對(duì)于一個(gè)城市漫長的凋敝，生活在那里的人們往往習(xí)以為常，很難判斷何時(shí)會(huì)是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。城市的燈光或許越來越稀少，路上也不怎么看得到行人，但不愿意離開的人總是盼望這座城市即將鳳凰涅。

貝蘭卡（Anthony Bellanca）是土生土長的底特律人，30歲，在市區(qū)一家公司上班。他記得在他年少時(shí)，底特律的街道上還有不少行人，稱得上“繁華”。不過后來遷走的人越來越多，治安狀況也極度惡化?，F(xiàn)在，一些居民區(qū)為了安全，不得不自己出錢雇傭保安公司進(jìn)行巡邏。

即使這樣，他依然留戀底特律的家人和熟悉的生活。“我喜歡走在市中心的感覺，有時(shí)候還去賭場碰碰運(yùn)氣，我們的體育館也很棒，這些地方24小時(shí)都有警察巡邏?！彼麑?duì)《財(cái)經(jīng)》記者說。上世紀(jì)90年代中期，底特律市區(qū)接連開放了三家賭場，并為職業(yè)棒球隊(duì)“底特律老虎”修建了新的體育館，這些市政設(shè)施讓這座歷經(jīng)60多年衰退的汽車城多少還有些生氣。

貝蘭卡說自己并不驚訝7月18日底特律遞交的破產(chǎn)申請(qǐng)。對(duì)于一個(gè)30歲的年輕人來說，養(yǎng)老金、醫(yī)藥費(fèi)、房產(chǎn)稅似乎還是較為遙遠(yuǎn)的顧慮?！拔矣X得破產(chǎn)早晚會(huì)來，這對(duì)城市有利，只有清算完債務(wù)才能向更好的方向發(fā)展?！彼f。

美國的《破產(chǎn)法》規(guī)定，個(gè)人、公司、社區(qū)、城市，當(dāng)他們無力償還債務(wù)的時(shí)候，都可以向聯(lián)邦法庭申請(qǐng)破產(chǎn)。7月18日下午，密歇根州政府委派的緊急財(cái)政經(jīng)理奧爾（Kevyn Orr）正式向所在地區(qū)的聯(lián)邦巡回法院提交了破產(chǎn)申請(qǐng)，底特律成為美國歷史上600多個(gè)申請(qǐng)破產(chǎn)的城鎮(zhèn)之一，也是迄今為止規(guī)模最大的一個(gè)城市。

政府破產(chǎn)往往意味著市政資產(chǎn)被變賣，政府提供的福利大幅度削減，無擔(dān)保的政府債券血本無歸等等。密歇根州專門受理破產(chǎn)案的律師James McTevia對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說，這是一個(gè)難以忘記的教訓(xùn)?！拔覀兊膰摇⑾到y(tǒng)和人民都很貪婪，他們總是想要那些無力支付的東西。選民把一些人選進(jìn)政府，這些人為了獲得選票，無論選民要什么他們都滿足，完全不考慮自己是否有能力支付?！?/p>

進(jìn)入法律快車道

地方政府破產(chǎn)在公司化的美國并非新鮮事。城市是依靠州級(jí)行政單位的司法管轄權(quán)而生成，當(dāng)下屬城市無力償還債務(wù)時(shí)，州政府就有權(quán)進(jìn)行干預(yù)和管理?！镀飘a(chǎn)法》第九章專門對(duì)城市破產(chǎn)作出了規(guī)定。

密歇根州對(duì)底特律市的最后一次財(cái)務(wù)核查表明，底特律早在2005年就已經(jīng)入不敷出。

2012年12月，密歇根州州長里克·斯奈德（Rick Snyder）委派了一個(gè)六人小組對(duì)底特律財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行調(diào)查，核查小組的報(bào)告初步估計(jì)底特律的長期債務(wù)高達(dá)140億美元，并有3.27億美元的預(yù)算赤字，結(jié)論認(rèn)為“該市已經(jīng)處于財(cái)政緊急狀態(tài)”。小組成員之一、州財(cái)政部長狄龍（Andy Dillon）指出，底特律從2005年開始就無力償債，但一直通過長期借款來填補(bǔ)短期虧空，掩蓋了赤字問題。

