十八大報(bào)告已明確指出，要健全促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代金融體系，加快發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)。

從支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的全局出發(fā)，推動(dòng)民營(yíng)銀行等中小金融機(jī)構(gòu)發(fā)展，對(duì)增加基層金融服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性供給，改善中小企業(yè)融資具有重要的戰(zhàn)略意義。

通過(guò)對(duì)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)歷史、現(xiàn)狀的比較可以判斷，當(dāng)前已基本具備開(kāi)展民營(yíng)資本發(fā)起設(shè)立中小銀行試點(diǎn)的條件，宜按照“開(kāi)放準(zhǔn)入、嚴(yán)格監(jiān)管、試點(diǎn)先行、有序推進(jìn)”的總體思路，選擇民間資本發(fā)達(dá)地區(qū)啟動(dòng)民營(yíng)銀行試點(diǎn)。

同時(shí)要從維護(hù)基層金融穩(wěn)定的整體目標(biāo)出發(fā)，充分提升基層監(jiān)管能力，并建立存款保險(xiǎn)制度，完善相關(guān)配套支持政策，為民營(yíng)銀行等中小金融機(jī)構(gòu)發(fā)展提供有效的風(fēng)險(xiǎn)防范保障。

民營(yíng)銀行的制度創(chuàng)新意義

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)銀行業(yè)等金融機(jī)構(gòu)發(fā)展較快，多層次金融機(jī)構(gòu)體系初步形成，但中小銀行特別是民營(yíng)銀行發(fā)展仍相對(duì)不足。

包括城商行、農(nóng)商行、農(nóng)合行、村鎮(zhèn)銀行在內(nèi)的中小銀行合計(jì)法人機(jī)構(gòu)數(shù)截至2012年末（已開(kāi)業(yè)）有1400多家，資產(chǎn)規(guī)模占比僅15%；民營(yíng)資本控股的城商行和農(nóng)商行很少，股份制銀行中僅民生銀行一家。

而民營(yíng)中小銀行發(fā)展遲緩的原因，并非民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足缺乏投資能力，也非民營(yíng)經(jīng)濟(jì)缺乏辦銀行的意愿，而在于準(zhǔn)入制度演進(jìn)過(guò)程中形成的一些特殊的規(guī)制，與國(guó)有資本、外資相比，民營(yíng)資本準(zhǔn)入門(mén)檻較高。

在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾日益突出，轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)壓力不斷加大的背景下，民營(yíng)銀行等中小銀行的發(fā)展，對(duì)改善金融競(jìng)爭(zhēng)生態(tài)，增加金融服務(wù)供給，緩解民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、小微企業(yè)和“三農(nóng)”面臨的融資約束，提高宏觀融資效率具有重要意義。

首先，民營(yíng)銀行等中小銀行有利于增加金融服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性供給，從而促進(jìn)中小企業(yè)和“三農(nóng)”發(fā)展。

解決小微企業(yè)和“三農(nóng)”問(wèn)題，對(duì)穩(wěn)就業(yè)、擴(kuò)內(nèi)需和推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展都至關(guān)重要，是涉及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型全局的大事。盡管近年來(lái)小微企業(yè)和農(nóng)村金融服務(wù)有所改善，但融資難、融資貴問(wèn)題仍較突出，其中一個(gè)重要原因，還是基層金融服務(wù)供給不足。

經(jīng)過(guò)多年的改革發(fā)展，總體上大中型企業(yè)和城市金融服務(wù)中雙向選擇的競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)系基本形成。但某些地區(qū)面向小微和“三農(nóng)”的基層金融服務(wù)供給仍明顯不足，價(jià)格（利率）也往往由供給方控制。

基層金融服務(wù)難與民營(yíng)中小金融機(jī)構(gòu)發(fā)展不足有關(guān)。早些年在國(guó)有商業(yè)銀行改革背景下，大銀行撤并了部分基層機(jī)構(gòu)后沒(méi)有及時(shí)補(bǔ)充也加劇了這一矛盾。銀監(jiān)會(huì)自2007年以來(lái)積極推進(jìn)村鎮(zhèn)銀行等三類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)銀行業(yè)在基層和中西部等金融服務(wù)薄弱地區(qū)多設(shè)機(jī)構(gòu)，一定程度上起到了改善基層市場(chǎng)金融服務(wù)的作用。

