李先生在一家事業(yè)單位工作，近幾年的年收入均超過12萬元，但他除了2007年、2008年進(jìn)行過個稅申報(bào)外，其余年份都沒有申報(bào)，稅務(wù)部門也沒有依據(jù)以往的信息催繳和處罰。李先生說，雖然心存僥幸，但他也對個稅管理頗感疑惑。

個人所得稅自行納稅申報(bào)制度，迄今已有七個年頭。從2007年高調(diào)推行，到如今“流于形式”，個稅申報(bào)制正陷入進(jìn)退失據(jù)的尷尬。

每年的前三個月，符合“年所得12萬元以上”等條件的個稅納稅人，需要將上一年度的個稅繳納情況，如實(shí)寫入相應(yīng)的個人所得稅納稅申報(bào)表，并報(bào)送稅務(wù)機(jī)關(guān)。

最新申報(bào)數(shù)據(jù)顯示，2010年度全國進(jìn)行申報(bào)的人數(shù)有315萬人。這一數(shù)據(jù)比起2006年度申報(bào)之初的163萬雖然有近一倍的增長，但與實(shí)際情況還有很大差距。據(jù)有關(guān)財(cái)稅專家估算，符合申報(bào)條件的納稅人至少應(yīng)在六七百萬以上。

這些年申報(bào)數(shù)據(jù)究竟有何功用，對建立綜合與分類相結(jié)合的個稅制度有無參考價(jià)值，也是一個未知數(shù)。一位稅務(wù)系統(tǒng)資深人士表示，很多申報(bào)數(shù)據(jù)并沒有聯(lián)網(wǎng)，集中起來的數(shù)據(jù)也沒有充分利用，長期以來被束之高閣。

綜合與分類相結(jié)合的稅制體系被看做個稅改革的目標(biāo)，但它需要相應(yīng)的征管環(huán)境和征管手段支撐。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康曾公開表示，應(yīng)完善對納稅人，尤其是對高收入者的相關(guān)信息管理，將各項(xiàng)收入全部納入征收范圍，建立健全個人收入雙向申報(bào)制度和全國統(tǒng)一的納稅人識別號碼制度，有利于實(shí)現(xiàn)應(yīng)收盡收和降低稅收成本。

申報(bào)“雞肋”

2006年11月，中國建立了個人所得稅自行申報(bào)制度。按照《個人所得稅自行納稅申報(bào)辦法》，該制度的建立旨在加強(qiáng)個人所得稅征收管理，保障國家稅收收入，維護(hù)納稅人的合法權(quán)益。

根據(jù)規(guī)定，有五種情形之一的個稅納稅人，應(yīng)當(dāng)辦理納稅申報(bào)。這五種情形包括，年所得12萬元以上的；從中國境內(nèi)兩處或者兩處以上取得工資、薪金所得的；從中國境外取得所得的；取得應(yīng)稅所得，沒有扣繳義務(wù)人的；國務(wù)院規(guī)定的其他情形。其中，年所得12萬元以上的納稅人，無論取得的各項(xiàng)所得是否已足額繳納個稅，都應(yīng)當(dāng)自行申報(bào)。

該項(xiàng)制度于2007年正式施行， 對2006年度收入，有163萬人進(jìn)行了申報(bào)，遠(yuǎn)低于專家估算人數(shù)。然而，在納稅意識普遍不高的情勢下推行自行申報(bào)，沒有強(qiáng)制性要求和懲罰措施，其結(jié)果只能是少數(shù)人參與。

2007年，時任國稅總局新聞發(fā)言人李林軍承認(rèn)，納稅申報(bào)還有一些不足之處需要改進(jìn)。李林軍稱，目前中國的個人所得稅是分類稅制模式，即對每一項(xiàng)所得根據(jù)來源渠道不同，規(guī)定的稅率不同、扣除不同、征收方法不同，分別按次、按月、按年計(jì)算征收，而申報(bào)卻是一種綜合性的申報(bào)。這給納稅人填寫申報(bào)表帶來一些困難，也給稅務(wù)機(jī)關(guān)對申報(bào)表進(jìn)行審核比對帶來難度。