接到核查小組的報(bào)告后，斯奈德根據(jù)州法授權(quán)，在3月底委派了華盛頓知名律所Jones Day的合伙人奧爾作為“緊急財(cái)務(wù)經(jīng)理”，空降底特律。

現(xiàn)年54歲的奧爾是經(jīng)驗(yàn)豐富的公司破產(chǎn)案律師，他曾在2009年成功代理克萊斯勒公司的破產(chǎn)和重組案，當(dāng)時(shí)的代理費(fèi)用為每小時(shí)700美元。不過他在上任前表示，接管底特律不是為了錢，而是為了“幫助實(shí)現(xiàn)美國歷史上最偉大的一次財(cái)務(wù)扭轉(zhuǎn)”。

根據(jù)密歇根州436號(hào)公法（Public Act 436），緊急財(cái)務(wù)經(jīng)理完全執(zhí)掌底特律財(cái)政，有權(quán)削減政府開支和取消公共服務(wù)，更改政府與雇員簽署的薪酬合同和福利承諾，也有權(quán)處置政府資產(chǎn)——這些是市政府無法迅速、完全擁有的權(quán)限。

奧爾上任后與市政官員及債權(quán)人進(jìn)行了接觸和談判，談判結(jié)果并不樂觀。據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，奧爾只與兩家有擔(dān)保的債權(quán)人——美國銀行和瑞士聯(lián)合銀行達(dá)成協(xié)議，這兩家銀行的借款由底特律賭場的現(xiàn)金流作為擔(dān)保，它們同意將價(jià)值3.4億美元的掉期負(fù)債以每一美元75美分的價(jià)格贖回。

6月14日，奧爾宣布了財(cái)務(wù)重建計(jì)劃，打算通過變賣、長期租賃或特許經(jīng)營等方式處理城市里大大小小的公園，將占地982英畝的美人島市政公園出租給州政府以節(jié)省每年600萬美元的運(yùn)營開支，以及將該市的機(jī)場租賃。有擔(dān)保的債務(wù)，例如由供水和污水處理費(fèi)用擔(dān)保的債券，將被完全償還，不過利息可能被降低或被要求提前贖回。

計(jì)劃中引起最多不滿的是，它提議停止支付所有無擔(dān)保債務(wù)，其中包括部分一般信用擔(dān)保債券 （General Obligation Debt）、退休金及其他退休福利，無擔(dān)保債權(quán)人能收回的可能低至每美元10美分。除去那些債券投資者，大約9500名由政府支付薪水的雇員以及2萬名退休人員的薪酬和福利將被大幅削減。

奧爾的計(jì)劃導(dǎo)致與勞工組織的關(guān)系劍拔弩張，而他手里最后的一張王牌就是在無法達(dá)成協(xié)議時(shí)申請(qǐng)破產(chǎn)。底特律消防員協(xié)會(huì)會(huì)長麥克納馬拉（Dan McNamara）對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，他們無法接受奧爾的計(jì)劃，但也不愿意奧爾申請(qǐng)破產(chǎn)，因?yàn)槠飘a(chǎn)法院不會(huì)保護(hù)勞動(dòng)者的權(quán)益。

韋恩縣所轄底特律市中心，是密歇根州人口最多的一個(gè)縣?？h長菲卡羅（Robert Ficano）在電話采訪中對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，他剛剛見過市長戴夫·賓（Dave Bing），那時(shí)候大家都認(rèn)為奧爾大約會(huì)在月底提出申請(qǐng)，沒想到他那么迅速。

說不清的負(fù)債

底特律到底欠了多少債？目前，這個(gè)數(shù)字還沒有一個(gè)準(zhǔn)確的結(jié)論，奧爾公布的預(yù)估數(shù)據(jù)在180億美元到200億美元之間，包括約150億美元長期債務(wù)。

