維權(quán)三年后，57歲的客車(chē)司機(jī)戴伍祥最終未能取回自己的客運(yùn)班線經(jīng)營(yíng)權(quán)，盡管他已經(jīng)在這條從海安至蘇州的線路上跑了25年。

2013年6月6日，江蘇省海安縣法院作出判決，駁回戴伍祥訴訟請(qǐng)求。半年前，他與另外四名車(chē)主提起訴訟，請(qǐng)求判令南通的兩家汽車(chē)運(yùn)輸公司歸還其客運(yùn)班線經(jīng)營(yíng)權(quán)。

此前，戴伍祥是江蘇省南通市海安縣華翔汽車(chē)運(yùn)輸公司（下稱(chēng)華翔汽運(yùn)）的一名掛靠車(chē)主。2008年，華翔汽運(yùn)將其全部股權(quán)轉(zhuǎn)讓給南通汽運(yùn)實(shí)業(yè)集團(tuán)（下稱(chēng)南通汽運(yùn)集團(tuán)）。

一年后，南通汽運(yùn)集團(tuán)宣布，將用內(nèi)部調(diào)撥的方式將掛靠于華翔汽運(yùn)的全部車(chē)輛轉(zhuǎn)至該集團(tuán)名下。同時(shí)，南通汽運(yùn)集團(tuán)規(guī)定了原華翔汽運(yùn)236名掛靠車(chē)主的退出時(shí)間，并同時(shí)收回他們的班線經(jīng)營(yíng)權(quán)。

這讓戴伍祥無(wú)法接受。1988年，他自行出資購(gòu)買(mǎi)一輛大客車(chē)，并以個(gè)體經(jīng)營(yíng)的方式申領(lǐng)工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照，同時(shí)獲得海安至蘇州客運(yùn)班線經(jīng)營(yíng)權(quán)。他不甘心，為何一夜之間，屬于自己的東西就這么“被拿走了”。

2009年，戴伍祥和其他車(chē)主們一起多次上訪，并無(wú)結(jié)果。

2010年1月，戴伍祥因不肯將車(chē)輛過(guò)戶被刑拘15天，期間家屬被迫簽名過(guò)戶。此后，他仍然沒(méi)有放棄維權(quán)，經(jīng)過(guò)多次努力后，2012年12月，海安縣法院終于受理了他的起訴。

戴伍祥案的糾結(jié)，緣于其背后20余年客運(yùn)管理政策的嬗變，在傳統(tǒng)的管制思維之下，政策“拉郎配”催生了“掛靠車(chē)主”群體。

隨著線路經(jīng)營(yíng)期限陸續(xù)到期，2012年至今，全國(guó)的“掛靠車(chē)主”們集中展開(kāi)維權(quán)行動(dòng)，討要本屬于自己的客運(yùn)班線經(jīng)營(yíng)權(quán)。

經(jīng)營(yíng)權(quán)幾經(jīng)變故

上世紀(jì)80年代末，原由國(guó)家統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的客運(yùn)班線因普遍虧損，不得不放開(kāi)市場(chǎng)?！澳菚r(shí)允許長(zhǎng)途客運(yùn)班線由個(gè)體經(jīng)營(yíng)?！贝魑橄橹两窳舸嬷?988年個(gè)體申報(bào)班線經(jīng)營(yíng)權(quán)的審批表，他的職業(yè)生涯也是從這張審批表開(kāi)始。

此后，客運(yùn)市場(chǎng)經(jīng)過(guò)近十年的自由發(fā)展，開(kāi)始萌生“宰客拉客”等各種不良問(wèn)題。1996年，交通部下發(fā)《關(guān)于整頓道路客運(yùn)市場(chǎng)秩序的通知》，此通知目的為“規(guī)范客運(yùn)經(jīng)營(yíng)行為，建立統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的客運(yùn)市場(chǎng)秩序”。通知下達(dá)后，各省紛紛制定符合自身情況的政策。1997年，個(gè)體司機(jī)戴伍祥成為海安縣第二汽車(chē)運(yùn)輸公司的一名“掛靠車(chē)主”。

2000年，為“調(diào)控運(yùn)輸市場(chǎng)運(yùn)力和運(yùn)量平衡，促進(jìn)道路旅客運(yùn)輸企業(yè)的合理分工，優(yōu)化運(yùn)力資源配置，引導(dǎo)道路客運(yùn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和規(guī)范化服務(wù)”，交通部下發(fā)文件，將道路客運(yùn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)資質(zhì)分為四級(jí)，每個(gè)級(jí)別的考核指標(biāo)包含企業(yè)運(yùn)輸資歷、人員素質(zhì)、資產(chǎn)規(guī)模、車(chē)輛設(shè)施、企業(yè)管理、經(jīng)營(yíng)效益，并要求各級(jí)政府到2002年底全部實(shí)施到位。

