近日，針對民營銀行的政策密集出臺。

繼6月20日國務(wù)院常務(wù)會議首次提出“探索設(shè)立民營銀行”，7月5日國務(wù)院辦公廳正式下發(fā)《關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》（下稱“意見”），明確提出“鼓勵民間資本投資入股金融機(jī)構(gòu)和參與金融機(jī)構(gòu)重組改造”，“允許發(fā)展成熟、經(jīng)營穩(wěn)健的村鎮(zhèn)銀行在最低股比要求內(nèi)，調(diào)整主發(fā)起行與其他股東持股比例”以及“嘗試由民間資本發(fā)起設(shè)立自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的民營銀行、金融租賃公司和消費(fèi)金融公司等金融機(jī)構(gòu)”，等等。

中國銀監(jiān)會針對《意見》的相關(guān)要求，特別是設(shè)立自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的民營銀行問題，做出了進(jìn)一步的闡釋，引起了社會各界的高度關(guān)注。

回首改革開放以來中國銀行業(yè)發(fā)展歷程，民營銀行一直是縈繞不去的熱點(diǎn)問題，特別是在本世紀(jì)初銀行業(yè)改革全面啟動之際，發(fā)展民營銀行曾作為改革方案之一引發(fā)激烈爭論。

如今中國銀行業(yè)已發(fā)生了脫胎換骨的變化，盡管還存在許多的問題，銀行業(yè)已從當(dāng)初技術(shù)破產(chǎn)的境地，發(fā)展成為全球最賺錢的行業(yè)之一。民營銀行再次作為金融改革的一項(xiàng)重要方案被提出，并正式進(jìn)入了實(shí)施議程，或許意味著民營銀行的發(fā)展將進(jìn)入嶄新階段。

在中國內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及行業(yè)環(huán)境已發(fā)生根本變化的背景下，發(fā)展民營銀行對于中國銀行業(yè)乃至金融改革的意義是否依然相同？應(yīng)按照怎樣的路徑和方法來發(fā)展民營銀行，才可以在發(fā)揮其積極作用的同時，有效控制相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)？

厘清民營銀行定義

“民營銀行”并非嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)概念，在不同人的語境中，其所指往往有很大的差異，圍繞民營銀行的諸多爭論，多數(shù)時候也是各說各話。

回溯各家觀點(diǎn)，對民營銀行的界定大致有以下三種，第一種定義強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，認(rèn)為由民間資本控股的就是民營銀行；第二種定義強(qiáng)調(diào)銀行的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，認(rèn)為民營銀行應(yīng)主要為民營經(jīng)濟(jì)服務(wù)，向民營企業(yè)提供貸款；第三種定義則強(qiáng)調(diào)銀行的公司治理結(jié)構(gòu)，即股東是否有效參與銀行的治理，是否采用市場化機(jī)制來經(jīng)營。

第二種定義顯然不合邏輯。不管所有制形式如何，要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，銀行的運(yùn)作必須遵循市場規(guī)則，將資源配置到效率較高的領(lǐng)域，服務(wù)對象并不能成為銀行性質(zhì)劃分的關(guān)鍵。

換句話說，國有銀行并不必然只服務(wù)于國有企業(yè)，民營銀行也不應(yīng)只服務(wù)于中小民營企業(yè)，決定資金流向因素不在于企業(yè)的所有制性質(zhì)，而取決于銀行對借款主體風(fēng)險(xiǎn)、收益的考量。主觀劃分不同類型銀行的資金用途，并借以解決特定問題（如民營中小企業(yè)融資難）的思路，并不符合市場化改革的取向。

第一種定義則有相當(dāng)數(shù)量的支持者。側(cè)重產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的股份制改造，是中國過去30年市場化改革最主要的內(nèi)容。如果以民間資本參股或控股來衡量，在過去十幾年中，隨著中國銀行業(yè)改革的深入，這個意義上的“民營銀行”或已有了較大的發(fā)展。

按照中國銀監(jiān)會統(tǒng)計(jì)，截至2012年底，股份制商業(yè)銀行和城市商業(yè)銀行總股本中，民間資本占比分別為41%和54%。在農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)股本中，民間資本占比超過90%。在局部地區(qū)（如浙江?。?1家中小銀行實(shí)現(xiàn)了民間資本100%控股（包括2家城市商業(yè)銀行和89家農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)）。全國262家非銀行金融機(jī)構(gòu)中，民間資本控股的共有33家，包括10家信托公司、19家財(cái)務(wù)公司、3家金融租賃公司和1家汽車金融公司。

