一紙《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能深入推進平安中國建設(shè)的通知》（以下簡稱《通知》），由最高檢察院在2013年6月20日發(fā)布。該通知一方面要求嚴厲打擊危害食品藥品安全、公共衛(wèi)生、環(huán)境污染、破壞能源資源以及火災(zāi)、礦難、重大交通事故等重特大安全事故涉及的犯罪案件；另一方面，要求依法嚴厲打擊危害國家安全犯罪，切實維護政治安全，堅決打擊以顛覆國家政權(quán)為目的進行的非法集會、聚眾擾亂社會秩序與公共場所秩序等犯罪活動。

前一條所述的犯罪活動，會產(chǎn)生社會危害并關(guān)系公共安全，檢察院確實需要發(fā)揮批捕起訴職能予以有效打擊。至于后一條，即實施間諜、策反、泄露依法正當定密的國家秘密等損害國家安全的活動，確須依法打擊，但是為了和依法治國、保障人權(quán)等憲法目標相適應(yīng)，有必要嚴格解釋“顛覆國家政權(quán)”“非法集會”“擾亂社會秩序”等寬泛概念，否則實施不當，不僅可能損害公民的憲法權(quán)利，而且也可能與建設(shè)平安中國的理念背道而馳。

《刑法》第二編第一章規(guī)定了“危害國家安全罪”，其中第105條懲罰“組織、策劃、實施”或“以造謠、誹謗或者其他方式煽動顛覆國家政權(quán)、推翻社會主義制度”的言行。

根據(jù)《國家安全法》第4條的定義，“危害國家安全”屬于行為罪，譬如“陰謀顛覆政府，分裂國家，推翻社會主義制度”，這里的“顛覆”“分裂”“推翻”都是指代行為的動詞，即只有策劃武裝暴動、從事間諜活動、泄露國家秘密等實際違法活動，才可能構(gòu)成危害國家安全的行為。當然，《刑法》第105條把罪名擴大到“煽動顛覆國家政權(quán)”的造謠、誹謗等言論，但這種擴大化需謹慎對待。

要指控某種言論方式構(gòu)成“煽動顛覆國家政權(quán)”，必須證明言論帶有顛覆國家政權(quán)的意圖，而且確實有可能造成顛覆國家政權(quán)的事實，因為第105條的目的不是限制言論，而是制止顛覆國家政權(quán)的行為。如果煽動言論確實會引發(fā)顛覆行為，理應(yīng)依法禁止，但是如果無限擴大，則很容易將針對政府的正當批評上綱上線，作為“煽動顛覆國家政權(quán)”的犯罪言論而加以打擊壓制，從而踐踏憲法第35條與第41條賦予公民的言論自由和批評建議權(quán)。

憲法之所以保障公民的言論自由，并特別規(guī)定公民“對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利”，“對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”，“任何人不得壓制和打擊報復(fù)”，正是因為言論自由對于維護整個社會的安全穩(wěn)定是至關(guān)重要的。

值得強調(diào)的是，維護國家安全、社會穩(wěn)定的“日常機制”，不是動輒適用《刑法》懲罰敢言公民，而恰恰在于保障公民的言論自由，這一點對于一個泱泱大83b0560c5b189a11fbceed2cbcdbc3b8國尤其重要。當今中國社會種種不穩(wěn)定因素的來源，主要是不受控制的公權(quán)濫用。迄今為止，中國治理官員腐敗的主要機制是自上而下的組織控制。然而，中國這么大，地方這么多，層級這么復(fù)雜，一個中央很難盯得住每一個省部級高官，一個省則很難盯得住下屬的各個市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員……自上而下的組織監(jiān)督效率有限，自下而上的民主監(jiān)督又出于種種原因無法充分發(fā)揮作用，貪污腐敗、濫用公權(quán)變得肆無忌憚。

而近年來隨著網(wǎng)絡(luò)的興起，公民言論對于政府監(jiān)督發(fā)揮著越來越大的作用，許多貪腐行為正是通過網(wǎng)絡(luò)等途徑揭發(fā)出來，為自上而下的法紀監(jiān)督提供突破口。

但是如果不能嚴格界定“危害國家安全”領(lǐng)域的罪名，那么該法的不當適用所造成的社會后果就可能與保護國家安全的初衷背道而馳。比如，如果羅織罪名懲罰言論，那么公民言路和社會監(jiān)督將被堵死，貪官污吏又將橫行無忌，及至民怨沸騰、震動中央，對社會造成不可挽回的損傷，進而為更加劇烈的社會動蕩積累隱患。

同理，《刑法》第二編第六章第一節(jié)規(guī)定的“擾亂公共秩序罪”，也應(yīng)該受到嚴格解釋。其中第290條規(guī)定了“聚眾擾亂社會秩序罪”。所謂“聚眾擾亂社會秩序”，是指“情節(jié)嚴重，致使工作、生產(chǎn)、營業(yè)和教學(xué)、科研無法進行，造成嚴重損失”的行為。由此可見，如果只是聚眾，但情節(jié)不嚴重，并未導(dǎo)致工作、生產(chǎn)、營業(yè)、教學(xué)“無法進行”或“造成嚴重損失”，則不足以構(gòu)成“擾亂社會秩序”，不應(yīng)隨意適用《刑法》。如果公民聚集只是為了表達某種訴求，并未沖擊政府、阻礙交通或以其他方式影響他人的工作和生活，那么就應(yīng)該讓他們把話說出來。