按照規(guī)定，對于應(yīng)申報(bào)而未申報(bào)的納稅人，稅務(wù)機(jī)關(guān)一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，會要求其進(jìn)行申報(bào)，同時進(jìn)行相應(yīng)的處罰，可以處2000元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的處2000元以上，1萬元以下罰款。

2006年度自行納稅申報(bào)期限結(jié)束以后，廣州市地稅局進(jìn)行后續(xù)管理，對1204名年所得達(dá)到12萬元以上，而沒有按時納稅申報(bào)的個人進(jìn)行了處罰。

在北京，順義區(qū)地稅局對24名年所得在12萬元以上的個人進(jìn)行了罰款。被罰款的24人中，有6人2006年度收入超過了30萬元，最高達(dá)38萬元，其他18人2006年度收入在12萬元至30萬元不等。他們以企業(yè)高管為主，涉及物流企業(yè)、航空公司及高校外籍教師等行業(yè)。

隨后個稅申報(bào)制度逐年推行，申報(bào)人數(shù)每年以10%以上的幅度增加，2010年度增加到315萬人，比第一年度增加近1倍。即使如此，該數(shù)據(jù)距離各方的預(yù)期還相差很遠(yuǎn)。從2010年開始，申報(bào)人數(shù)不再對外公布，《財(cái)經(jīng)》記者致電國稅總局相關(guān)業(yè)務(wù)處室，該負(fù)責(zé)人表示不便對申報(bào)數(shù)據(jù)等問題發(fā)表任何意見。

財(cái)政部財(cái)科所研究員孫鋼對《財(cái)經(jīng)》記者分析，不愿公布數(shù)據(jù)可能是由于申報(bào)數(shù)據(jù)增幅不大，申報(bào)信息也不夠準(zhǔn)確。另外地稅部門不歸國稅總局管理，對于申報(bào)情況和申報(bào)數(shù)據(jù)，國稅總局很難嚴(yán)查。

一位稅務(wù)系統(tǒng)資深人士表示，基層稅務(wù)干部對推進(jìn)這項(xiàng)工作已經(jīng)略顯麻木，有責(zé)任心的在每年的申報(bào)期催一催，沒有這份心的干脆就不聞不問，“反正干好干壞一個樣”。

據(jù)了解，有不少納稅人在政策實(shí)行之初唯恐遭遇處罰而進(jìn)行了申報(bào)，后來隨著稅務(wù)部門口風(fēng)的放松，又多年未曾申報(bào)，稅務(wù)機(jī)關(guān)也從未過問。因此，像李先生一樣，抱著“不申報(bào)就不申報(bào)了”心態(tài)的應(yīng)納稅人，不在少數(shù)。

一位學(xué)者今年到稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行現(xiàn)場申報(bào)，稅務(wù)干部認(rèn)識他，反而認(rèn)為學(xué)者“添了麻煩”，半開玩笑地埋怨他不必如此認(rèn)真。

申報(bào)制超前？

按照國稅總局的說法，年所得12萬元以上納稅人自行納稅申報(bào)步入常態(tài)化，從納稅人來看，高收入者依法申報(bào)納稅意識逐步增強(qiáng)，越來越多的高收入者已經(jīng)習(xí)慣在每年一季度履行自行納稅申報(bào)的法定義務(wù)。另外自行納稅申報(bào)的數(shù)據(jù)表明，個人所得稅發(fā)揮了調(diào)節(jié)高收入的作用。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，實(shí)際情況并不樂觀。對于目前的申報(bào)信息，國稅總局相關(guān)文件也強(qiáng)調(diào)要把數(shù)據(jù)用起來，但由于總局對地稅部門只是指導(dǎo)關(guān)系，干預(yù)度十分有限，因此數(shù)據(jù)利用的實(shí)際情況并不理想。

前述稅務(wù)系統(tǒng)資深人士對《財(cái)經(jīng)》記者表示，個稅由各地的地稅部門征收，而個稅信息系統(tǒng)在全國并不統(tǒng)一，有的系統(tǒng)跟國稅總局聯(lián)網(wǎng)，有的并未聯(lián)網(wǎng)，信息采集有一定困難。即使是集中起來的申報(bào)信息，目前也沒有多少用處。

