2013年5月20日，華新民再次走出最高法院大門，她關(guān)于祖宅土地權(quán)益的官司依舊沒有下文。華新民稱，她家祖?zhèn)鞯恼?，在未?jīng)其允許的情況下，被政府擅自劃撥出去，后賣給了開發(fā)商。

同時(shí)，遠(yuǎn)在2000公里外的四川阿壩州松潘古城內(nèi)，馬崇先試圖在上百年歷史的家族宅基地上建一道圍墻，以阻止土地被強(qiáng)行拍賣和占據(jù)。

與普通的土地維權(quán)不同的是，他們認(rèn)為，祖上留下的宅基地是他們的私有土地。

這絕非兩個(gè)人的戰(zhàn)爭，而是事關(guān)全國的私房業(yè)主。據(jù)1982年《憲法》，“城市的土地屬于國家所有”。

在此以前，從來沒有法律文件作出此類規(guī)定。就宅基地而言，私房業(yè)主房屋與土地的所有權(quán)從未分離，而是房產(chǎn)、地產(chǎn)合二為一，存在于同一張權(quán)證之上。“八二憲法”將城市土地“屬于”國有后，原本屬于私人所有的城市宅基地也隨之被國有化，至少大部分國人印象如此。

在全國各地，這些私房的一部分自1949年以來由于各種原因被占據(jù)或托管，有的被非權(quán)利人擅自拆毀。私房下的土地，則在日后的各類城市改造中被變賣，化為地方政府的土地出讓金與開發(fā)商的利潤。但這一切行為，均未得到房主的授權(quán)。隨著時(shí)間流逝，這些私房的業(yè)主大多已去世，其后代追索土地的努力，往往被地方政府和法院歸結(jié)為“歷史遺留問題”。

“歷史”究竟“遺留”了什么“問題”？又是如何“遺留”的？

從晚清、民國時(shí)代的私宅用地，直至房地產(chǎn)開發(fā)浪潮中的項(xiàng)目用地，近百年間發(fā)生在城市居民宅基地上的權(quán)益流轉(zhuǎn)，背后是法律與政策的變遷軌跡。

1949年：依法保護(hù)

1949年1月31日12時(shí)30分，解放軍第四野戰(zhàn)軍一部由西直門進(jìn)入北平城，開始接管防務(wù)。5月16日，北平市軍事管制委員會發(fā)出布告，表示“政府依法保護(hù)各階層人民在本市的房屋所有權(quán)。如其房屋屬于首要戰(zhàn)犯財(cái)產(chǎn)，或系侵占之公產(chǎn)，應(yīng)該依法沒收歸公者，亦須經(jīng)人民政府法庭之判決”。

此時(shí)，家住東城區(qū)無量大人胡同的華南圭，在自家的宅院中生活如常。華南圭為華新民祖父，是晚清的工程進(jìn)士、京漢鐵路總工程師。政權(quán)更迭前夜，他應(yīng)北平地下黨之邀，留下?lián)稳蘸蟮氖卸际杏?jì)劃委員會總工程師，曾于1949年8月提交在西郊五棵松位置建立新城的提案。

華南圭早年自法國回國后，于1913年買下一塊荒地，親自設(shè)計(jì)、督建相鄰的三個(gè)宅院，地址分別為無量大人胡同18號、19號、20號。北平市地政局為其頒發(fā)的土地產(chǎn)權(quán)登記契證顯示，其中19號、20號院的地號為“荒3259”，地價(jià)28萬元。該契證的原件至今存放于北京市檔案館。

接管政權(quán)后，新成立的北平市地政局發(fā)出通知，要求持民國地契到該局登記房地財(cái)產(chǎn)，以換發(fā)新政權(quán)的房地產(chǎn)所有證。

從1949年8月1日開始，《人民日報(bào)》和《新民報(bào)日刊》用三年時(shí)間，陸續(xù)給前來登記的北京城區(qū)業(yè)主做了產(chǎn)權(quán)登記公告，幾百頁的公告欄上密密麻麻地顯示著數(shù)萬私人住宅業(yè)主的姓名和數(shù)千店鋪、公司的名稱，以及土地坐落的具體地址。

