隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，公眾的權(quán)利和環(huán)保意識(shí)也大幅提高，最近諸多工業(yè)投資項(xiàng)目被當(dāng)?shù)孛癖姺駴Q的事件表明，中國(guó)已經(jīng)提前進(jìn)入了鄰避運(yùn)動(dòng)高發(fā)期。

“鄰避”是英語(yǔ)“NIMBY”的音譯，NIMBY是取Not In My Back Yard字頭構(gòu)成的縮寫(xiě)，其原意是“不要建在我家后院”。鄰避運(yùn)動(dòng)始于上世紀(jì)70年代歐美一些國(guó)家，由于擔(dān)心一些工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如核電廠、化工廠、垃圾場(chǎng)等對(duì)自身健康和生活環(huán)境有負(fù)面影響，很多民眾對(duì)這些項(xiàng)目產(chǎn)生嚴(yán)重的嫌惡情結(jié)和抵制心理，并采取高度情緒化的集體抗?fàn)幮袨椋磳?duì)這些項(xiàng)目建在自家的“后院”。

近年來(lái)，中國(guó)各地鄰避現(xiàn)象開(kāi)始出現(xiàn)并有增加趨勢(shì)，很多項(xiàng)目在民眾反對(duì)聲中落馬，如廈門(mén)的PX項(xiàng)目、四川什坊宏達(dá)鉬銅項(xiàng)目、江蘇南通啟東達(dá)標(biāo)水排海工程等。此次反對(duì)興建鶴山核燃料項(xiàng)目的抗議也是一次典型的鄰避運(yùn)動(dòng)。

鄰避現(xiàn)象的出現(xiàn)可以看成是一種社會(huì)進(jìn)步。從各國(guó)的發(fā)展來(lái)看，鄰避現(xiàn)象似乎已經(jīng)是一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化過(guò)程中必須跨越的難關(guān)。一方面，當(dāng)公眾生活水平達(dá)到一定高度后，價(jià)值觀念開(kāi)始發(fā)生變化，人們對(duì)生存權(quán)的追求已從物質(zhì)層面提到更高的環(huán)境層面。另一方面，這也是對(duì)高速工業(yè)化的集體反思。中國(guó)社會(huì)在過(guò)去30多年的高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，不知道有多少工業(yè)項(xiàng)目，肆意向天空、河流和地下排放各種污染物，給生態(tài)環(huán)境和公眾身體健康帶來(lái)無(wú)法彌補(bǔ)的影響。鄰避現(xiàn)象逼得整個(gè)社會(huì)正視各種工業(yè)項(xiàng)目給我們的生態(tài)環(huán)境所帶來(lái)的巨大成本。

然而，鄰避現(xiàn)象的頻繁出現(xiàn)也給工業(yè)化尚未完成的中國(guó)帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。很多民眾所反對(duì)的工業(yè)項(xiàng)目恰恰是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所急需的產(chǎn)品和服務(wù)，這些項(xiàng)目所帶來(lái)的就業(yè)機(jī)會(huì)也是那些迫切希望改善自己生活的公眾所期盼的。還有一些基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，如垃圾處理場(chǎng)，更是社會(huì)正常運(yùn)行無(wú)法或缺的。可以想象，如果這些項(xiàng)目都被叫停，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)將會(huì)滑入衰退，社會(huì)的正常生活將會(huì)陷于停頓。此外，毋庸諱言，在一些比較極端的鄰避現(xiàn)象背后，也反映了一種自私的心態(tài)——我的生活需要用電，但不要把電廠建在我家附近；需要垃圾處理，但不要把垃圾處理廠建在我的后院。更有一些特定的利益集團(tuán)，成為某些鄰避運(yùn)動(dòng)背后的推手。

由于鄰避現(xiàn)象的雙重性，如何解決此類問(wèn)題，考驗(yàn)著中國(guó)各級(jí)政府公共治理能力。

一元決策模式待破

江門(mén)市政府在核燃料項(xiàng)目遇到公眾示威之后決定下馬。這個(gè)結(jié)果與其他地方出現(xiàn)的鄰避事件情況幾乎如出一轍：政府策劃并實(shí)施項(xiàng)目，引發(fā)民眾上街抗議，政府溝通解釋無(wú)效，政府叫停項(xiàng)目。

客觀地說(shuō)，不少地方政府引進(jìn)的一些大型工業(yè)項(xiàng)目會(huì)給地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)很多好處，很多項(xiàng)目在環(huán)境污染和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理方面也做了認(rèn)真可行的處理。但由于政府決策過(guò)程的弊端，導(dǎo)致地方政府沒(méi)有底氣來(lái)捍衛(wèi)其決策。不管鶴山核燃料項(xiàng)目的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)如何，在沒(méi)有經(jīng)過(guò)公開(kāi)充分的利弊權(quán)衡和政策討論就匆忙叫停，這顯然不是我們所希望的民主決策。此類事件表明，通過(guò)設(shè)立“穩(wěn)評(píng)”環(huán)節(jié)這樣“打補(bǔ)丁”的機(jī)制已經(jīng)無(wú)法掩蓋目前的政府決策模式弊端，一元化“父愛(ài)式”的公共決策體制到了必須打破的時(shí)候。