按照規(guī)定，海安縣需組建一家三級(jí)企業(yè)，才能容納本縣客運(yùn)班線的運(yùn)力。三級(jí)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為“經(jīng)營(yíng)班線客運(yùn)三年以上，近三年內(nèi)完成客運(yùn)量90萬(wàn)人或客運(yùn)周轉(zhuǎn)量8000萬(wàn)人公里以上；企業(yè)凈資產(chǎn)1500萬(wàn)元以上，其中客運(yùn)凈資產(chǎn)1000萬(wàn)元以上；企業(yè)自由營(yíng)運(yùn)客車(chē)50輛以上”，等等。

當(dāng)時(shí)，除海安汽車(chē)站直接隸屬南通汽運(yùn)集團(tuán)外，海安全縣尚有縣際以上營(yíng)運(yùn)線路36條，營(yíng)運(yùn)客車(chē)59輛，分屬大小七家客運(yùn)企業(yè)運(yùn)營(yíng)，它們皆無(wú)法達(dá)到三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。

2002年4月，在海安縣運(yùn)管所的安排下，華翔汽運(yùn)組建。隨后采取聯(lián)合參股重組的辦法，將所有七家客運(yùn)公e4c4750c13073e955292bc2dab17df15688b4384cdf4d7a2b67a6d2679c124e7司強(qiáng)制并入華翔汽運(yùn)。就這樣，戴伍祥也隨即變成了華翔汽運(yùn)的一員。

然而，“拉郎配”的結(jié)果是，擁有運(yùn)輸資質(zhì)的車(chē)主，并不愿將車(chē)輛、客運(yùn)線路經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股剛成立的空殼公司。客運(yùn)企業(yè)也不愿與車(chē)主分享企業(yè)股份，最終雙方大多以掛靠的方式完成聯(lián)合。在運(yùn)營(yíng)中，車(chē)主和客運(yùn)公司實(shí)際互不干涉。

2002年交通部為彌補(bǔ)這一失誤，再次發(fā)文強(qiáng)調(diào)：“杜絕道路客運(yùn)企業(yè)為騙取資質(zhì)而進(jìn)行的各種形式的假兼并、假重組、假收購(gòu)?！?/p>

海安縣也隨即下達(dá)批復(fù)，要求“以資產(chǎn)為紐帶，變單車(chē)經(jīng)營(yíng)、個(gè)體經(jīng)營(yíng)為股份制經(jīng)營(yíng)”，但戴伍祥和華翔公司并未進(jìn)行車(chē)輛和班線經(jīng)營(yíng)權(quán)收購(gòu)或折價(jià)入股。

事實(shí)上，在當(dāng)時(shí)全國(guó)各地，絕大多數(shù)班線客車(chē)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里依然以掛靠名義維持，政策響應(yīng)者寥寥。

無(wú)奈之下，2005年交通部開(kāi)始明令“禁止掛靠經(jīng)營(yíng)”，并要求在全國(guó)2007年前完成“清掛”。江蘇省交通廳在2006年下達(dá)配套文件，規(guī)定對(duì)于運(yùn)輸企業(yè)中原線路經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于個(gè)體經(jīng)營(yíng)者所有，現(xiàn)掛靠在企業(yè)中經(jīng)營(yíng)的客運(yùn)班線，需要解除掛靠合同或協(xié)議，個(gè)人愿意的可通過(guò)資產(chǎn)和線路紐帶轉(zhuǎn)換成股東。但華翔公司依然未響應(yīng)，也從未向車(chē)主提及線路換股份的動(dòng)議。

2008年1月，華翔汽運(yùn)的股東將股權(quán)全部轉(zhuǎn)讓給南通汽運(yùn)集團(tuán)，戴伍祥等車(chē)主也被一并打包給新東家。

2009年10月，南通汽運(yùn)集團(tuán)強(qiáng)行收車(chē)，并要求掛靠車(chē)主退出客運(yùn)公司，車(chē)主們不得不開(kāi)始維權(quán)之路。

全國(guó)“收車(chē)潮”

戴伍祥案并非孤案。浙江省永康市雙飛運(yùn)輸有限公司（下稱(chēng)雙飛公司）的掛靠車(chē)主們也有類(lèi)似的遭遇。與戴伍祥不同的是，他們?cè)庥龅牟粌H僅是與公司之間的民事合同糾紛，還被政府“橫插一手”。