在此之前，規(guī)模最大的一樁美國城市破產(chǎn)案發(fā)生在阿拉巴馬州的杰弗遜縣，該縣2011年申請(qǐng)破產(chǎn)時(shí)欠款42億美元，其中約31億美元是城市污水系統(tǒng)債務(wù)。相比而言，底特律的情況要復(fù)雜得多。

據(jù)奧爾辦公室發(fā)布的數(shù)據(jù)，2008財(cái)年到2012財(cái)年，底特律的財(cái)政赤字高達(dá)每年1億美元，到今年底，累積無限制的赤字將達(dá)3.27億美元。政府通過發(fā)行長期債券（例如，2008年7500萬美元，2010年2.5億美元，2013年1.37億美元）和拖欠支付養(yǎng)老基金等方式填補(bǔ)赤字。到今年底，預(yù)計(jì)政府拖欠養(yǎng)老基金約1億美元。

2012年，底特律現(xiàn)金虧空1.16億美元。當(dāng)年3月份，由于無法承擔(dān)正常運(yùn)行，政府向美國銀行貸款8000萬美元。2013年4月，政府手中有6400萬美元現(xiàn)金，然而需要支付的款項(xiàng)約為2.26億美元。2013財(cái)年截至6月，現(xiàn)金虧空為9000萬美元。

在政府總體債務(wù)中，損失最嚴(yán)重的將是價(jià)值115億美元的無擔(dān)保債務(wù)，其中57億美元為退休后福利，14.3億美元為養(yǎng)老金責(zé)任債券，5.3億美元為一般信用擔(dān)保債券。前兩者主要影響由政府支付薪水的雇員以及退休人員，后者主要影響投資機(jī)構(gòu)和個(gè)人。

對(duì)于政府雇員和退休人員，根據(jù)年齡、職位等因素他們所受的影響會(huì)有很大不同。菲卡羅對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說，例如有些機(jī)構(gòu)參加了聯(lián)邦政府的社會(huì)安全金，它們的雇員還可以從聯(lián)邦政府獲得部分養(yǎng)老金，而像警察局、消防局等很多年沒有繳納社安金的，情況就更差一些。

除了惡劣的財(cái)政狀況，奧爾調(diào)查發(fā)現(xiàn)底特律的軟硬件設(shè)施也相當(dāng)落后。據(jù)估計(jì)，底特律市的犯罪率比全國平均水平高5倍，為美國大城市之首；警察的出警時(shí)間約一個(gè)小時(shí)（在芝加哥，大約為9分鐘-10分鐘）；大約40%的市政照明設(shè)備無法使用，7.8萬棟建筑和6.6萬塊空地被廢棄。奧爾預(yù)計(jì)需要約12.5億美元來改善城市的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)。

司法纏斗

底特律的債權(quán)人并不希望城市破產(chǎn)。一旦破產(chǎn)案進(jìn)入程序就將由聯(lián)邦破產(chǎn)法庭受理，這就意味著他們依據(jù)本州法律享受的保護(hù)條款可能失效，由此面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，一些養(yǎng)老基金先發(fā)制人，先上訴到地方法院，試圖阻止奧爾提交破產(chǎn)申請(qǐng)。

當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，7月18日下午，養(yǎng)老基金聘用的律師和工作人員擬定與英格漢姆縣巡回法庭法官羅斯瑪麗·阿基利娜（Rosemary Aquilina）召開緊急聽證會(huì)，然而就在會(huì)議開始前5分鐘，奧爾突然提交了破產(chǎn)申請(qǐng)。

法官阿基利娜認(rèn)為奧爾在原告不知情的情況下申請(qǐng)破產(chǎn)，在程序上有缺陷。第二天，她判決州政府的破產(chǎn)申請(qǐng)違反密歇根州基本法中保護(hù)政府雇員權(quán)益的條款，并命令?yuàn)W爾撤回申請(qǐng)。