與此相關(guān)，《刑法》第291條規(guī)定“非法集會罪”，適用于“舉行集會、游行、示威，未依照法律規(guī)定申請或者申請未獲許可，或者未按照主管機關(guān)許可的起止時間、地點、路線進行，又拒不服從解散命令，嚴重破壞社會秩序”的行為。在此，“嚴重破壞社會秩序”亦應(yīng)參照前條“擾亂社會秩序”的理解，其構(gòu)成要件應(yīng)包括“工作、生產(chǎn)、營業(yè)和教學(xué)、科研無法進行，造成嚴重損失”。如果只是未經(jīng)許可集會，但是并未造成任何嚴重損失，則不能構(gòu)成“嚴重破壞社會秩序”，“非法集會”的罪名亦不能成立。

尤其需要指出的是，公民集會是現(xiàn)行憲法第35條保護的表達自由之一，并不屬于法律通?？梢韵拗婆c懲罰的行為范疇，因而適用《刑法》懲罰集會須慎之又慎。在一般情況下，和平集會是理性表達公民訴求的一種方式，尤其是小規(guī)模的集會不會造成任何嚴重的社會后果，因而并不能構(gòu)成以嚴重擾亂公共秩序為要件的“非法集會罪”或“聚眾擾亂社會秩序”，更不可能構(gòu)成“煽動顛覆國家政權(quán)”等危害國家安全的行為。

目前有一種普遍的誤解認為，集會是“行動”，因而和一般言論之間存在本質(zhì)界限。公民一旦集會，就算構(gòu)成“行動”了，有關(guān)部門就能依據(jù)《刑法》嚴厲打壓。這種理解并不符合憲法第35條的規(guī)定：“公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由?！憋@而易見，集會、游行、示威是和言論、出版并列的，都是廣義的“言論”或“表達”的一部分，都作為廣義的言論自由受到憲法保護。當然，如果集會過程中出現(xiàn)騷亂、縱火、攻擊等暴力事件，則早已進入行動領(lǐng)域，國家有權(quán)力也有義務(wù)依法禁止。但和平集會顯然是言論，即便法律程序上有瑕疵也不能動用《刑法》處置。

《刑法》第291條要求集會依法律規(guī)定申請許可，未申請或未獲得許可的集會即為“非法集會”。申請許可確實是合法集會的法定條件，幾乎所有法治國家都有類似要求。

但需要注意的是，這項要求的目的是為了保障公民集會在不影響他人工作、交通、休息的前提下和平有序地進行，而非變相剝奪集會自由。審批者不得因為自己不認同集會所要表達的觀點或出于對公民聚集的莫名恐懼而拒絕批準，否則即構(gòu)成審批權(quán)的濫用。這就是為什么在法治國家，集會許可申請只是一道程序，審批者只能對集會的時間、地點、方式行使程序?qū)彶?，而不得對集會的?nèi)容進行實質(zhì)審查。凡是沒有暴力傾向的集會都會被批準，因而集會也是公民和平表達訴求、聚集人氣的常用方式。甚至可以說，一個社會越是井然有序，公民集會就越是家常便飯。

不可否認的是，目前中國各地的公民“散步”等活動之所以成了“非法集會”，很大程度上是因為，地方有關(guān)部門視正常集會為洪水猛獸，極少批準公民的集會申請；千篇一律地以集會將“嚴重破壞社會秩序”為由拒絕批準，但從不具體解釋理由，往往連一紙決定都沒有，而按照《集會游行示威法》的規(guī)定，法定期限內(nèi)不答復(fù)的即視為批準?？墒且坏┕裆辖?，則又出動警力打擊“非法集會”，如此行事不僅不能維護真正的公共秩序，反而人為激化社會矛盾。

可見，適用《刑法》第291條不能簡單以集會是否“非法”為依據(jù)，而要重點考察集會是否構(gòu)成“嚴重破壞社會秩序”，尤其要審查有關(guān)部門對集會申請是否依法行使了許可審批權(quán)。

總之，實施《刑法》確實是公安與檢察部門的職權(quán)，但是要恰如其分地行使這一重要職權(quán)，必須首先建立起尊重憲法的職業(yè)習(xí)慣，因為憲法第35條所保障的言論自由才是實現(xiàn)社會平安的主要路徑。

《通知》要求依法查處重特大安全事故背后的腐敗犯罪，嚴肅查辦有關(guān)貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪案件。這個期許可嘉，但是根據(jù)近年來的經(jīng)驗教訓(xùn)，腐敗瀆職僅靠檢察院是查不過來的。尤其在檢察權(quán)的獨立行使得不到充分保障的大環(huán)境下，許多官員貪腐等職務(wù)犯罪都是靠民間爆料才得以被揭發(fā)。如果堵塞各種形式的民間言路，甚至動用《刑法》懲罰熱心公益、富于良知、勇于表達的責(zé)任公民，那么結(jié)果只能是讓天下君子寒心，各路小人更加有恃無恐，而“平安中國”就很難實現(xiàn)了。