長(zhǎng)期以來(lái)，在很多工業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃和建設(shè)過(guò)程中，地方政府已經(jīng)習(xí)慣于包辦一切，“代民做主”。至多在決策之后，向民眾做一些說(shuō)服解釋工作。但今日的情況已經(jīng)發(fā)生了變化。

首先，從決策內(nèi)涵來(lái)看，今天中國(guó)公眾的價(jià)值觀念和利益訴求都在發(fā)生重大變化，更加多元復(fù)雜。政府原來(lái)那種 “只要把經(jīng)濟(jì)搞上去，一切問(wèn)題都能解決”的想法早已過(guò)時(shí)。在這種情況下，政府如果再想當(dāng)然地替民眾作決定，即使是完全出自公心作出的合理決策，也可能不會(huì)受到公眾的歡迎。更何況有些大型工業(yè)項(xiàng)目背后往往也隱現(xiàn)著地方政府對(duì)GDP和政績(jī)的追求。

此外，從決策過(guò)程來(lái)看，政府完全替代公眾決策的“父愛(ài)式”代理制，其必要的基礎(chǔ)是公眾對(duì)政府的高度信任。但近年來(lái)這一基礎(chǔ)已被嚴(yán)重削弱，傳統(tǒng)的政府決策模式已經(jīng)無(wú)法延續(xù)。

如何重構(gòu)公共決策模式，吸引公眾充分參與，構(gòu)建各種價(jià)值觀念與利益訴求充分表達(dá)和理性博弈的平臺(tái)，是中國(guó)公共治理改革的新課題。

決策應(yīng)兼具科學(xué)性和民主性

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，越來(lái)越多的公共決策問(wèn)題擺在我們面前，除了環(huán)境保護(hù)之外還有更多的政策挑戰(zhàn)。例如，在有限的公共財(cái)政條件下，是應(yīng)該把更多的資源投入到醫(yī)療，還是投入教育？在高速城鎮(zhèn)化過(guò)程中，公共財(cái)政是更多用來(lái)改善現(xiàn)有市民的福利，還是更多用來(lái)為農(nóng)民工提高福利，使其享有與市民同等的待遇？為了改善教育、醫(yī)療及公共基礎(chǔ)設(shè)施方面的服務(wù)，重要的資金來(lái)源就是增加稅收，但我們是否愿意交更多的稅？

與在市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)個(gè)人物品時(shí)可以自己根據(jù)個(gè)人愛(ài)好來(lái)選擇不同，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題的共同特點(diǎn)是它們都具有某種程度的公共產(chǎn)品或外部性的特點(diǎn)，無(wú)法依靠個(gè)人決策，而需要我們?nèi)鐣?huì)的集體決策。也正因?yàn)槿绱耍袊?guó)公共政策的科學(xué)性和民主性比以往任何時(shí)候都更加重要。

近年來(lái)，各級(jí)政府在增加公眾參與、改善公共決策機(jī)制方面開(kāi)展了各種嘗試，諸如聽(tīng)證制度、公共政策網(wǎng)上咨詢、重大項(xiàng)目開(kāi)展“穩(wěn)評(píng)”等等。但鶴山的例子表明，這些措施仍然屬于“打補(bǔ)丁”，無(wú)法根本解決現(xiàn)行公共決策體制的命門(mén)，即無(wú)法提供公共決策所需要具備的科學(xué)性和民主性。

因此，我們必須從根本制度安排上提供一個(gè)基礎(chǔ)的公共政策平臺(tái)，這個(gè)平臺(tái)就是各級(jí)人大和政協(xié)，其合法性和權(quán)威性是受到憲法保證的。重建公共決策機(jī)制，可以從讓人大、政協(xié)真正發(fā)揮作用開(kāi)始。把不同意見(jiàn)的表達(dá)從街頭示威轉(zhuǎn)變成為人大、政協(xié)在公共決策審議會(huì)上理性的分析和辯論。