由于申報(bào)主體為工薪所得納稅人，而這些納稅人的信息，即使不申報(bào)稅務(wù)局也基本掌握。稅務(wù)部門不易查到的納稅人灰色收入或多地收入等信息，納稅人一般不進(jìn)行申報(bào)，稅務(wù)局因此也無法獲知。

個稅改革被看作收入分配改革的重要切口。但記者從地方稅務(wù)部門了解到，個稅申報(bào)和征管漏洞導(dǎo)致高收入者并不能完全納入申報(bào)和征收范圍。對地方稅務(wù)部門來說，個稅申報(bào)只是一項(xiàng)工作程序，至于是否調(diào)整征管模式，嚴(yán)格高收入者的相關(guān)信息管理，以及各項(xiàng)收入全部納入征收和申報(bào)范圍，少有探究。

基于目前處于的尷尬境地，一些學(xué)者認(rèn)為，個稅申報(bào)制度超前。

對此，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長劉桓對《財(cái)經(jīng)》記者表示，不是政策超前，而是稅務(wù)部門后續(xù)的工作沒有跟上。只簡單宣傳個稅申報(bào)是納稅人的義務(wù)，政策執(zhí)行卻缺乏約束力。管理理念一定要跟上，不能單單依靠納稅人的覺悟高低。

劉桓介紹，在美國，申報(bào)制度的推行有利益驅(qū)使的因素。美國的納稅人獲得工作后，向其雇主提供自己的稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)，雇主會基于一個期間計(jì)算應(yīng)扣繳的稅款。

年度結(jié)束后，雇主向國內(nèi)收入局（IRS）提供年度內(nèi)向納稅人累計(jì)支付的各種薪金和已扣繳稅款的清單。當(dāng)納稅人有銀行利息、公債利息和股息收入時，銀行或支付公司必須向IRS提交扣繳申報(bào)表。納稅人則在每年1月、4月、6月、9月進(jìn)行自行申報(bào)，除填寫個人收入標(biāo)準(zhǔn)納稅申報(bào)表外，還必須填寫收入類和可稅前扣除支出類兩大類涉稅資料表格。

最終，由IRS負(fù)責(zé)核實(shí)和計(jì)算納稅人應(yīng)繳稅款的信息，并以此確定是應(yīng)向納稅人返還多征的稅款，還是應(yīng)要求納稅人補(bǔ)繳稅款。也就是說，如果納稅人不進(jìn)行申報(bào)，IRS預(yù)征的稅款將不予返還，這就驅(qū)使更多納稅人主動進(jìn)行申報(bào)，以避免不必要的損失。

中國目前沒有這樣的制度設(shè)計(jì)，大部分個稅已經(jīng)代扣代繳，申報(bào)只意味著可能要補(bǔ)齊部分稅款，不存在返還問題。因此很多納稅人沒有申報(bào)的動力。況且，納稅人不申報(bào)也很難被查出。李林軍就曾表示，目前中國對個人收入的統(tǒng)計(jì)力量比較薄弱，所以不能準(zhǔn)確地講有多少人年所得達(dá)到12萬元。

與此同時，不進(jìn)行申報(bào)所付出的成本也很低。劉桓說，不繳稅是違法，不申報(bào)只是程序欠妥?！皼]有法律約束，沒有行政約束，也沒有道德約束，更沒有利益驅(qū)使，很多納稅人不想申報(bào)。”

劉桓是國務(wù)院參事，也是北京市政協(xié)委員，在地稅部門任職期間曾給政協(xié)提過“在北京對高收入人群采用全額征稅，然后年底自行申報(bào)后再返還”的提案。但北京市地稅局一位處長當(dāng)即表示“太麻煩”，隨后不了了之。

混合稅制待解

童錦治是廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政系主任，專門對中美個稅管理制度進(jìn)行過比較。她對《財(cái)經(jīng)》記者表示，目前中國個稅雖然采用源泉扣繳與個人自行申報(bào)相結(jié)合的制度，但由于個人所得稅的分類稅制沒有改變，自行申報(bào)制度的形式大于實(shí)質(zhì)。除非納稅人有生產(chǎn)經(jīng)營所得或扣繳義務(wù)人有扣繳不實(shí)的收入項(xiàng)目，否則納稅人按綜合口徑自行歸集并申報(bào)的收入信息，無法作為重新核定稅款并實(shí)行匯算清繳的依據(jù)，仍按照代扣代繳金額繳稅。