底特律消防員協(xié)會(huì)會(huì)長麥克納馬拉在給《財(cái)經(jīng)》記者的回復(fù)中說，作為債權(quán)人，他們一直試圖參與談判并給出自己的重建計(jì)劃，但奧爾沒給他們機(jī)會(huì)，緊急財(cái)政經(jīng)理辦公室一邊告訴他們之后談判的時(shí)間，一邊在準(zhǔn)備破產(chǎn)申請(qǐng)，“這明顯是用談判的希望在誤導(dǎo)我們”。

州政府立即對(duì)此做出回應(yīng)。就在阿基利娜的判決發(fā)布后一小時(shí)，密歇根州司法部長比爾·許特（Bill Schuette）代表州長向美國第六巡回上訴法庭提出了上訴。

紐約律師事務(wù)所DLA Piper的合伙人、破產(chǎn)法律師索斯（George South III）對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者解釋說，由于底特律的破產(chǎn)申請(qǐng)資格受到質(zhì)疑，奧爾首先要對(duì)此進(jìn)行證明，然后才能進(jìn)入破產(chǎn)程序。

根據(jù)破產(chǎn)法第九章，要取得破產(chǎn)申請(qǐng)資格，奧爾必須證明兩點(diǎn)：首先，他們的破產(chǎn)申請(qǐng)是在與債權(quán)人做出了誠懇溝通和充分的談判后提出的，履行了“善意原則”；其次，城市財(cái)政已經(jīng)入不敷出。

索斯認(rèn)為，根據(jù)聯(lián)邦法優(yōu)先法則（Supreme Clause），聯(lián)邦法院很可能最終支持底特律的破產(chǎn)申請(qǐng)。債權(quán)人最關(guān)鍵的理由就是奧爾沒有履行“善意原則”，但如何判定對(duì)聯(lián)邦法官來說將是一個(gè)艱難的決定。

在收到底特律破產(chǎn)申請(qǐng)后，聯(lián)邦破產(chǎn)法庭委派密歇根東區(qū)地區(qū)法院破產(chǎn)法官史蒂文·羅德（Steven Rhodes）處理該市的債務(wù)糾紛。7月24日，羅德法官就此召開第一次聽證會(huì)，并裁定終止所有試圖阻止破產(chǎn)申請(qǐng)的訴訟，確定了奧爾有全權(quán)代理州政府的身份。路透社評(píng)論說，這個(gè)裁定為底特律是否有資格申請(qǐng)破產(chǎn)掃清了道路。

如果被裁定合法，奧爾將代表當(dāng)?shù)卣蛡鶛?quán)人進(jìn)行協(xié)商，提出一個(gè)重組計(jì)劃。公司破產(chǎn)和城市破產(chǎn)的一個(gè)區(qū)別是，公司需要在120天內(nèi)提出一個(gè)重組計(jì)劃，最長可以延長到18個(gè)月；而城鎮(zhèn)可以無限期提交重組計(jì)劃，法院不能為這個(gè)過程提出一個(gè)最后期限。但如果當(dāng)?shù)卣罱K沒有拿出重組計(jì)劃，法院有權(quán)撤銷破產(chǎn)申請(qǐng)。

索斯指出，根據(jù)憲法第十條修正案，聯(lián)邦破產(chǎn)法院在協(xié)商過程中對(duì)奧爾的影響將非常有限?！霸趥€(gè)人和公司破產(chǎn)案中，法院容易把當(dāng)事各方聚集到一起對(duì)他們施加影響，但在城市破產(chǎn)中，地方政府將主導(dǎo)談判?！彼f。

第二次聽證會(huì)將于8月2日舉行。按照正常程序，底特律的破產(chǎn)案大約會(huì)持續(xù)到2014年夏天或秋天，剛好是奧爾18個(gè)月任期結(jié)束的時(shí)候。