總體上，這些政策思路仍傾向于依靠大銀行解決小企業(yè)融資問(wèn)題，村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立也要求由大銀行發(fā)起并實(shí)際控制。從政策落實(shí)情況看，大銀行對(duì)此并不熱衷，即使設(shè)立了一些機(jī)構(gòu)，也主要在城市新區(qū)開(kāi)展業(yè)務(wù)，管理上也視同分支機(jī)構(gòu)，經(jīng)營(yíng)理念、風(fēng)險(xiǎn)控制流程以及客戶選擇策略與母銀行類同，農(nóng)戶和小微企業(yè)受益較為有限。

城商行、農(nóng)商行等熱衷于在異地設(shè)村鎮(zhèn)銀行，有利用這一政策突破屬地經(jīng)營(yíng)限制的動(dòng)機(jī)，與下沉經(jīng)營(yíng)重心，專注“小微”和“三農(nóng)”的政策初衷出現(xiàn)一定的背離。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，大銀行在面向基層市場(chǎng)時(shí)固然在融資能力和標(biāo)準(zhǔn)化信用風(fēng)險(xiǎn)管理上有些優(yōu)勢(shì)，但也存在動(dòng)力不足、交易成本高和信息不對(duì)稱等劣勢(shì)。正因如此，國(guó)際上大型經(jīng)濟(jì)體普遍擁有眾多小銀行，其作用不僅僅是在數(shù)量上增加小企業(yè)融資供給，更在于質(zhì)上的差別。這些小銀行天生不具備競(jìng)爭(zhēng)大客戶的能力，專注“小微”是其不二選擇，易于和小企業(yè)保持長(zhǎng)期穩(wěn)定的融資關(guān)系，從而形成相應(yīng)的信息和交易成本優(yōu)勢(shì)。

盡管在中小企業(yè)融資方面政府應(yīng)該適當(dāng)支持以克服市場(chǎng)失靈，但這些支持應(yīng)和市場(chǎng)主體自身激勵(lì)相容。如果延續(xù)目前只有銀行能發(fā)起設(shè)立新銀行、依靠大銀行管理小銀行的思路，即使中小金融機(jī)構(gòu)數(shù)量有所增加，其公司治理和經(jīng)營(yíng)行為也難有大的轉(zhuǎn)變，同樣擺脫不了傍大款、壘大戶、拼規(guī)模的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。

這幾年，無(wú)論是政府融資平臺(tái)的急劇膨脹和愈發(fā)嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩，還是小微企業(yè)的融資難和融資貴，都在一定程度上反映了競(jìng)爭(zhēng)同質(zhì)化帶來(lái)的效率損失和結(jié)構(gòu)性缺陷，反映了現(xiàn)有金融體系對(duì)差異化銀行培育的迫切需求。

其次，應(yīng)將銀行業(yè)視為一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性服務(wù)業(yè)部門(mén)。

中國(guó)歷史上曾有民營(yíng)銀行的傳統(tǒng)，比如解放前不少地方就有大量的私人錢莊、票號(hào)等，但改革開(kāi)放前長(zhǎng)期實(shí)行單一公有制和高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，銀行實(shí)際上只是與財(cái)政類似的國(guó)家另一個(gè)錢袋子。這種體制下自然不需要中小銀行，沒(méi)有民營(yíng)經(jīng)濟(jì)從而也就沒(méi)有民營(yíng)銀行。

盡管改革已進(jìn)行多年，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)已發(fā)展壯大，但傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維仍然存在，一定程度上，銀行仍被視為國(guó)家需要控制的經(jīng)濟(jì)命脈，或是宏觀調(diào)控的載體和工具。

這些看法固然有合理成分，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)體經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)程度提高，要求金融服務(wù)效率隨之提高，我們不能再將金融業(yè)視為禁止一般社會(huì)資本進(jìn)入的特殊領(lǐng)域，而應(yīng)更多將銀行業(yè)看做現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)部門(mén)，由大量具有不同所有制、不同產(chǎn)業(yè)背景的資本共同參與的多層次競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)體系，并最終通過(guò)在金融領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高金融中介服務(wù)的微觀和宏觀效率。