2010年4月29日，浙江省永康市政府宣布，“依法收回承租合同已到期的17輛永康至金華客運(yùn)車(chē)輛的班線經(jīng)營(yíng)權(quán)，終止車(chē)輛承租者與浙江雙飛運(yùn)輸有限公司簽訂的《客車(chē)租賃經(jīng)營(yíng)合同》，實(shí)行公司公車(chē)公營(yíng)?！?/p>

為敦促司機(jī)交車(chē)，政府還制定了“獎(jiǎng)勵(lì)”措施：5月6日前簽訂終止協(xié)議的車(chē)主將得到80萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)，5月7日至8日獎(jiǎng)金降為60萬(wàn)元，5月9日至10日為40萬(wàn)元，5月11日至12日為20萬(wàn)元，5月12日后不簽訂終止協(xié)議的，不享受獎(jiǎng)勵(lì)政策，且政府將強(qiáng)制收回車(chē)輛。

但相較于車(chē)輛運(yùn)營(yíng)的長(zhǎng)期收益，一次性的“獎(jiǎng)勵(lì)”辦法讓掛靠車(chē)主難以接受。

2011年，雙飛公司3名掛靠車(chē)主向法院提請(qǐng)行政訴訟，要求判令撤銷(xiāo)永康市政府的決定，被法院駁回，再上訴至金華市中級(jí)法院，結(jié)果是維持原判。

此案代理律師陳岳琴稱(chēng)，該案目前已提請(qǐng)浙江省高院再審，已有扭轉(zhuǎn)跡象，近期可能發(fā)回重審。

類(lèi)似的收車(chē)糾紛也發(fā)生在安徽，2011年，多家客運(yùn)企業(yè)要求收回掛靠車(chē)主的經(jīng)營(yíng)權(quán)，曾一度引發(fā)合肥至舒城班線客運(yùn)車(chē)主罷運(yùn)。

2012年，29名車(chē)主將各自掛靠的客運(yùn)公司告上法庭，要求法院確認(rèn)車(chē)主們的車(chē)輛所有權(quán)和客運(yùn)班線經(jīng)營(yíng)權(quán)，法院判決雖然確認(rèn)了車(chē)主秦兵等人擁有對(duì)客車(chē)所有權(quán)，認(rèn)為客運(yùn)班線經(jīng)營(yíng)權(quán)是個(gè)行政許可，不屬于民事法庭審理范圍，建議通過(guò)行政訴訟解決。

但秦兵所掛靠的合肥汽車(chē)客運(yùn)有限公司卻拒不接受判決，稱(chēng)與秦兵簽訂過(guò)《企業(yè)內(nèi)部客運(yùn)車(chē)輛抵償使用合同》與《企業(yè)內(nèi)部客運(yùn)班次承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制合同》，約定客車(chē)的產(chǎn)權(quán)與班線經(jīng)營(yíng)權(quán)均屬該公司所有。

無(wú)奈之下，2013年5月，秦兵再向法院提起行政訴訟，要求安徽省道路運(yùn)輸管理局履行法定職責(zé)，督促合肥汽車(chē)客運(yùn)有限公司嚴(yán)格執(zhí)行交通部相關(guān)規(guī)定，通過(guò)收購(gòu)或作價(jià)入股的方式，解決掛靠問(wèn)題，并按照每輛車(chē)兩個(gè)名額的標(biāo)準(zhǔn)安排其就業(yè)。

此番全國(guó)“收車(chē)潮”和車(chē)主維權(quán)訴訟扎堆并非偶然，根據(jù)《道路運(yùn)輸條例》第十四條規(guī)定，“客運(yùn)班線的經(jīng)營(yíng)期限為四年到八年。經(jīng)營(yíng)期限屆滿需要延續(xù)客運(yùn)班線經(jīng)營(yíng)許可的，應(yīng)當(dāng)重新提出申請(qǐng)?！?/p>

而在2012年前后，正值上輪經(jīng)營(yíng)許可期限陸續(xù)到期。律師陳岳琴認(rèn)為：“客運(yùn)班線經(jīng)營(yíng)權(quán)的行政許可年限規(guī)定，并不能突破班線經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán)的長(zhǎng)期穩(wěn)定性?，F(xiàn)行行政許可法明確規(guī)定，到期的行政許可，可以申請(qǐng)延續(xù)。在不發(fā)生重大交通事故等情況下，政府基于信賴(lài)保護(hù)原則，應(yīng)該給予續(xù)延?！?/p>

同時(shí)，她還認(rèn)為，行政許可法于2004年生效，并不能否定此前原告已經(jīng)取得的班線經(jīng)營(yíng)權(quán)，這是“法不應(yīng)溯及既往”的基本原則。