華新民家的新房地產(chǎn)證領(lǐng)于1951年，由市地政局副局長沈勃簽字頒發(fā)。巧合的是，沈勃日后調(diào)任市建筑設(shè)計(jì)研究院院長，成為華新民的父親、知名建筑師華攬洪的單位領(lǐng)導(dǎo)。

“從上世紀(jì)50年代開始，私房業(yè)主都要交地稅，這也說明解放后政府對于私人地權(quán)的承認(rèn)，畢竟有所有權(quán)才要交稅?！比A新民說。她在18號院長大，父親華攬洪在19號院長大，兩院之間有個(gè)月亮門相通，“漂亮得像個(gè)小花園”。20號院則從一開始便租給其他人居住。

地處大西南、漢藏回雜居的松潘縣，直至1950年2月9日8時(shí)，才迎來60軍179師535團(tuán)的攻城?，F(xiàn)年76歲的馬崇先當(dāng)時(shí)就居住在北門附近的進(jìn)安鎮(zhèn)北街。解放軍當(dāng)時(shí)貼出布告“約法八章”，其中包括“保護(hù)全體人民生命財(cái)產(chǎn)”。

“進(jìn)城前兩三天，解放軍連老百姓的門都不進(jìn)，統(tǒng)一在街邊的屋檐下睡覺?！瘪R崇先回憶，“直到當(dāng)?shù)剞r(nóng)會協(xié)調(diào)，才住進(jìn)工房、廟宇，或是租住老百姓空置的房間?！彼膳耸遣桉R古道的千年重鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)居民較為富庶，建房蔚然成風(fēng)，因此空房很多。

緊靠北城門，有一幢坐東向西的全木結(jié)構(gòu)私房，共27間，業(yè)主為馬崇先的姐夫米有仁。米有仁一家只留幾間自住，其余房間用于出租作為騾馬店，其中一樓臨街的作為鋪面，一樓以上的作為住所。此外，米家自己也做些藥材生意。

60余年后，圍繞這幢房屋所在地塊的產(chǎn)權(quán)，引發(fā)了這個(gè)家族與當(dāng)?shù)乜h政府的對峙。

1950年6月28日，中央人民政府委員會第八次會議通過《土地改革法》，宣布“沒收地主的土地、耕畜、農(nóng)具、多余的糧食及其在農(nóng)村中多余的房屋”。不過，“土改”僅限于農(nóng)村，并不涉及城市。

當(dāng)時(shí)，大規(guī)模的城鎮(zhèn)土地總登記是全國性的，很多城市的報(bào)紙都做了產(chǎn)權(quán)公告，不少城市還制定了相關(guān)政策法規(guī)，如北京就頒布了《修正北京市城區(qū)房地產(chǎn)權(quán)登記暫行規(guī)則》。登記前后，民間仍存在大量房地產(chǎn)交易。1954年《憲法》第11條規(guī)定，“國家保護(hù)公民的合法儲蓄、房屋和各種生活資料的所有權(quán)?！?/p>

由于黨委、政府機(jī)關(guān)需要大量的辦公用地，公職人員也需要住所。因此，在城市中，除了新建樓房，租用或借用民房成為當(dāng)時(shí)的普遍現(xiàn)象。

華南圭是民建黨員，1953年起，他將19號院租給民建北京市委用于辦公，18號院由兒子華攬洪一家居住，20號院繼續(xù)出租，他自己則搬到附近親戚家居住。在都市計(jì)劃委員會任職的華南圭，與中共北京市委有日常接觸。1955年，19號院被北京市委租用，安排作為高級干部的住所，當(dāng)時(shí)每月房租300元。