強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的定義仍然存在一定的缺陷。在我國較為特殊的金融管理體制下，民間資本參股或控股的程度雖獲大幅提高，但囿于種種限制，難以在銀行決策、管理中有所作為。股東不能有效參與治理，這些所謂的“民營銀行”與國有銀行一樣面臨著“所有人缺位”的委托-代理難題，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和股份改造的效果也因此大打折扣。

第5a3afc56247d92e486d7dff69df85467352d0a6ca0596ce11dd82618eed9ea03三種定義更強(qiáng)調(diào)銀行實(shí)際的治理結(jié)構(gòu)狀況，即民間資本不僅要參股或控股銀行，還要在銀行的治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，采用真正市場化的機(jī)制而非行政手段，來進(jìn)行銀行的經(jīng)營管理。這是我們目前更傾向的民營銀行的定義。如果以治理結(jié)構(gòu)作為標(biāo)準(zhǔn)，與市場化國家相比，中國民營銀行的發(fā)展的確相當(dāng)滯后，在3800家左右的銀行業(yè)法人機(jī)構(gòu)中，真正意義上的民營銀行只有寥寥數(shù)家。

民營銀行對金融改革的意義

早在上一輪銀行業(yè)全面改革開始之前，民營銀行的倡導(dǎo)者曾闡述：民營銀行可以改善中小企業(yè)融資，促進(jìn)國內(nèi)金融市場競爭，提高銀行體系效率，加快國有銀行改革步伐，提高與外資銀行競爭的能力，等等。

而在過去十年中，隨著股份制改造的深入，中國銀行業(yè)基本建立起了現(xiàn)代管理制度，雖存在缺陷，但仍極大提升了經(jīng)營管理效率。上面提到的諸多積極意義，在民營銀行并未取得突破性進(jìn)展的情況下，在很大程度上得到了實(shí)現(xiàn)，發(fā)展民營銀行的呼聲一度陷于沉寂。

到今天，在全然不同的環(huán)境下，發(fā)展民營銀行的意義也應(yīng)重新審視。就目前階段而言，發(fā)展民營銀行最重要的作用，或在于推動中國銀行業(yè)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)長期可持續(xù)發(fā)展。過去十年改革，中國銀行業(yè)在產(chǎn)權(quán)優(yōu)化方面已取得了長足的進(jìn)展，但公司治理仍存在明顯缺陷，有兩點(diǎn)最值得強(qiáng)調(diào)：

一是內(nèi)部人控制現(xiàn)象。對國有銀行而言，股東缺位所造成的內(nèi)部人控制問題并不令人陌生。即使在民間資本參股甚至控股的中小銀行中，監(jiān)管部門的限制（如單一股東最高參股比率等限制性條件）在很大程度上導(dǎo)致了銀行股權(quán)高度分散，股東難以對銀行實(shí)施有效控制，銀行的發(fā)展方向基本由管理層所主導(dǎo)。

二是行政控制現(xiàn)象。在銀行管理者由各級政府任命（或影響）的情況下，其經(jīng)營不可避免會受到行政力量左右，導(dǎo)致金融資源相對集中于政府偏好的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)。從目前的情況看，行政控制現(xiàn)象不只存在于國有控股的銀行（包括地方政府或國有企業(yè)控股的銀行），在絕大多數(shù)由民間資本參股甚至控股的銀行中，高管任免也會受到政府左右。

上述兩種現(xiàn)象，都不利于銀行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

其一，在內(nèi)部人控制下，無論是國有控股銀行還是民間資本控股的銀行，都面臨不同程度的委托-代理問題。作為代理人的管理層，可能會在經(jīng)營中過于追求短期回報(bào)，損及股東的長期利益。

其二，在行政控制下，銀行可能偏離其風(fēng)險(xiǎn)管理原則，將貸款資源過度集中于政府相關(guān)的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)，造成金融資源配置的失衡和風(fēng)險(xiǎn)的積聚，等等。