重配方案

在訴訟中，客運(yùn)車(chē)主們強(qiáng)調(diào)擁有客車(chē)所有權(quán)和班線經(jīng)營(yíng)權(quán)。然而，對(duì)于客運(yùn)班線經(jīng)營(yíng)權(quán)作為無(wú)形資產(chǎn)是否屬于物權(quán)，在《物權(quán)法》修法過(guò)程中有過(guò)激烈爭(zhēng)議，但最終并未被明確納入《物權(quán)法》規(guī)定的物權(quán)種類(lèi)中。

在沒(méi)有明確法律規(guī)定下，如何保障“被退出”車(chē)主的權(quán)益成為焦點(diǎn)。

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授史際春認(rèn)為：“要確認(rèn)幾個(gè)問(wèn)題：一是政府有沒(méi)有違反它的承諾，比如說(shuō)有沒(méi)有提前收回客運(yùn)班線特許經(jīng)營(yíng)；二是特許經(jīng)營(yíng)撤回要不要補(bǔ)償，從國(guó)際慣例來(lái)講，到期以后就不要補(bǔ)償了，沒(méi)有到期是要補(bǔ)償?shù)模蝗侨绻狡诹?，公共資源重新配置，是不是一定還要配給原車(chē)主。從法律上來(lái)講，如果政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)確實(shí)到期了，現(xiàn)在它要收回去重新配置，也不能稱(chēng)其違法。”

但也有學(xué)者持更為開(kāi)放的觀點(diǎn)：“掛靠”形成的歷史原因是由于國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)能力的不足，政府充分利用民間力量包括民間資本，才形成了現(xiàn)在相對(duì)成熟的運(yùn)營(yíng)線路。這部分民間資本中的很大一部分便是由“掛靠”車(chē)主投入的。收回經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)質(zhì)上是對(duì)產(chǎn)權(quán)的一種征收，應(yīng)該進(jìn)行合理的補(bǔ)償。

可以借鑒的是金華模式。2009年，金華市對(duì)34條農(nóng)村客運(yùn)線路和140輛客車(chē)展開(kāi)公司化改造時(shí)，就采取了補(bǔ)償?shù)姆绞?。?duì)到期客運(yùn)班線，按車(chē)輛平均收益的3倍加車(chē)輛殘值給予原承包、掛靠經(jīng)營(yíng)者一次性補(bǔ)償。對(duì)未到期的班線，車(chē)主選擇提前退出的，除了可獲取與到期班線相同的補(bǔ)償外，還可參照剩余經(jīng)營(yíng)期限預(yù)期收益額獲得另外的補(bǔ)償，選擇繼續(xù)經(jīng)營(yíng)至到期滿的，將不再給予補(bǔ)償。

這一做法，得到了掛靠車(chē)主們的廣泛認(rèn)可，金華這次改革也成為交通部“清掛”政策執(zhí)行后少有的成功案例。

另一種方案則更合乎法治邏輯。即在掛靠者和被掛靠者內(nèi)部實(shí)行股份制改革，將企業(yè)改組為有限公司或股份公司，“掛靠”者用車(chē)輛等折價(jià)入股，成為股東，在此基礎(chǔ)上使實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰和規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

比如，2012年，安徽省舒城縣飛霞客運(yùn)公司對(duì)兩條線路的34輛掛靠客車(chē)進(jìn)行了公司化改制，公司發(fā)起人注入現(xiàn)金120萬(wàn)元控股，車(chē)主將車(chē)輛折價(jià)12萬(wàn)元，同時(shí)增資8萬(wàn)元，共計(jì)20萬(wàn)元入股。公司改制后，原車(chē)主除了享受股東分紅，還可以被公司聘為駕駛員，領(lǐng)取每月2000元的工資。

但是，現(xiàn)實(shí)中，這一看似合理的方案并未得到普遍推行，作為強(qiáng)勢(shì)一方的客運(yùn)企業(yè)，往往并不愿將股份稀釋。陳岳琴認(rèn)為：“客運(yùn)行業(yè)經(jīng)營(yíng)的好壞，很大程度是靠個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)，這十幾年來(lái)個(gè)體車(chē)主選擇掛靠而不是入股，也說(shuō)明這個(gè)行業(yè)更適合個(gè)體經(jīng)營(yíng)?！?/p>

“一刀切”式的行業(yè)管制，此前同樣在出租車(chē)行業(yè)上演過(guò)，近年頻發(fā)的罷運(yùn)事件已暴露出管制市場(chǎng)行為的不合理性。如果對(duì)客運(yùn)行業(yè)的管理繼續(xù)沿用這一思路，結(jié)果就可能重蹈出租車(chē)行業(yè)覆轍。