迅速建立起分類和綜合相結(jié)合的所得稅制，在源泉代扣代繳的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善自行申報(bào)制度，是稅制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

童錦治表示，制定綜合納稅的稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)、累進(jìn)稅率等相關(guān)規(guī)定，使得自行申報(bào)的課稅依據(jù)從按收入來源分類課稅標(biāo)準(zhǔn)中脫離出來，按照綜合所得稅制的課稅模式進(jìn)行計(jì)稅。

此外，還要擴(kuò)大自行申報(bào)的納稅人基數(shù)，調(diào)整申報(bào)周期。她建議，應(yīng)該規(guī)定凡年收入超過4.2萬元（即每月收入超過3500元）的個人必須申報(bào)，改為一季度一申報(bào)，實(shí)現(xiàn)從目前以重點(diǎn)納稅人管理為主向全員納稅人管理轉(zhuǎn)變。

根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，信息化管理的基礎(chǔ)就是建立全國性的納稅人稅收檔案。稅務(wù)部門加快個稅管理系統(tǒng)的開發(fā)，給予每一位納稅人永久性的稅號，根據(jù)納稅代碼開設(shè)銀行賬戶，使得銀行、工商、社會保障機(jī)構(gòu)、海關(guān)等部門聯(lián)網(wǎng)，將個人金融交易、社會保險(xiǎn)、就業(yè)及納稅申報(bào)等進(jìn)行信息化管理，實(shí)現(xiàn)信息共享，將形成個人收入信息的網(wǎng)絡(luò)。

童錦治建議，應(yīng)該進(jìn)一步利用計(jì)算機(jī)對匯總的個人收入信息進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、程序化的處理，從扣除項(xiàng)目審查到納稅人信息比對，再到風(fēng)險(xiǎn)納稅人的篩選，將個人年度內(nèi)的申報(bào)信息和往年的信息或者同行業(yè)納稅人信息進(jìn)行比對，篩選出稽查價(jià)值大、違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)高的納稅人。

按照立法者的構(gòu)想，個稅申報(bào)可為將來建立綜合與分類相結(jié)合的個稅混合制度奠定基礎(chǔ)。但孫鋼表示，數(shù)據(jù)信息建立起來才有可能轉(zhuǎn)化為綜合與分類的混合征收模式，所謂綜合就是將納稅人的所有收入綜合起來判定符合哪一檔稅率。目前的申報(bào)流于形式，這也給下一步的個稅改革埋下隱患，以不實(shí)的申報(bào)信息作為決策依據(jù)也有后患。

多位財(cái)稅專家認(rèn)為，目前個人所得稅在制度設(shè)計(jì)上雖然不完善，但并不存在很大的缺陷，當(dāng)前很大的問題在征收管理上。完善高收入者個人所得稅的征收、管理和處罰措施，將各項(xiàng)收入全部納入征收范圍，建立健全個人收入雙向申報(bào)制度和全國統(tǒng)一的納稅人識別號制度，在提高個人所得稅征收管理手段上著力，比動輒提高所謂個稅“起征點(diǎn)”，更切中個稅改革的要害。

賈康表示，在今后稅制改革的進(jìn)程中，稅制改革的重點(diǎn)并不是單純調(diào)整 “起征點(diǎn)”，改革征稅體系，強(qiáng)化稅制管理則是重點(diǎn)之一。

新任財(cái)政部部長樓繼偉此前曾撰文《中國需要繼續(xù)深化改革的六項(xiàng)制度》，詳細(xì)論述中央和地方政府的財(cái)政關(guān)系。對于備受關(guān)注的個稅改革，他指出，重點(diǎn)應(yīng)該放在改稅制，而不是提高免征額。

目前社會對實(shí)施以家庭為單位的綜合個稅制度改革呼聲漸高，許多專家提出變“人頭稅”為以家庭單位計(jì)算征稅。對此，有關(guān)稅務(wù)系統(tǒng)人士表示，誰都明白按照家庭為單位征收個稅的優(yōu)越性，但目前民政部門都無法準(zhǔn)確判斷家庭關(guān)系，稅務(wù)部門怎么征收？他認(rèn)為，綜合與分類相結(jié)合的個稅制度還有很長的路要走。