在松潘，米有仁1950年動身前往沙特阿拉伯朝覲，此后長期定居該國。馬崇先介紹，他的姐姐亦即米有仁的妻子，從1951年開始幫后來擔(dān)任縣委組織部長的馮其祿帶小孩。次年，馮其祿代表縣委正式提出借用房屋作為職工宿舍，并寫了借條。姐姐于是帶著孩子住到了馬崇先家。幾年后，馬崇先家的全木祖屋也被縣糧食局以一紙借條用作倉庫。馬崇先和姐姐不得不帶著全家搬回農(nóng)村老家居住。

1958年：私房改造

新生政權(quán)對于私房產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，自有用意。

據(jù)1949年8月12日《人民日報(bào)》的“新華社信箱”欄目載，由于國家財(cái)力有限，因此需要鼓勵私人資本來修建房屋。要使私人資本愿意投入房屋的建造，就必須保護(hù)房屋的所有權(quán)并允許其正當(dāng)合法地租賃，讓資本可以周轉(zhuǎn)，房主有利可圖?！爱?dāng)修蓋房屋無利可圖而房屋所有權(quán)又無可靠保障時(shí)，不僅沒有人愿意花錢去蓋新房屋，而且連舊有的房屋也會沒有人管、沒有人修，甚至任意拆賣；結(jié)果使得人民沒有足夠的房子住，對于人民反而極為不利?！?/p>

但在日后的社會主義改造和私房改造中，這種對于私有產(chǎn)權(quán)制度的深刻理解，已被 “極左”的意識形態(tài)洪流所淹沒。

1956年，以1954年《憲法》為法理依據(jù)，對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)與社會主義工商業(yè)進(jìn)行三大改造。與此同時(shí)，受當(dāng)時(shí)逐漸膨脹的“極左思潮”影響，城市私房與部分土地也被納入了改造范疇設(shè)想。

當(dāng)年1月18日，中共中央書記處發(fā)出《關(guān)于目前城市私有房產(chǎn)基本情況及社會主義改造的意見》，提出“一切私人占有的城市空地、街基地等地產(chǎn)，經(jīng)過適當(dāng)辦法，一律收歸國家”，“對城市私人房屋通過采用國家經(jīng)租、公私合營等方式，對城市房屋占有者用類似贖買的辦法，即在一定時(shí)期內(nèi)給以固定的租金，來逐漸改變他們的所有制?！?/p>

《意見》提到的地產(chǎn)收歸，是針對屬于城市宅基地以外的土地，后來沒有下文。對“私房改造”，則在1958年“大躍進(jìn)”時(shí)期得以落地，但限于私有出租房屋。

以北京為例，根據(jù)政策，全北京的私有出租房屋被分為兩類：城區(qū)私人出租房屋超過15間或225平方米以上的，納入政府經(jīng)租，統(tǒng)一出租、修繕、管理；在此“紅線”以下的保持不變，依然由業(yè)主自己正常出租、管理。有些城市的“紅線”定在50平方米。

1958年，北京市私房改造后的經(jīng)租房有23萬余間，涉及私房主6000多戶。其中，華家的19號院和20號院被納入了經(jīng)租范圍。華新民說，當(dāng)時(shí)街道上不斷開會動員，說收房租是不勞而獲，大家被強(qiáng)迫寫同意納入經(jīng)租的自愿聲明。華南圭也寫了一份，“但落款是‘產(chǎn)權(quán)人華南圭’，表明產(chǎn)權(quán)并未發(fā)生轉(zhuǎn)移”。

房子被納入經(jīng)租后，房主按規(guī)定可獲得房租的20%-40%不等，華家的比例定為三分之一。這在日后被很多論者視為政府贖買的證據(jù)，但華新民對此不以為然：“房子本來就是我的，政府拿走租金的大頭，只返還小部分，如果也算贖買的話，這相當(dāng)于用我自己的錢買我自己的東西，在邏輯上是極為荒唐的。”據(jù)其了解，當(dāng)年各地方政府對這筆租金的叫法不一，雖有少數(shù)地方稱為“定息”，但正確的稱呼卻是“定租”。