將銀行業(yè)視為競(jìng)爭(zhēng)性部門(mén)，首先意味著允許各類中小銀行的存在。從國(guó)際上看，多數(shù)國(guó)家尤其是大國(guó)經(jīng)濟(jì)體中，數(shù)量較多、競(jìng)爭(zhēng)程度較高的銀行業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)往往效率較高，可以充分發(fā)揮中小銀行立足社區(qū)、貼近小微企業(yè)，在緩解信息不對(duì)稱和降低業(yè)務(wù)成本方面所具有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

美國(guó)資產(chǎn)規(guī)模小于10億美元的銀行有6000多家，占銀行業(yè)法人機(jī)構(gòu)總數(shù)90%以上；歐元區(qū)獨(dú)立法人銀行超過(guò)2000家，其中德國(guó)（合作銀行）有1100多家中小銀行；日本地方銀行有數(shù)千家；金磚國(guó)家中，俄羅斯注冊(cè)資本小于3億盧布的法人銀行有700多家；而印度、巴西也擁有數(shù)百家中小銀行。

將銀行業(yè)視為競(jìng)爭(zhēng)性部門(mén)，還意味著監(jiān)管政策需要公平對(duì)待每一類合格投資主體。事實(shí)上，從多年來(lái)的社會(huì)輿論呼吁看，民營(yíng)銀行問(wèn)題一定程度上被演變?yōu)橐粋€(gè)政府對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)度問(wèn)題，如能抓住這一問(wèn)題有所突破，對(duì)營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、增強(qiáng)改革信心以及鼓勵(lì)民間資本投資無(wú)疑具有重要意義。

準(zhǔn)入限制并非風(fēng)險(xiǎn)防范的核心

除了對(duì)民營(yíng)銀行在制度創(chuàng)新方面的重要性認(rèn)識(shí)不足外，對(duì)民營(yíng)銀行有所顧慮的另一個(gè)重要因素是風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，盡管多數(shù)國(guó)家對(duì)銀行業(yè)都堅(jiān)持審慎監(jiān)管，但審慎監(jiān)管的核心并不在于過(guò)度限制準(zhǔn)入，更非對(duì)不同出資人設(shè)置歧視性準(zhǔn)入門(mén)檻，關(guān)鍵是完善資本金約束并對(duì)關(guān)聯(lián)交易進(jìn)行規(guī)制。

首先，準(zhǔn)入限制應(yīng)在促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和維護(hù)金融穩(wěn)定之間取得平衡。

銀行業(yè)是吸收公眾存款的高杠桿行業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)具有一定的外部傳染性，多數(shù)國(guó)家對(duì)銀行業(yè)都堅(jiān)持審慎監(jiān)管，其中也包括必要的準(zhǔn)入限制，新興國(guó)家市場(chǎng)準(zhǔn)入可能還更嚴(yán)一些。但準(zhǔn)入限制過(guò)嚴(yán)的缺陷也顯而易見(jiàn)。

一是可能抑制競(jìng)爭(zhēng)，降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資可得性和增加融資成本。正因如此，多數(shù)國(guó)家特別是市場(chǎng)容量較大、企業(yè)類型豐富的大國(guó)經(jīng)濟(jì)體，通常不會(huì)過(guò)多在銀行數(shù)量上進(jìn)行限制。二是金融機(jī)構(gòu)數(shù)量少并不一定對(duì)維護(hù)金融穩(wěn)定有利。盡管在個(gè)體上大銀行具有更強(qiáng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，但大銀行出問(wèn)題不僅會(huì)引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)“大而不能倒”的道德風(fēng)險(xiǎn)也更具危害性。無(wú)論是以往經(jīng)驗(yàn)還是這次金融危機(jī)中，大機(jī)構(gòu)對(duì)金融穩(wěn)定的威脅其實(shí)更大，金融體系過(guò)于集中的弊病都有充分的體現(xiàn)。

