7月19日，云南省一次性公布了三份推進社會組織建設(shè)文件的征求意見稿，高調(diào)推進社會改革。按照政策思路，云南省將從“放權(quán)”和“扶持”兩個層面推進社會組織發(fā)展。

其中，“政府退出公益慈善募捐市場”、“現(xiàn)職公務(wù)員一律不得兼任行業(yè)協(xié)會商會、基金會、民辦非企業(yè)單位負責(zé)人”等相關(guān)規(guī)定皆有突破。

中國改革開放30余年來，以市場化改革為核心，創(chuàng)造了經(jīng)濟奇跡，但同時伴生了前所未有的社會矛盾，如社會嚴重兩極分化、城鄉(xiāng)二元對立、基層沖突激增等等。這是全國性的現(xiàn)象，云南當然未能獨善其身。

近年來，云南頻頻走進輿論的風(fēng)暴眼。2008年孟連事件，警民沖突致兩人死亡，引發(fā)全國關(guān)注。2013年5月，昆明市民因反對中石油的煉化項目走上街頭抗議。

云南雖地處南疆，在社會組織建設(shè)方面卻頗具基礎(chǔ)。身處邊境的地理位置使得云南的境外NGO組織活動較多。目前，云南省的備案境外NGO組織39家，備案合作項目268個。2009年云南省出臺了《云南省規(guī)范境外非政府組織活動暫行規(guī)定》，將境外NGO活動納入規(guī)范化范疇。

民政部部長李立國認為，云南的改革舉措“對全國建立現(xiàn)代社會組織體制具有重要意義”。他表示，民政部將會把云南省確立為社會組織改革創(chuàng)新觀察點。

實際上，在云南之前，江蘇、上海、寧夏、寧波、廣州、長沙等地已先后通過地方立法形式，出臺慈善促進條例或募捐條例。在社會改革這一新領(lǐng)域，地方先于中央而動。

合力也正在形成。據(jù)民政部民間組織管理局局長王建軍透露，中央層面正著手制訂促進建立現(xiàn)代社會體制的意見，并已將草案上報國務(wù)院，正按照國務(wù)院辦公廳的安排進行修改和完善，“到今年底大概有八項政策法規(guī)會出臺，剩下的兩項明年出來?！?/p>

向社會放權(quán)

社會體制改革的核心是政府要向社會放權(quán)，在云南省此次公布的《關(guān)于大力培育發(fā)展社會組織加快推進現(xiàn)代社會組織體制建設(shè)的意見》（下稱《意見》）、《云南省公益慈善事業(yè)促進條例》（下稱《條例》）、《政府向社會組織購買服務(wù)暫行辦法》等文件中，皆體現(xiàn)出這一思路。

具體而言，云南未來將擴大社會組織直接登記范圍。

除依據(jù)法律法規(guī)需前置行政審批及政治法律類、宗教類的社會組織外，其他均可直接向民政部門申請登記，這比國家設(shè)定的范圍更寬。在國家規(guī)定中，工商經(jīng)濟類、公益慈善類、社會福利類、社會服務(wù)類可直接登記，民辦社科研究機構(gòu)、民辦學(xué)校、民辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)、民辦福利機構(gòu)均需進行前置審批。

此外，在縣級民政部門申請登記社團和民辦非企業(yè)單位的，開辦資金由3萬元減至1萬元；申請成立非公募基金會的，原始基金由200萬元降至100萬元。

同時鼓勵競爭，取消“一業(yè)一會”限制，允許同一行政區(qū)域、同一行業(yè)內(nèi)成立兩個以上業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團體。

對于社會團體、基金會設(shè)立分支或代表機構(gòu)，民政部門也不再審批備案。

文件還明確，“云南省的政府部門將退出公益慈善募捐市場，除發(fā)生重大災(zāi)害外，政府不再參與社會募捐?！?/p>

多年來，一些地方政府利用行政手段干預(yù)公益市場，南都公益基金會理事長徐永光認為，這導(dǎo)致大量的慈善捐款和資源流向政府和官辦慈善機構(gòu)，民間慈善組織的生存空間被擠壓。

在中國扶貧基金會理事長何道峰看來，“政府退出公益慈善募捐市場”意味著政府不再作為募捐主體開展募捐，也不會再指定募捐對象。如果政策能夠落實，那么云南所有的基金會都可以公平地募捐。

“政府退出”條款的形成殊為不易，據(jù)何道峰透露，云南曾就《條例》草案內(nèi)容向扶貧基金會征集意見，“初稿中有這一條款，但在后來的修改中又被刪除”。在專家智囊的游說下，云南最終決定寫入。

在社會組織去行政化方面，《意見》規(guī)定，“現(xiàn)職公務(wù)員一律不得兼任行業(yè)協(xié)會商會、基金會、民辦非企業(yè)單位負責(zé)人?！北贝蠓▽W(xué)院副教授金錦萍認為，雖然民政部早有類似的規(guī)定，但是還留有一個缺口，即“組織部門同意的”還可以繼續(xù)兼任，“云南基本上把這個口給堵死了，將有利于進一步政社分開”。

同時，《意見》提出，將業(yè)主大會列為城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織重點培育對象。有參與起草的專家曾提出，可以考慮將業(yè)主大會作為社會組織進行登記，但專家智囊與云南政策制定者直到文件公布的最后一刻，仍沒有達成一致意見。

社會組織參政

“放權(quán)”并不是全部，云南也試圖對社會組織的發(fā)育做一些扶持。

這種扶持首先體現(xiàn)在稅收上，《意見》規(guī)定，企業(yè)的公益事業(yè)捐贈支出超過年度利潤總額12%部分，所繳所得稅的地方分享部分，由財政全額返還企業(yè)。而社會組織免稅資格和公益性捐贈稅前扣除資格申報認定時間，由每年辦理一次調(diào)整為每季度辦理一次，特殊情況可隨時辦理。