洼地形成

底特律極度窘迫的財(cái)政狀況是多年人口外遷、稅收減少的惡性循環(huán)的結(jié)果。在上世紀(jì)50年代的巔峰時(shí)期，底特律曾有200萬人口居住，是世界首屈一指的汽車城。目前人口不到70萬，比“二戰(zhàn)”后人口最多的時(shí)候減少了63%，2000年以來，人口減少了26%。

人口外遷導(dǎo)致地方財(cái)政受到很大影響。韋恩縣縣長菲卡羅告訴《財(cái)經(jīng)》記者，當(dāng)?shù)毓纠U納的稅收只是地方政府收入的一小部分，因?yàn)榇蟛糠侄家侠U給州政府。地方政府的主要收入來自不動(dòng)產(chǎn)稅，這部分稅收完全屬于地方政府。因此為了填補(bǔ)人口外遷而減少的稅收缺口，政府不斷提高稅率。

公共政策研究機(jī)構(gòu)密歇根市民研究委員會(huì)今年4月發(fā)布的一份報(bào)告指出，底特律家庭每年向州和市政府納稅的稅率要高于美國大城市的平均水平，一個(gè)年收入2.5萬美元的家庭，稅率約為13.3%，平均水平約為12.3%。另一份來自林肯土地政策研究院（Lincoln Institute of Land Policy）的報(bào)告則顯示，一棟15萬美元的房產(chǎn)，底特律的房主大概要繳納4885美元的稅收，而全國平均水平為1983美元。

高企的稅率導(dǎo)致偷稅漏稅現(xiàn)象十分嚴(yán)重。底特律新聞網(wǎng)年初做的一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大約一半的不動(dòng)產(chǎn)持有者拒絕向政府納稅。不少人表示：路燈不亮，報(bào)警不靈，為什么要交稅。按照規(guī)定，如果業(yè)主三年不交稅政府有權(quán)沒收房產(chǎn)，被拋棄的房產(chǎn)越來越多。2011年，拖欠的稅費(fèi)大約為2.5億美元。

奧爾辦公室的數(shù)據(jù)顯示，底特律的三家賭場是底特律最穩(wěn)定的稅收來源，它們大約每年上繳1.7億-1.8億美元稅費(fèi)。不過，這個(gè)數(shù)字很可能在2015年之前下滑，因?yàn)榕R近的俄亥俄州托雷多市將開放類似的賭場。

此外，失業(yè)率高企，使所得稅對(duì)財(cái)政收入的貢獻(xiàn)大幅縮水，失業(yè)救濟(jì)的支出同時(shí)增加。數(shù)據(jù)顯示，2000年6月，底特律失業(yè)率為6.3%，到了2010年6月，增長為23.4%，2012年6月微弱下降到18.3%。而在2010年和2012年同期，美國整體失業(yè)率分別為9.4%和8.2%。

經(jīng)濟(jì)過度依靠汽車業(yè)也是底特律衰退的一個(gè)原因。隨著美國制造業(yè)的衰落和全球金融危機(jī)爆發(fā)，總部設(shè)在底特律的通用和克萊斯勒兩大汽車制造商都申請(qǐng)破產(chǎn)。

雖然得益于奧巴馬政府出手拯救，美國汽車業(yè)近年來得以復(fù)蘇。不過，芝加哥德保羅大學(xué)（DePaul University）經(jīng)濟(jì)系副教授邁克爾·米勒（Michael Miller）認(rèn)為，汽車業(yè)復(fù)蘇對(duì)底特律的影響有限，通用、福特和克萊斯勒公司雖然把總部設(shè)在底特律及其郊區(qū)，但是大多數(shù)工廠設(shè)在了稅收更優(yōu)惠的城市，因而向底特律納稅額度有限。