其次，準(zhǔn)入政策一般不對(duì)特殊發(fā)起人進(jìn)行歧視性限制。

從銀行業(yè)準(zhǔn)入政策具體內(nèi)容看，多數(shù)國(guó)家和地區(qū)集中在最低資本數(shù)額、高管人員經(jīng)驗(yàn)、內(nèi)控制度、IT系統(tǒng)等方面，但這些要求對(duì)所有申請(qǐng)人都一視同仁，體現(xiàn)了準(zhǔn)入機(jī)會(huì)均等的公平競(jìng)爭(zhēng)原則。根據(jù)世界銀行2000年對(duì)全球銀行監(jiān)管的調(diào)查，多數(shù)國(guó)家對(duì)銀行業(yè)單一股東持股比例有一定限制，但這一限制并非針對(duì)某類特殊股東。

美國(guó)實(shí)際上規(guī)定金融機(jī)構(gòu)持有銀行表決權(quán)股份比例不超過(guò)25%，但對(duì)非金融機(jī)構(gòu)發(fā)起設(shè)立銀行并無(wú)限制。德國(guó)除對(duì)非營(yíng)利性公立銀行股東身份有特殊要求外，對(duì)商業(yè)銀行股東也沒(méi)有身份限制。英國(guó)要求銀行類機(jī)構(gòu)由法人實(shí)體或合伙企業(yè)設(shè)立，但對(duì)其是否為銀行或金融機(jī)構(gòu)并無(wú)限制。法國(guó)設(shè)立銀行無(wú)論大小，均無(wú)最大股東或發(fā)起人須為金融機(jī)構(gòu)的要求。俄羅斯法人和自然人都可發(fā)起設(shè)立銀行。澳大利亞和新西蘭規(guī)定任何合格資本都可申請(qǐng)成立銀行。印度允許非金融機(jī)構(gòu)以金融控股形式設(shè)立銀行。

第三，審慎監(jiān)管的核心在于資本金約束和對(duì)關(guān)聯(lián)交易的明確規(guī)制。

較之準(zhǔn)入限制，多數(shù)國(guó)家更注重加強(qiáng)以資本充足率監(jiān)管為核心的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，以及對(duì)關(guān)聯(lián)交易風(fēng)險(xiǎn)的明確規(guī)制。本次國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，在國(guó)際清算銀行發(fā)布的新資本協(xié)議Ⅲ中，就對(duì)逆周期風(fēng)險(xiǎn)緩沖資本和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)撥備提出了更高要求，并針對(duì)單個(gè)銀行的系統(tǒng)重要性差異規(guī)定了不同的資本充足標(biāo)準(zhǔn)，并特別強(qiáng)調(diào)資本質(zhì)量和資本吸收損失的能力。

在關(guān)聯(lián)交易風(fēng)險(xiǎn)控制上，多數(shù)國(guó)家并不完全禁止銀行向股東融資或從事類似關(guān)聯(lián)交易，關(guān)聯(lián)交易本身也是獲取協(xié)同效應(yīng)等競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的一個(gè)途徑，但都強(qiáng)調(diào)關(guān)聯(lián)交易必要遵循監(jiān)管規(guī)則，比如履行關(guān)聯(lián)交易的信息披露義務(wù)，對(duì)股東融資條件不能優(yōu)于非股東借款人，并同樣遵循貸款集中度要求，商業(yè)銀行不得對(duì)其控股的投資銀行直接提供流動(dòng)性等。在證券監(jiān)管法律中，嚴(yán)格禁止上市公司向大股東輸送不當(dāng)利益，上市銀行同樣受此限制。對(duì)產(chǎn)業(yè)資本控股的金融機(jī)構(gòu)，要求產(chǎn)業(yè)資本和金融機(jī)構(gòu)在法人機(jī)構(gòu)上分立。

一些國(guó)家和地區(qū)還通過(guò)限制銀行經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)和地域范圍控制風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)要求社區(qū)銀行的資本結(jié)構(gòu)更需本地化，存貸款等業(yè)務(wù)不能突破注冊(cè)地所在社區(qū)范圍。德國(guó)雖實(shí)行全能銀行體制，但對(duì)儲(chǔ)蓄銀行、住房銀行、汽車銀行等專業(yè)銀行的業(yè)務(wù)范圍仍有限制。英國(guó)和中國(guó)香港地區(qū)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施分類監(jiān)管，將銀行分為全牌照、有限牌照和自有資金放貸機(jī)構(gòu)，準(zhǔn)入條件和業(yè)務(wù)范圍相應(yīng)不同。