在大西南腹地的松潘，私房改造政策的落實(shí)比北京差。與北京的國家經(jīng)租不同，松潘的私房改造實(shí)行公私合營方式。馬崇先記得，“政府讓業(yè)主留一部分自住，多余的房間入了工商戶，說是給股份，但也不見錢，房子就被政府機(jī)關(guān)以合作的名義占了?！?/p>

華新民分析說，“五四憲法”確實(shí)有三大改造的條款，因此三大改造是合法的，“但‘私房改造’是個(gè)歷史的錯(cuò)誤”。按照官方定義，居民私宅屬于生活資料而非生產(chǎn)資料的范疇，并未被這部憲法列為改造對象，因此前述以轉(zhuǎn)移整體私房所有權(quán)為最終目的的文件并不符合憲法規(guī)定。況且該文件最多也只是政府管理層受意識形態(tài)影響而表達(dá)的一個(gè)愿望，并沒有在以后的任何時(shí)候形成法律層次的事實(shí)?？少Y作證的是，北京市還于1958年頒布了《北京市私有房屋暫行管理辦法》。

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根據(jù)北京市房地管理局編的《房地產(chǎn)政策法規(guī)文件選編》，當(dāng)時(shí)全國設(shè)市的市和三分之一以上的縣鎮(zhèn)陸續(xù)進(jìn)行了私房改造，涉及62.41萬戶私房主和11648萬平方米的房屋面積。

總體而言，這一時(shí)期的私房改造，無論手段與劃分標(biāo)準(zhǔn)，相對于日后的“文革”都堪稱溫和。與此同時(shí)，在改造“紅線”以下的業(yè)主還可以像以往一樣正常出租自己的房屋，也可以對土地和房屋進(jìn)行交易。這是“文革”以前僅存的市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之一。

1966年：排隊(duì)繳證

“文革”前夕，私房就這樣被分為幾種形態(tài)：有業(yè)主的自住房、正常出租房和經(jīng)租房，此外，還有代管房，即1949年后帶著地契離開大陸的人，其房產(chǎn)被政府暫時(shí)代為管理。也有像松潘米有仁一樣，未經(jīng)過任何政策被直接借用的房產(chǎn)。但無論被如何侵?jǐn)_，大多數(shù)私房的房地產(chǎn)證仍在業(yè)主手中。

1966年8月，紅衛(wèi)兵將血腥的“革命行動”帶進(jìn)了胡同。從此，每個(gè)月的定租也被停止，包括華新民家在內(nèi)，全北京的經(jīng)租房業(yè)主再也沒拿到房租。原因在于，街巷的墻上貼出了紅衛(wèi)兵的通令：“城市所有的土地立即收為國有，限期三天，你們要老老實(shí)實(shí)向當(dāng)?shù)卣怀鐾恋厮袡?quán)證。只準(zhǔn)照辦，不準(zhǔn)違抗?！比A新民說，紅衛(wèi)兵沖進(jìn)私宅，用皮帶抽打私房主，不乏一連幾個(gè)小時(shí)抽打致死的案例。

紅衛(wèi)兵逼迫房主交出房地產(chǎn)證，逼他們說出“藏了什么東西”。恐懼之下，房主在房管局門口排起了長龍爭相上繳權(quán)證。將房地產(chǎn)證上繳給房管局后，每個(gè)人都拿到了一個(gè)收條。

私房主家里的財(cái)物被成箱收走。不少房主自己被轟出來趕回原籍；留下來的人則全家被趕往一兩間屋子，將其余的房屋騰出來給其他人住。被打死或被攆出家門的房主的房產(chǎn)，整個(gè)被外人占據(jù)。

住在華家19號院的市委干部遭到?jīng)_擊搬離后，19號院被革委會占據(jù)。相比經(jīng)租房時(shí)代，此時(shí)住進(jìn)來的人，多半對房主抱有歧視，經(jīng)常施以日常性侮辱。由于住客私搭亂建、不事修繕，原本美麗的四合院開始成為骯臟混亂的大雜院。