第三，無論是內(nèi)部人控制，還是行政控制，銀行的發(fā)展模式都會更注重規(guī)模擴(kuò)張。對管理層而言，銀行規(guī)模能帶來更大的影響力和即期收入；對政府而言，銀行規(guī)模擴(kuò)張通常意味著更多的貸款投放，有助于經(jīng)濟(jì)總量的增長。

至于規(guī)模擴(kuò)張所造成的資本損耗，多數(shù)時候都由股東來承擔(dān)。這種治理結(jié)構(gòu)上的缺陷，顯然容易強(qiáng)化銀行業(yè)規(guī)模至上的發(fā)展模式，在宏觀上也容易引發(fā)信貸總量的過度膨脹。

真正意義上的民營銀行，股東能有效介入銀行治理，按照自身意愿選擇管理者并遵循市場化的激勵機(jī)制，可以在很大程度上緩解委托-代理問題，而且，由于實(shí)際控制人的存在，或許也可以形成對行政干預(yù)的抵制。

在股東主導(dǎo)經(jīng)營的情況下，銀行會更多地考慮資本損耗問題（因其直接增加了股東的成本），規(guī)模擴(kuò)張沖動或會因此而有所緩解。推動民間資本在商業(yè)銀行治理中發(fā)揮更大的作用，以及促進(jìn)民營銀行的發(fā)展，都是優(yōu)化銀行治理結(jié)構(gòu)、促進(jìn)中國銀行業(yè)轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容。

如何發(fā)展民營銀行？

在銀行業(yè)已基本建立現(xiàn)代管理機(jī)制，經(jīng)營效率已得到顯著提升的背景下，發(fā)展民營銀行的意義，不僅在提高金融效率、優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)等方面，更重要的或許在于繼續(xù)推動銀行業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，以夯實(shí)銀行業(yè)長期可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

盡管有相當(dāng)積極的作用，但在我國現(xiàn)有體制下，民營銀行的發(fā)展也還面臨一些難題，需要逐步加以完善：

首先，除了新設(shè)銀行，發(fā)展民營銀行更主要的路徑，可能還是在目前民間資本進(jìn)入銀行業(yè)已達(dá)到較高程度的基礎(chǔ)上，放松相關(guān)限制，推動銀行股權(quán)相對集中，并允許民間資本在銀行治理中發(fā)揮越來越大的作用。從優(yōu)化中國銀行業(yè)治理結(jié)構(gòu)的角度而言，對數(shù)量龐大的現(xiàn)有銀行進(jìn)行民營化改造，比多設(shè)幾家新的銀行更重要。中國銀行業(yè)機(jī)構(gòu)已達(dá)3800家，市場競爭漸趨激烈，大規(guī)模新設(shè)銀行并不是一種合適的選擇。

其次，應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)管限制，避免可能存在的道德風(fēng)險(xiǎn)。較之其他類型的銀行，民營銀行在治理方面有一定優(yōu)勢，其缺陷也無可回避。民營銀行的經(jīng)營者可能因追求短期超額利潤而過度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，將最終成本交由政府或公眾來承擔(dān)。

在此輪次貸危機(jī)中，這一問題已得到了充分暴露。而在我國目前政府隱性擔(dān)保的體制下，風(fēng)險(xiǎn)與收益不對稱情況或許更加嚴(yán)重，如何緩解相關(guān)的道德風(fēng)險(xiǎn)，是監(jiān)管者必須要考慮的問題。通過監(jiān)管要求來建立民營銀行的風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)機(jī)制，是一個合理的選擇，具體包括對民營銀行股東資質(zhì)的審核、對其業(yè)務(wù)的分類監(jiān)管，以及對風(fēng)險(xiǎn)處置與承擔(dān)方面的特殊要求，等等。

第三，應(yīng)加快相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，防止風(fēng)險(xiǎn)的傳遞。銀行風(fēng)險(xiǎn)具有較高的傳染性，這也意味著，即使實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)，一家銀行的破產(chǎn)倒閉仍然可能引發(fā)連鎖反應(yīng)，以致形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。就這點(diǎn)來看，在推動民營銀行發(fā)展的同時，也不可忽視對于相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，顯性的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制（如存款保險(xiǎn)制度等），更系統(tǒng)的銀行破產(chǎn)處置制度等等，都需要認(rèn)真研究和及時推進(jìn)。