《意見》還稱“將向社會組織購買服務(wù)經(jīng)費納入同級財政預(yù)算”，按照通常的做法，地方政府對于購買社會服務(wù)的資金一般并不納入財政預(yù)算，而是從預(yù)算外資金中列支，這使得購買社會服務(wù)的資金缺乏制度性保障。

另一點突破體現(xiàn)在云南規(guī)定社會組織可以根據(jù)實際需要，列支必要的工作經(jīng)費和工作人員的工資，也就是通常所說的管理費。而以往政府購買服務(wù)當中往往不允許提取管理費。

此外，云南鼓勵社會組織參政議政，規(guī)定“逐步增加社會組織代表在黨代會、人大、政協(xié)中的比例，探索在人大、政協(xié)中設(shè)立社會組織界別”。

截至2011年底，在各級民政部門登記注冊的三類主要社會組織已達45.75萬家，它們共吸納的就業(yè)人員規(guī)模大體為專職500萬人，兼職300萬人，志愿者2700萬人，已然成為一個龐大的群體。

全國政協(xié)委員、清華大學(xué)教授王名2012年就提交了關(guān)于在政協(xié)設(shè)立社會組織界別的提案?！霸颇辖o出了一個非常積極的方向，有了這個表態(tài)，以后政協(xié)、人大就可以按照這個去制定細則。”王名表示。

不過，在萬通基金會理事長李勁看來，政府對社會組織最大的扶持并非體現(xiàn)在資金等具體方面，而是觀念的轉(zhuǎn)變上。政府需要認清在現(xiàn)代社會中，社會組織到底處于什么地位。

“現(xiàn)代社會的三分法將社會組織即第三部門視為與公共部門和營利部門并列的社會三大組成部分之一，也就是說政府與社會組織是合作伙伴關(guān)系，而中國政府長期以來將社會組織看成是管理的對象。”李勁說。

中國人民大學(xué)非營利組織研究所所長康曉光則認為：“政府與社會的分工與協(xié)作，不應(yīng)簡單地根據(jù)公共物品種類劃分各自活動的領(lǐng)域，例如教育由政府來辦，扶貧由社會來辦。而應(yīng)根據(jù)公共物品生產(chǎn)所需投入的要素進行分工與協(xié)作，例如政府提供資金，非營利組織提供人力和專業(yè)技能，取長補短?！?/p>

“所以，職能轉(zhuǎn)變不應(yīng)成為政府甩包袱的借口。政府提供公共服務(wù)的責(zé)任絲毫沒有減輕，相反，隨著社會的發(fā)展還會越來越大?！笨禃怨庹f。

群團組織與社會組織

加強社會建設(shè)既是形勢所迫，也是大勢所趨。

在一個社會主體高度多元化的時代，即使最精明能干的政府，也無法應(yīng)對各種矛盾。讓社會組織參與治理，形成政府、市場和社會的協(xié)同共治，才能達到善治的目的。

國家發(fā)改委社會發(fā)展研究所所長楊宜勇認為：“如果說經(jīng)濟改革是讓一部分人富起來，那社會建設(shè)就是不讓一部分人弱下去?！?/p>

但應(yīng)該看到，要想讓社會組織發(fā)揮更大的作用，除了放權(quán)和扶持，還應(yīng)該有更多配套改革。

據(jù)徐永光統(tǒng)計，2012年，中國社會組織增加值占第三產(chǎn)業(yè)增加值的比重為0.23%，比2011年的0.32%下降了28%，甚至比2007年的0.28%還低18%。這意味著，六年來，中國社會組織發(fā)展雖然已有進步，但在國家經(jīng)濟份額中的比重不升反降。

徐永光分析，中國社會組織相對縮水，除了受困于登記注冊難，主要是社會服務(wù)領(lǐng)域的計劃經(jīng)濟回潮和官辦機構(gòu)對社會資源的壟斷造成的。“2012年，政府社會服務(wù)事業(yè)基本建設(shè)投入規(guī)模為2004年的8.04倍。建了設(shè)施，還要設(shè)機構(gòu)、配人員，導(dǎo)致社會事業(yè)領(lǐng)域吃皇糧的人員急劇增加?！?/p>

王名也表示，目前，龐大的事業(yè)單位體系，構(gòu)成了社會服務(wù)的主體?！笆聵I(yè)單位是在戰(zhàn)爭年代開始建立的大而全的龐大體制，掌控著教育、醫(yī)療、文化等主要的社會服務(wù)領(lǐng)域。如果事業(yè)單位體制不改，社會組織的發(fā)展沒有前途。而改革的方向，是將它們變成現(xiàn)代社會組織?！?/p>

社會組織的另一個作用——治理功能，則主要由工青婦這樣的人民團體所壟斷。

“人民團體又叫群團組織，都有政治功能，它們掌控巨大的社會治理資源和空間。相較于全國50余萬家社會組織，人民團體數(shù)量更為巨大。它們在資源配置方式和體制等方面跟黨政部門是一樣的，怎么改？這是未來非常重要的問題。”王名說。

中央編譯局比較政治與經(jīng)濟研究中心主任何增科擔(dān)心，如果不及時展開配套改革，政府在購買社會服務(wù)過程中，很有可能將資源投入到事業(yè)單位和群團組織，從而擠占社會組織的份額，說到底，事業(yè)單位和群團組織與政府一脈相承。

對此，何增科建議，今后不應(yīng)由有關(guān)部門直接向社會組織購買服務(wù)，而是由政府成立有關(guān)基金會等社會服務(wù)的支持機構(gòu)，在政府和社會組織之間發(fā)揮防火墻的作用，阻斷利益輸送。