在此背景下，1967年11月4日，當(dāng)時(shí)被造反派奪權(quán)的國家房管局、財(cái)政部、稅務(wù)總局出臺了一份《答復(fù)關(guān)于城鎮(zhèn)土地國有化請示提綱的記錄》，其中提到上述1956年1月中共中央書記處《意見》里的內(nèi)容：“一切私人占有的城市空地、街基地等地產(chǎn)，經(jīng)過適當(dāng)辦法，一律收歸國家?！?/p>

這份《答復(fù)》還擅自追加“解釋”稱：“其中街基等地產(chǎn)應(yīng)包括在城鎮(zhèn)上建有房屋的私有宅基地?！眰€(gè)別城市如蘇州，自行出臺文件，將宅基地“國有化”，但北京并未出臺類似政策。

“文革”結(jié)束后撥亂反正，上述“答復(fù)”不再被提及。

根據(jù)中央政府的決定，各地紛紛出文要求清退市民私產(chǎn)。北京市政府1980年9月表示：“十年浩劫中收繳的私人房屋，根據(jù)憲法規(guī)定，應(yīng)一律確認(rèn)原房主的所有權(quán)，把房產(chǎn)歸還給房主。對于自住房和出租房，應(yīng)分不同情況，采取不同處理方法，根據(jù)國家財(cái)力、物力的可能逐步解決?！碧旖蚴姓?982年10月表示：“被查抄、壓縮和擠占的私有房屋，其產(chǎn)權(quán)全部退還原主。產(chǎn)權(quán)契證被接管的須退還產(chǎn)權(quán)人。”

1982年：收歸國有

在中國土地史上，1982年是個(gè)無法繞過的年份。

當(dāng)年3月27日，國家城市建設(shè)總局發(fā)布的《關(guān)于城市（鎮(zhèn)）房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)籍管理暫行規(guī)定》仍要求“城市房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)，要依照法律的規(guī)定，確認(rèn)產(chǎn)權(quán)，區(qū)別各種不同的土地所有權(quán)”。該規(guī)定延續(xù)了此前地方上各類清退私產(chǎn)政策的精神。

然而，同年底頒布的新憲法卻忽然宣布“城市的土地屬于國家所有”。這是憲法首次對土地所有權(quán)作出規(guī)定，短短11個(gè)字將城市土地國有化，未附任何解釋。

“1982年宣布城市土地國有，影響面有多大？北京市1982年有1萬多畝宅基地，就是祖上傳下來的，天津市也有1萬多畝。這是社會主義改造沒有改到的地方?！?009年8月，在天則經(jīng)濟(jì)研究所舉辦的一次關(guān)于征地制度的研討會上，國家土地管理局規(guī)劃司原副司長鄭振源透露。

據(jù)參與修法者的回憶文章，他們在此次修法中發(fā)現(xiàn)，“五四憲法”對于礦藏、水流、森林、荒地和其他資源以及農(nóng)民的土地所有權(quán)都作了規(guī)定，卻遺漏了城市及近郊的土地、山嶺、草原、灘涂，于是提議憲法對土地問題，包括土地所有權(quán)、使用權(quán)、租賃、合理利用和征用等問題都應(yīng)當(dāng)作出明確規(guī)定。

1982年2月27日到3月16日，憲法修改委員會第二次會議全體會議在人民大會堂舉行，彭真主持會議。會議預(yù)先印發(fā)了《憲法修改草案（討論稿）》及《說明》兩個(gè)文件。

討論稿第十條規(guī)定：“城市土地歸國家所有，農(nóng)村和城郊土地歸集體所有?！薄墩f明》對此解釋說：“明確規(guī)定我國的土地所有制的第十條是新增加的。這一條規(guī)定城市（不包括城市郊區(qū)）的土地屬于國家所有，其他的一切土地屬于國家或集體所有，并規(guī)定‘任何單位和個(gè)人不得買賣和租賃土地’。這些規(guī)定是我國實(shí)際情況的反映。更具體的規(guī)定有待于制定土地法，但把原則的規(guī)定載入憲法，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展，對于城市建設(shè)都是有利的。”