風(fēng)控理性思維

中國(guó)歷史上有過(guò)一些金融機(jī)構(gòu)倒閉的風(fēng)險(xiǎn)教訓(xùn)，其中也包括民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)。

在今后的發(fā)展過(guò)程中，或大或小仍有可能出現(xiàn)一些局部風(fēng)險(xiǎn)，但我們不能一朝被蛇咬、十年怕井繩，要看到中國(guó)監(jiān)管制度和市場(chǎng)環(huán)境已逐漸健全，要在新的環(huán)境中，與時(shí)俱進(jìn)地權(quán)衡利弊，作出理性決策。

首先，民營(yíng)銀行并不必然風(fēng)險(xiǎn)更高。

民營(yíng)銀行或其他銀行都有從事不當(dāng)關(guān)聯(lián)交易的沖動(dòng)，這一沖動(dòng)內(nèi)生于資本的逐利性。但從中外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)看，關(guān)聯(lián)交易動(dòng)機(jī)并非金融業(yè)更非民營(yíng)銀行所獨(dú)有，關(guān)鍵看監(jiān)管制度是否健全以及宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境是否健康。比如在這次國(guó)際金融危機(jī)中，銀行與投資銀行之間的關(guān)聯(lián)交易問(wèn)題較為突出，但顯然這與機(jī)構(gòu)所有制性質(zhì)無(wú)關(guān)。

相反，歐債危機(jī)中瀕于破產(chǎn)的西班牙儲(chǔ)蓄銀行等機(jī)構(gòu)，問(wèn)題恰恰出在法律對(duì)其股東身份的限制上，由于這類銀行股東被限制為地方政府、發(fā)起人、存款人以及職工代表，長(zhǎng)期以來(lái)缺乏資本補(bǔ)充渠道，結(jié)果在危機(jī)中無(wú)法自救。

中國(guó)上世紀(jì)90年代的金融“三亂”時(shí)期，國(guó)有銀行同樣大量從事違規(guī)拆借等不當(dāng)關(guān)聯(lián)交易并遭重創(chuàng)。再比如民營(yíng)資本控股的德隆系破產(chǎn)的一個(gè)重要教訓(xùn)，是大股東通過(guò)不當(dāng)關(guān)聯(lián)交易侵占上市公司利益，或通過(guò)控股地位強(qiáng)制關(guān)聯(lián)金融機(jī)構(gòu)融資。問(wèn)題是當(dāng)時(shí)對(duì)關(guān)聯(lián)交易的監(jiān)管制度尚不健全，這一現(xiàn)象也并非民營(yíng)資本所獨(dú)有，實(shí)際上國(guó)有企業(yè)中大股東侵占上市公司利益的現(xiàn)象也較為突出。

其次，中國(guó)制度環(huán)境和監(jiān)管政策已日益完善。

發(fā)展民營(yíng)中小銀行既要看到風(fēng)險(xiǎn)，也要看到監(jiān)管力量和市場(chǎng)環(huán)境變化對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的抑制作用。

從法治環(huán)境看，《公司法》從無(wú)到有，金融機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)交易會(huì)受到《公司法》約束；從監(jiān)管環(huán)境看，以“一行三會(huì)”為主體的審慎監(jiān)管框架基本形成；從市場(chǎng)環(huán)境看，中國(guó)征信體系建設(shè)取得初步成就，《征信業(yè)管理?xiàng)l例》已于2013年1月頒布，建成了全國(guó)統(tǒng)一的金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)（即企業(yè)和個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，截至2013年3月底，中國(guó)金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)已收錄企業(yè)和其他組織1875萬(wàn)戶、自然人8.2億）。隨著征信體系的完善和現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，對(duì)關(guān)聯(lián)交易的識(shí)別能力得到改善，輿論揭露和公眾投資者等社會(huì)監(jiān)督也在增強(qiáng)。

總體看，經(jīng)過(guò)亞洲金融危機(jī)以來(lái)持續(xù)十多年的治理和改革，加之宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性的增強(qiáng)，中國(guó)金融業(yè)競(jìng)爭(zhēng)生態(tài)已不可同日而語(yǔ)，辦銀行的理念也逐漸從關(guān)聯(lián)交易向?qū)で笳；貓?bào)轉(zhuǎn)變。

