干警去提審時(shí)，因?yàn)槭掷m(xù)不全被看守所拒絕。會(huì)見(jiàn)場(chǎng)所也改善很多，擴(kuò)建了會(huì)見(jiàn)室，律師單獨(dú)會(huì)見(jiàn)沒(méi)有他人在場(chǎng)等，“有的看守所還給律師提供免費(fèi)午餐”。

由于國(guó)內(nèi)的區(qū)域發(fā)展并不平衡，陜西立剛律師事務(wù)所律師房立剛稱，在看守所內(nèi)的訊問(wèn)，有些地方存在“特訊室”，沒(méi)有物理隔離和錄音錄像，或者為辦案機(jī)關(guān)隨時(shí)訊問(wèn)提供方便。因此他對(duì)公安機(jī)關(guān)管理看守所能否實(shí)現(xiàn)中立性保持質(zhì)疑。

看守所為辦案機(jī)關(guān)疲勞審訊開(kāi)綠燈，不嚴(yán)格執(zhí)行物理隔離，也是程雷最關(guān)心的問(wèn)題。他認(rèn)為，下一步的改革有必要明確訊問(wèn)時(shí)間，看守所應(yīng)明確在押人員的作息制度，以避免“車輪戰(zhàn)”和夜間訊問(wèn)；明確提外審的時(shí)間，防止以辨認(rèn)起贓為名逼供，提外審期間應(yīng)該全程錄音錄像或者由檢察官陪同等。

在律師取證方面，張青松稱，非法證據(jù)的排除非常困難，律師很難取證，而看守所保留有在押人員的體檢記錄、全程錄音錄像等，希望將來(lái)能解決這個(gè)問(wèn)題，律師可向看守所內(nèi)監(jiān)管民警、在押人員同監(jiān)室人員取證。

如果能做到這一步，看守所才能獲得更多的信任。卞建林說(shuō)，2012年有足協(xié)官員受審時(shí)翻供稱遭受刑訊逼供，檢方和警方均否認(rèn)并出示了體檢報(bào)告。卞建林認(rèn)為，未來(lái)還需確定看守所的法定義務(wù)，如何在程序上確?？词厮辛⒍夹枰M(jìn)一步探討。

因在押人員死亡事件，近年來(lái)看守所深受其擾。趙春光曾撰文稱，近年來(lái)公安部下發(fā)一系列規(guī)定，明確在押人員死亡的調(diào)查和處理辦法，保證在押人員死亡得到依法、公正、妥善處理，并規(guī)范了在押人員救濟(jì)渠道。2010年、2011年全國(guó)看守所在押人員非正常死亡率均為0.011‰，比2009年分別下降近半；2010年、2011年全國(guó)看守所在押人員因病正常死亡率分別為0.16‰、0.153‰。

但在押人員死亡調(diào)查程序的不透明備受質(zhì)疑?？词厮鶙l例規(guī)定，在押人員非正常死亡的，檢察院接到看守所通知后，原則上應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)內(nèi)對(duì)尸體進(jìn)行檢驗(yàn)，對(duì)死亡原因進(jìn)行鑒定，并根據(jù)鑒定結(jié)論依法及時(shí)處理。

寄出《公民建議書(shū)》的11名律師認(rèn)為，如果看守所本身存在顯而易見(jiàn)的漏洞或問(wèn)題，駐所檢察人員也存在失職失察行為，且該漏洞或問(wèn)題與在押人員的死亡存在因果關(guān)系時(shí)，檢察機(jī)關(guān)囿于自身利益，也不可能做到完全客觀公正。

他們建議借鑒香港地區(qū)死因法庭模式，建立更為中立、權(quán)威的“看守所在押人員死亡調(diào)查處理制度”。引進(jìn)“允許抗辯、專家出庭”的香港死因法庭模式，以法官為中心的死因裁判庭將更加獨(dú)立、中立、專業(yè)和權(quán)威，較能為利害關(guān)系人所接受，更加有效地維護(hù)公民權(quán)利和法治的權(quán)威。

孟昭陽(yáng)和程雷等人均建議，在未來(lái)的立法中，應(yīng)明確看守所的定位和職能，完善程序，規(guī)范羈押活動(dòng)；建立權(quán)利救濟(jì)制度，被羈押人合法權(quán)益遭受侵犯時(shí)予以法律救濟(jì)；嚴(yán)格規(guī)定，杜絕牢頭獄霸、防止超期羈押等；將吸收獨(dú)立社會(huì)人士參與的在押人員投訴處理機(jī)制和羈押巡查制度納入法律，明確處理和反饋程序，等等。