時(shí)任全國人大常委會法制委員會副秘書長兼辦公室主任王漢斌曾回憶，討論中，對規(guī)定城市的土地屬于國家所有，沒有什么不同的意見。

關(guān)于土地問題的討論記錄也顯示，錢昌照、胡子?jì)?、榮毅仁、耿彪、楊秀峰、江華、楊尚昆等憲法修改委員會成員，都對城市土地國有表示了贊同，分歧僅在于農(nóng)村土地是否應(yīng)該國有化。彭真對此表示：“我們民主革命沒收封建土地分給農(nóng)民，現(xiàn)在要把農(nóng)民的土地沒收歸國有。這震動太大——現(xiàn)在，先把城市定了，規(guī)定‘城市的土地屬于國家所有’。”

很多成員的發(fā)言都提到，在國家建設(shè)需要用地時(shí)，城鄉(xiāng)居民因不肯搬遷或要價(jià)過高。討論到第13條“社會主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”時(shí)，彭真說：“這一條很重要。貪污、盜竊、損害公共財(cái)產(chǎn)。一畝地要30萬元，敲國家竹杠。這是侵占國家利益。”

隨后在歷時(shí)四個(gè)月的全民討論中，草案里“城市的土地屬于國家所有”的條款收到了很多異議，如：“城市”在不斷擴(kuò)大中，原有郊區(qū)、縣鎮(zhèn)和工礦區(qū)變?yōu)槌鞘泻?，新增土地不好定性；宅基地屬于個(gè)人，不應(yīng)歸國家和集體所有。最終修改憲法時(shí)，這些意見未被采納。

“八二憲法”的“人權(quán)入憲”是中國法制史的巨大進(jìn)步，但關(guān)于城市土地的條款一直受到很多憲法學(xué)者的批評。

中國人民大學(xué)法學(xué)院博士后程雪陽評價(jià)，在此次憲法修改過程中，修憲機(jī)關(guān)似乎并沒有認(rèn)真反思這一主張的正當(dāng)性和合法性，反而以國家發(fā)展需要為由，將之憲法化。

1988年：賣地之門

新憲法頒布后，風(fēng)向陡轉(zhuǎn)。

北京市于1983年3月11日頒布的《關(guān)于落實(shí)“文革”中接管的私房政策的若干規(guī)定》雖然承認(rèn)接管私人房產(chǎn)屬于“左”的錯(cuò)誤，但仍以此條款為由，“落實(shí)私房政策，只發(fā)還房產(chǎn)權(quán)，不發(fā)還地產(chǎn)權(quán)”。

在此20天以前的2月21日，北京市稅務(wù)局《關(guān)于停征私人地產(chǎn)稅問題的通知》規(guī)定：“原征收的私人房地產(chǎn)稅，從1983年1月起，只征房產(chǎn)稅，停收地產(chǎn)稅。對其占用的房基地（包括院落）如何征稅，待中央土地使用稅征收辦法下達(dá)后，再根據(jù)新辦法規(guī)定另行通知?！?/p>

從1984年開始，全國各地房管局開始大規(guī)?！奥鋵?shí)私房政策”，但沒有歸還《房地產(chǎn)所有證》，而是下發(fā)了新的《房屋所有權(quán)證》——“地”不見了，“落實(shí)”的范圍也限于業(yè)主“文革”前自住房和“紅線”以下的出租房。

在實(shí)踐中，政府已經(jīng)逐漸發(fā)現(xiàn)，土地可以直接轉(zhuǎn)化為財(cái)富。中山大學(xué)哲學(xué)系教授何博傳是知名港商霍英東的戰(zhàn)略顧問，他曾撰文回憶，早在1981年10月，霍英東就已當(dāng)面向中央領(lǐng)導(dǎo)提出搞商品房和土地有償使用建議。