事實(shí)上，當(dāng)今國(guó)際上眾多銀行中真正靠關(guān)聯(lián)交易過(guò)日子的很少，因關(guān)聯(lián)交易倒閉是一種比較初級(jí)的錯(cuò)誤，中國(guó)出現(xiàn)類似“德隆事件”那樣的惡性關(guān)聯(lián)交易不能說(shuō)沒(méi)有，但發(fā)生的規(guī)模、頻率以及危害程度已不比當(dāng)年。

第三，應(yīng)辯證看待準(zhǔn)入限制與風(fēng)險(xiǎn)防范的關(guān)系。

審慎監(jiān)管并不僅僅是要在準(zhǔn)入上設(shè)置過(guò)多限制，而是要權(quán)衡好適度限制準(zhǔn)入與加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的關(guān)系。

一方面，開(kāi)放固然存在風(fēng)險(xiǎn)，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生和監(jiān)管的加強(qiáng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)博弈過(guò)程。從上世紀(jì)30年代大蕭條到這次國(guó)際金融危機(jī)，整個(gè)一部金融史就是危機(jī)和監(jiān)管的反復(fù)較量，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)永無(wú)止境。今后民營(yíng)中小金融機(jī)構(gòu)發(fā)展也仍然會(huì)有或大或小的風(fēng)險(xiǎn)，但風(fēng)險(xiǎn)暴露也是提升監(jiān)管能力的動(dòng)力。相反，如果監(jiān)管重點(diǎn)過(guò)多放在準(zhǔn)入門(mén)檻上，不僅會(huì)因限制發(fā)展削弱對(duì)小微企業(yè)等實(shí)體經(jīng)濟(jì)的金融服務(wù)，也無(wú)助于監(jiān)管能力的真正提升。

另一方面，嚴(yán)格限制準(zhǔn)入的監(jiān)管政策可能滋生更多隱蔽性強(qiáng)、游離于監(jiān)管之外的影子銀行業(yè)務(wù)，從而可能導(dǎo)致更大的風(fēng)險(xiǎn)，不利于維護(hù)金融穩(wěn)定。

事實(shí)上，盡管當(dāng)前銀行體系不良資產(chǎn)率處于低位，但銀行表外業(yè)務(wù)和民間金融等影子銀行的風(fēng)險(xiǎn)已不容忽視，這些風(fēng)險(xiǎn)不會(huì)因?yàn)橄拗茰?zhǔn)入就自動(dòng)消失。目前在長(zhǎng)三角、珠三角等民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，擔(dān)保機(jī)構(gòu)、典當(dāng)行、小額貸款公司等發(fā)展迅猛，表明去金融抑制的力量非常強(qiáng)勁，應(yīng)當(dāng)因勢(shì)利導(dǎo)，否則民間金融風(fēng)險(xiǎn)仍會(huì)積聚，非法集資也可能抬頭。

盡管這些游離于監(jiān)管之外的風(fēng)險(xiǎn)表面上尚未對(duì)銀行造成大的沖擊，但實(shí)際上這些風(fēng)險(xiǎn)和銀行有著眾多聯(lián)系，一旦集中爆發(fā)勢(shì)必波及銀行，而簡(jiǎn)單地把門(mén)檻抬高并不能隔絕風(fēng)險(xiǎn)。

啟動(dòng)民營(yíng)銀行試點(diǎn)

總結(jié)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到發(fā)展民營(yíng)銀行等中小金融機(jī)構(gòu)的必要性和緊迫性，從支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的需要出發(fā)，處理好防范風(fēng)險(xiǎn)與支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、審慎準(zhǔn)入與加強(qiáng)監(jiān)管的關(guān)系，在“開(kāi)放準(zhǔn)入、嚴(yán)格監(jiān)管、試點(diǎn)先行、有序推進(jìn)”的總體思路下，啟動(dòng)民營(yíng)銀行試點(diǎn)FsIySgf1NxmRzm5vCSZoog==，并在試點(diǎn)中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和完善風(fēng)險(xiǎn)防范。