稅收拮據(jù)造成政府無力兌現(xiàn)若干年前許下的承諾。在美國，一般有兩種養(yǎng)老金計(jì)劃，一種被稱為養(yǎng)老金固定繳款計(jì)劃（Defined Contribution），另一種稱為養(yǎng)老金固定收益計(jì)劃（Defined Benefit）。前者由養(yǎng)老金領(lǐng)取者在退休前和雇主共同繳納，作為一筆特定的款項(xiàng)由第三方進(jìn)行管理和投資，退休后按賬戶里的金額發(fā)放；后者主要針對(duì)政府雇員，由政府承諾一定年份后固定為雇員支付養(yǎng)老金。底特律多數(shù)政府雇員采取的都是這種計(jì)劃。

要順利執(zhí)行養(yǎng)老金固定收益計(jì)劃，政府必須每年留出一筆錢，并且這筆錢能獲得期望的利息。密歇根州立大學(xué)從事城市財(cái)政研究的學(xué)者埃里克·斯科爾索內(nèi)（Eric Scorsone）告訴《財(cái)經(jīng)》記者，底特律的情況是，政府既沒有留出這筆錢，由于經(jīng)濟(jì)不景氣，已有存款又沒有達(dá)到一定的增長速度，到需要支付時(shí)已經(jīng)完全沒有儲(chǔ)備。

在申請(qǐng)破產(chǎn)前，底特律的財(cái)政問題經(jīng)歷了漫長的政治調(diào)解。2011年底，州長斯奈德就已經(jīng)派出過核查團(tuán)隊(duì)清查底特律的財(cái)政狀況。當(dāng)時(shí)這個(gè)團(tuán)隊(duì)并沒有拉響警笛、宣布底特律進(jìn)入緊急財(cái)政狀態(tài)，而是由州長與底特律市長在2012年4月達(dá)成協(xié)議，同意以財(cái)政改革為條件，換取州政府的資金幫助和監(jiān)管。然而，由于底特律政府常常不能執(zhí)行州政府制定的時(shí)間表，這份協(xié)議宣告作廢。

破產(chǎn)律師McTevia對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說，州長早就知道底特律財(cái)政有問題，但是由于破產(chǎn)會(huì)對(duì)城市形象帶來很大影響，他一直避免使用破產(chǎn)保護(hù)，“直到最后完全拖不過去”。

對(duì)于衰落已經(jīng)持續(xù)了60多年的底特律來說，一紙破產(chǎn)命令遠(yuǎn)不足以讓其重新來過，只有一個(gè)長期的經(jīng)濟(jì)增長藍(lán)圖才能真正將其從谷底拖出。

底特律的狀況在美國并非僅有。僅在密歇根州，就有五個(gè)城市和兩個(gè)學(xué)區(qū)也在緊急財(cái)務(wù)經(jīng)理的監(jiān)管之下。信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)穆迪4月說他們正在監(jiān)測一些城市的養(yǎng)老金支出情況，而且很可能下調(diào)其信用等級(jí)，其中包括辛辛拉提市、明尼阿波利斯市、波特蘭市等。據(jù)媒體報(bào)道，芝加哥的養(yǎng)老金欠款達(dá)190億美元。除了養(yǎng)老金，退休人員的醫(yī)療費(fèi)用虧空問題也越來越突出。

底特律破產(chǎn)案中，可能的“犧牲者”是一般信用擔(dān)保債券，實(shí)際上這是地方政府發(fā)行的一種常見債券，它由州政府或地方政府通過合法收入（主要是各種稅收）作為擔(dān)保。如果債務(wù)無法償還，債權(quán)人可以要求政府征收更高的不動(dòng)產(chǎn)稅進(jìn)行償還。不動(dòng)產(chǎn)持有者通常不會(huì)因此而放棄對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的持有，而且如果不按期支付稅收，政府有權(quán)第二年提高該持有者的稅率。因此一般來說該債種享有較高的信用等級(jí)。

在底特律下一步的債務(wù)重組計(jì)劃中，對(duì)一般信用擔(dān)保債券、養(yǎng)老基金的損失將如何處理，備受市場關(guān)注。它們的命運(yùn)或許也會(huì)被復(fù)制到其他債務(wù)吃緊的美國城市。