首先，必須確立各級(jí)人大、政協(xié)的法律權(quán)責(zé)范圍，什么樣的事情應(yīng)該提交多大范圍的人大、政協(xié)討論；其次，應(yīng)該確定人大、政協(xié)的議事程序，既能夠保證各方意見(jiàn)能夠充分發(fā)表，同時(shí)也能夠保證決策的效率。當(dāng)然，也許會(huì)有人對(duì)人大代表和政協(xié)委員是否能夠真正代表各方群體利益提出質(zhì)疑。但可以想象，如果人大、政協(xié)真正能夠成為各種意見(jiàn)的博弈平臺(tái)，那么就會(huì)有更多的民眾積極參與到人大代表和政協(xié)委員的選舉或提名過(guò)程中，就會(huì)有更多的公眾監(jiān)督本選區(qū)代表在重大公共政策問(wèn)題上的意見(jiàn)和投票，從而形成良性反饋。此外，還需要加強(qiáng)人大和政協(xié)組織的議事能力和專業(yè)知識(shí)，為不同的專門(mén)委員會(huì)組建具有專業(yè)知識(shí)的助理團(tuán)隊(duì)，提高人大、政協(xié)科學(xué)決策的能力。

當(dāng)然，也必須認(rèn)識(shí)到，即使人大、政協(xié)的職能真正發(fā)揮出來(lái)，依然不排除非理性決策出臺(tái)的可能。例如，不排除個(gè)別地方官員為了政績(jī)會(huì)不顧環(huán)境污染，強(qiáng)力推進(jìn)某些重大工程。也不排除民眾選出一批在環(huán)境問(wèn)題上態(tài)度激進(jìn)的人大代表，使得任何具有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目都無(wú)法實(shí)施。在這種情況下，就需要充分發(fā)揮人大、政協(xié)的意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制，讓持不同看法的代表委員充分發(fā)表意見(jiàn)，協(xié)商討論。最后，不同主張的人大代表和政協(xié)委員之間會(huì)在理性分析基礎(chǔ)上達(dá)成妥協(xié)，作出決策。

可以想象，通過(guò)這樣決策機(jī)制設(shè)立的重大項(xiàng)目，應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)與環(huán)境之間作出了較為科學(xué)合理的平衡。這樣作出的決策，地方政府就不會(huì)畏首畏尾，可以有充分的底氣來(lái)應(yīng)對(duì)不同的聲音。當(dāng)然，“一票否決”的維穩(wěn)考核機(jī)制必須改變，使得地方政府能夠在面對(duì)不同意見(jiàn)時(shí)，敢于堅(jiān)持正確的決策。

尊重民眾的選擇

當(dāng)前，我們生活在一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，必須學(xué)會(huì)正確認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)并對(duì)其進(jìn)行有效治理。公眾必須學(xué)會(huì)在環(huán)境和發(fā)展停滯等不同風(fēng)險(xiǎn)之間進(jìn)行權(quán)衡。而政府和人大代表、政協(xié)委員們則必須及時(shí)了解民意，尊重民眾的風(fēng)險(xiǎn)選擇意愿。同時(shí)加強(qiáng)公眾風(fēng)險(xiǎn)教育，提高全社會(huì)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的正確認(rèn)識(shí)。

總體來(lái)說(shuō)，中國(guó)民眾目前的環(huán)境維權(quán)意識(shí)還比較薄弱。中國(guó)新一屆政府轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的努力還面臨著眾多的挑戰(zhàn)。如果能夠把不斷覺(jué)醒的公眾環(huán)保意識(shí)引導(dǎo)駛?cè)肜硇缘能壍?，公眾和政府可以攜起手來(lái)，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)環(huán)境責(zé)任的監(jiān)督，成為環(huán)保部門(mén)最有力的助手。此外，企業(yè)也并不一定必然站在環(huán)境保護(hù)的對(duì)立面。在嚴(yán)格監(jiān)管的環(huán)境下，企業(yè)也會(huì)有與公眾合作交流的積極性。

幾乎所有發(fā)達(dá)國(guó)家在環(huán)保法律法規(guī)的制度建設(shè)上都經(jīng)歷過(guò)激烈的抗?fàn)?。在一些發(fā)達(dá)國(guó)家中，環(huán)保運(yùn)動(dòng)甚至催生新的政治力量，如由非政府組織發(fā)展而來(lái)的綠黨等。

中國(guó)公眾環(huán)保意識(shí)的覺(jué)醒對(duì)中國(guó)科學(xué)發(fā)展是一個(gè)重要機(jī)會(huì)，如果能夠加強(qiáng)合理表達(dá)機(jī)制和平臺(tái)的構(gòu)建，有可能用更短的時(shí)間跨越這道門(mén)坎。同時(shí)，這些表達(dá)機(jī)制和平臺(tái)的構(gòu)建可作為突破口，來(lái)探索更為完善的公共決策機(jī)制，對(duì)中國(guó)本身的民主制度建設(shè)也大有裨益。

公共決策體制機(jī)制的改革與重建，對(duì)中國(guó)的發(fā)展至關(guān)重要。如果總是被動(dòng)地應(yīng)付，就可能會(huì)逐漸失去民心。政府應(yīng)該勇敢地站出來(lái)，積極推動(dòng)公共政策平臺(tái)的建設(shè)，把社會(huì)抗?fàn)幾兂缮鐣?huì)對(duì)話與社會(huì)協(xié)商。