作為住房制度改革的先鋒，1987年1月29日，上海市政府率先公布了《上海市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓辦法》。此后，海南、珠海、天津等地政府，都出臺不同程度的土地管理規(guī)定，嘗試推動土地使用權(quán)交易。

但這與“八二憲法”中“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”的規(guī)定相悖。為此，全國人大在1988年4月12日通過《憲法》修正案，將土地權(quán)利劃分為所有權(quán)與使用權(quán)，規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，從而打開了地方政府的“土地財(cái)政”之門。

1990年4月23日國家土地管理局致最高法院民事審判庭的“13號文”稱：“我國1982年憲法規(guī)定城市土地歸國家所有后，公民對原屬自己所有的城市土地應(yīng)該自然享有使用權(quán)?！?/p>

在這里，雖然憲法原文中概念模糊的“屬于”國家所有，被改成具象的“歸”國家所有，但私宅主人的土地權(quán)利還是以使用權(quán)的形式得到了確認(rèn)。此后，政府向城市老宅主人發(fā)放土地使用權(quán)證。但與其他土地不同，老宅的土地使用權(quán)證沒有土地期限，土地性質(zhì)也非出讓或劃撥性質(zhì)。

然而在此之后，為了順利實(shí)施城市改造，只有“八二憲法”第十條的“城市的土地屬于國家所有”被高調(diào)唱出，1988年憲法修正案和1990年的“13號文”卻根本不被政府提及。全中國從上世紀(jì)90年代初期開始大規(guī)模拆老私宅，無論是“文革”后已經(jīng)清退給主人的，還是還沒有清退的，市民的祖?zhèn)髡刂饾u變?yōu)榈胤秸耐恋爻鲎尳鸷头康禺a(chǎn)開發(fā)商的資產(chǎn)。

1990年，華新民攜兩個(gè)女兒從法國回到北京。此時(shí)，祖宅的18號院已被建國門房管所擅自拆除，作為經(jīng)租房的19號、20號院則滿是房客。2005年，剩下的兩個(gè)院子也毀于強(qiáng)拆，宅基地被賣給開發(fā)商。

米有仁家當(dāng)年借給松潘縣委的房產(chǎn)，同樣在上世紀(jì)70年代末被拆除，土地上建起了縣委辦公樓和宿舍樓。1986年，遠(yuǎn)在沙特阿拉伯的米有仁欲索回房產(chǎn)，松潘縣委作出決定，對拆毀的房屋折價(jià)賠償8000元，但米的家屬對此并不認(rèn)可，至今拒絕認(rèn)領(lǐng)。

2013年6月，由于縣委搬遷，在米家宅基地建的原縣委辦公樓和宿舍樓被拆除后，松潘縣政府將該地塊以起拍價(jià)799萬元掛牌，拍賣給了一家房地產(chǎn)商。

法律的制定與執(zhí)行

“八二憲法”頒布后，對于全國的城市居民而言，一個(gè)重要的法理問題一直懸而未決：合法擁有的私房所在的宅基地，產(chǎn)權(quán)應(yīng)如何定性？憲法雖定為國有，國家何曾有過任何產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)？

全國人大法工委經(jīng)濟(jì)法室原主任房維廉在1994年11月出版的《城市土地管理法釋義》一書中記錄，該法草案規(guī)定“本法施行前城市國有土地上的私有房屋用地，其土地使用權(quán)視同劃撥方式取得”。

若此規(guī)定通過，意味著房主在轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時(shí)必須經(jīng)過政府批準(zhǔn)，而且要向政府繳納土地出讓金。

但在審議期間，這一條引發(fā)諸多異議。理由之一是，這些用地的權(quán)屬復(fù)雜，有的是城市居民幾代相傳的私有房屋，規(guī)定私有房屋轉(zhuǎn)讓時(shí)一律補(bǔ)交出讓金，難以行得通。當(dāng)時(shí)有些城市的實(shí)際做法是，出售私有房屋都不補(bǔ)交出讓金。因此，草案里的這一規(guī)定被刪除。