一、啟動(dòng)民營(yíng)銀行準(zhǔn)入試點(diǎn)。

考慮到民營(yíng)銀行發(fā)展重點(diǎn)是基層（縣域）中小銀行，而銀監(jiān)會(huì)在縣域監(jiān)管力量有所不足（銀監(jiān)部門(mén)在縣層級(jí)監(jiān)管力量較為薄弱，雖然銀監(jiān)部門(mén)在部分縣設(shè)有辦事處，但辦事處大體只能覆蓋一半縣域，平均人員一般僅2人-5人），存款保險(xiǎn)制度至今未能推出，發(fā)展民營(yíng)銀行應(yīng)試點(diǎn)先行、有序推進(jìn)。由于銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的特殊性，試點(diǎn)既要對(duì)股東資質(zhì)、信用記錄等進(jìn)行嚴(yán)格審查，也要注意治理結(jié)構(gòu)，發(fā)揮職業(yè)經(jīng)理人的作用，試點(diǎn)數(shù)量也要有所控制。

試點(diǎn)中要充實(shí)提升基層金融監(jiān)管力量。目前基層金融監(jiān)管涉及“三會(huì)”、地方政府、行業(yè)協(xié)會(huì)等多個(gè)部門(mén)，要么“鐵路警察各管一段”，不注重從整體上防范風(fēng)險(xiǎn)；要么政出多門(mén)、相互掣肘，亟待在健全金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制的框架下，有效統(tǒng)籌各方力量保障基層金融監(jiān)管的有效實(shí)施。

在上述原則和嚴(yán)格控制數(shù)量的前提下，建議結(jié)合溫州等地正在推進(jìn)的區(qū)域金融綜合改革，啟動(dòng)由民營(yíng)資本作為主發(fā)起人和實(shí)際控制人、設(shè)立村鎮(zhèn)銀行或其他形式中小銀行的試點(diǎn)。

二、加快推出存款保險(xiǎn)等制度。

存款保險(xiǎn)制度對(duì)緩解銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、彌補(bǔ)監(jiān)管力量不足具有重要作用。這次國(guó)際金融危機(jī)美國(guó)共有400多家中小銀行倒閉，但得益于存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的及時(shí)賠付沒(méi)有出現(xiàn)擠兌。未來(lái)中國(guó)發(fā)展民營(yíng)銀行等中小銀行同樣要發(fā)揮存款保險(xiǎn)制度的作用。

目前存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)雖在一些細(xì)節(jié)上還有分歧，但總體方案已較為成熟，同時(shí)當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)和通脹也較為穩(wěn)定，應(yīng)盡快出臺(tái)。即使有關(guān)法律條例因程序問(wèn)題一時(shí)難以到位，也可先行開(kāi)展相關(guān)工作。除存款保險(xiǎn)制度外，還應(yīng)加快建立規(guī)范的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)機(jī)制，真正做到有進(jìn)有出，優(yōu)勝劣汰。

三、完善其他配套支持政策。

加大財(cái)稅支持力度，完善對(duì)中小金融機(jī)構(gòu)稅收支持等政策，金融業(yè)的營(yíng)改增試點(diǎn)可首先考慮在中小金融機(jī)構(gòu)中推行；完善對(duì)中小銀行的差別準(zhǔn)備金率等支持政策，深化對(duì)中小金融機(jī)構(gòu)的差異化監(jiān)管；民營(yíng)銀行試點(diǎn)可考慮和當(dāng)?shù)亟鹑谏鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)掛鉤，增強(qiáng)地方政府維護(hù)金融穩(wěn)定的激勵(lì)。

總之，無(wú)論是致力于創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，還是著眼于改善中小企業(yè)金融服務(wù)和促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型這一大局，民營(yíng)銀行試點(diǎn)都有必要盡快啟動(dòng)。初期試點(diǎn)對(duì)股東資質(zhì)的要求可以較高，但不能無(wú)門(mén)而入，同時(shí)要充實(shí)監(jiān)管力量加強(qiáng)日常監(jiān)管，加快推進(jìn)存款保險(xiǎn)等制度創(chuàng)新，試點(diǎn)本身也是完善制度和監(jiān)管的過(guò)程。

中外歷史教訓(xùn)一再證明，過(guò)度管制和管制過(guò)松一樣，都會(huì)損害金融服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力。為此，我們需要在改革實(shí)踐中，探索民營(yíng)銀行等中小銀行管理經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，促進(jìn)中國(guó)銀行體系的完善和金融中介效率的提升。