1995年，當(dāng)時(shí)的國家土地管理局頒布了《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》，其第27條和28條即以上決議在法規(guī)上的體現(xiàn)，規(guī)定了“出讓取得”和“劃撥取得”以外的第三種土地權(quán)利。這也成為這個(gè)群體申張土地權(quán)利的直接來源，至今如此。

在北京，來自房管部門的2004年“731號文”要求，各區(qū)縣房管局在填寫私房的土地使用權(quán)證時(shí)，土地使用權(quán)類型一欄保留空白、暫不填寫，已填寫“劃撥”的一律涂銷。

“顯然，即便擱置土地權(quán)利的具體名稱，不論稱其為‘所有權(quán)’還是‘使用權(quán)’，私房主對于自己的宅基地明確無誤地天然享有權(quán)利，并受到法律保護(hù)。”華新民說。但繼房產(chǎn)在動蕩年月中被剝奪以后，這個(gè)群體很快發(fā)現(xiàn)，他們的土地權(quán)利在改革年代被再次侵犯。

在城市改造的拆遷浪潮中，經(jīng)租房、代管房成為地方政府手中的“燙手山芋”。

“文革”結(jié)束后，未歸還的經(jīng)租房被劃在所謂“直管公房”里，于是在同一個(gè)院子的不同房門上，分別貼上了“公”“私”兩個(gè)字，高大方正的北屋住的是租戶，而房主全家則被擠到了東西廂房甚至是耳房居住。

在法律層面上，由于房屋與土地的權(quán)利仍屬于房主，政府僅是托管方，所以并無權(quán)力處置。但一些地方政府為達(dá)到圈地盈利的目的，與房客或特殊時(shí)期進(jìn)駐的私房占住人簽訂假房改合同與假拆遷合同。

華新民介紹，以她家的19號、20號院為例，自1966年被紅衛(wèi)兵占據(jù)直至2004年被拆毀，租客和后來的占住戶一直向房管局交房租。但在2004年開發(fā)商即將拆遷之際，房管局以經(jīng)租房“房改”名義與租戶簽訂了協(xié)議，以2000元/平方米的價(jià)格將未歸還的私有經(jīng)租房“賣”給租戶。

房子的產(chǎn)權(quán)由此“轉(zhuǎn)移”到了租戶之手，這一過程并不見錢，而是此后在開發(fā)商向這些假“房屋所有人”支付的補(bǔ)償款里扣除。由此，一張無任何法律效力的“協(xié)議”，成了政府辦理各項(xiàng)文件的憑證之一。

在全國范圍內(nèi)，類似的手法在各地政府頻繁被使用，數(shù)以萬間計(jì)的經(jīng)租房及所在土地的權(quán)利來源被“洗白”。此外，有數(shù)千萬間“文革”后已歸還的私房所在土地，未經(jīng)產(chǎn)權(quán)人許可被地方政府賣給開發(fā)商，早期是通過一紙“協(xié)議出讓”，后期是通過拍賣。

這些土地后來被轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，造成“一地兩證”的現(xiàn)象。開發(fā)商則以慣常的操作模式，將權(quán)屬模糊的土地使用權(quán)證向銀行抵押貸款，建成物業(yè)對外銷售。但在這一連串權(quán)利鏈條的最前端，埋下了法律漏洞。

不少房主選擇將土地管理部門、開發(fā)商告上法庭。但1992年最高法院的一份《關(guān)于房地產(chǎn)案件受理問題的通知》，要求對這類屬于“歷史遺留的屬于落實(shí)政策性質(zhì)”的房地產(chǎn)糾紛不予受理，讓房主“找有關(guān)部門申請解決”。

華新民祖宅的舊址，現(xiàn)在已是香港賽馬會會所。司法程序繁復(fù)漫長，華新民維權(quán)至今。

馬崇先幾乎每天都會去松潘北城門附近轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，以確保開發(fā)商沒有在他的土地上開工建設(shè)?！八麄儯h政府）怎么能把不屬于自己的東西賣給別人？”他憤怒地問。