改革開放30多年來(lái)，中國(guó)能夠取得令世人矚目的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就，與不斷調(diào)整農(nóng)村土地制度，使之與生產(chǎn)力的發(fā)展相適應(yīng)是分不開的。但是，隨著經(jīng)濟(jì)體制的快速轉(zhuǎn)軌，以及人口、資源、環(huán)境等發(fā)展條件乃至思想文化的不斷變化，現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地制度已暴露出越來(lái)越多的不適應(yīng)性與不協(xié)調(diào)性。

特別是農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償安置引發(fā)的矛盾和糾紛、大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力尋求進(jìn)城務(wù)工面臨的一系列社會(huì)問題，日益成為嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的難題，影響政府的公信力和威信。

制度弊端

中國(guó)現(xiàn)行的土地制度發(fā)端于上世紀(jì)50年代，成熟于80年代，其制度設(shè)計(jì)有兩個(gè)核心要素：一是以“城鄉(xiāng)土地二元制”為基礎(chǔ)的土地征收制度；二是以“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”為基礎(chǔ)的集體土地產(chǎn)權(quán)制度。

客觀地說(shuō)，在當(dāng)時(shí)土地、資金相對(duì)匱乏的條件下，這兩項(xiàng)制度有效推動(dòng)了重點(diǎn)區(qū)域的快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化，防止了農(nóng)村土地的無(wú)序流失，避免了城鄉(xiāng)建設(shè)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的沖擊。同時(shí)，保護(hù)了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自主性和積極性，刺激了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展。

但在當(dāng)下，城鄉(xiāng)發(fā)展的重心和農(nóng)民生活生產(chǎn)的主觀需求都發(fā)生了很大的變化，現(xiàn)行制度中一些不夠完善的地方逐漸顯化。

首先，現(xiàn)行的土地征收制度難以保障被征地農(nóng)民“生活水平有提高，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”。

土地征收補(bǔ)償一直以被征收土地的農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值作為基點(diǎn)進(jìn)行測(cè)算。與上世紀(jì)80年代初相比，當(dāng)下普通公職人員的工資增長(zhǎng)100倍以上，但糧食價(jià)格增長(zhǎng)還不到10倍。由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增加遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上工業(yè)發(fā)展的速度，農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)產(chǎn)品附加值的差距越來(lái)越大，農(nóng)、工部門之間交易條件不斷惡化，造成被征地農(nóng)民的實(shí)際受償水平大大減少，相對(duì)收入大幅降低。同時(shí)，農(nóng)地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，政府獲得了土地增值收益，開發(fā)商或其他投資者也能從土地漲價(jià)中獲益，被征地農(nóng)民卻無(wú)法分享發(fā)展成果，造成城鄉(xiāng)差距日益拉大。

當(dāng)今社會(huì)的發(fā)展主要依賴第二、第三產(chǎn)業(yè)，這意味著必須持續(xù)將一定數(shù)量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。在當(dāng)前社會(huì)保障體系尚不完善的情況下，土地是農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的根本依賴。過(guò)去征地制度是“既要地，也要人”，將被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)為“吃皇糧”的非農(nóng)人員，“過(guò)上城里人的日子”。但在當(dāng)下，政府已無(wú)法提供“吃皇糧”式就業(yè)機(jī)會(huì)，征地往往是“只要地，不要人”，普遍做法是給被征地農(nóng)民發(fā)放一筆安置補(bǔ)助費(fèi)，讓他們自謀出路。所以，一旦土地被征，農(nóng)民將面臨失去生產(chǎn)資料的困境，并陷入喪失發(fā)展權(quán)的危機(jī)中。

此外，在現(xiàn)行土地制度下，集體土地僅被賦予了資源屬性，但沒有被賦予資產(chǎn)和資本屬性，其僅在有限的情形下才可以進(jìn)行建設(shè)和進(jìn)入市場(chǎng)，這就限制了市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的可能性，客觀上也限制了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致他們?cè)谏鐣?huì)分配中處于弱勢(shì)地位。

據(jù)有關(guān)研究測(cè)算，目前中國(guó)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入僅占人均純收入的3%，遠(yuǎn)低于城市居民，造成社會(huì)分配不公。

其次，現(xiàn)行集體土地產(chǎn)權(quán)制度既不利于“三農(nóng)”問題解決，又不利于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展。

在法理上，農(nóng)村土地為集體所有，現(xiàn)實(shí)的情況是其權(quán)能并不完整，權(quán)利和利益主體在組織上界定也不明確，農(nóng)民個(gè)人無(wú)法獲得充分的土地處置和收入權(quán)益。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，賦予農(nóng)民的僅僅是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地使用權(quán)無(wú)法流轉(zhuǎn)，土地資源整合困難，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的企業(yè)化、規(guī)?；I(yè)化、規(guī)范化難以實(shí)現(xiàn)。

由于農(nóng)民不能穩(wěn)定、長(zhǎng)期享有土地完整權(quán)益，還誘導(dǎo)種種短期行為產(chǎn)生。一個(gè)明顯例子是，農(nóng)民并沒有對(duì)本應(yīng)視為“命根子”的土地進(jìn)行科學(xué)有效的養(yǎng)護(hù)，造成了土地質(zhì)量不斷下降。在被譽(yù)為“中國(guó)糧倉(cāng)”的東北地區(qū)，坡耕地的黑土層厚度已從上世紀(jì)六七十年代的80厘米至100厘米減少到現(xiàn)在的20厘米至30厘米，土壤有機(jī)質(zhì)含量由12%下降到1%至2%，85%的土地處于養(yǎng)分虧缺狀態(tài)，農(nóng)業(yè)的后續(xù)發(fā)展堪稱岌岌可危。

由于生產(chǎn)條件的變化，城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)資料與勞動(dòng)力配置關(guān)系出現(xiàn)明顯的失衡。一方面，農(nóng)村人均土地面積逐步減少、勞動(dòng)力剩余不斷增多，迫切需要進(jìn)城尋求第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)；另一方面，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程不斷加快，城市也迫切需要大量的人力資源。這本是加快城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的重要階段和有利契機(jī)，理應(yīng)建立起合理機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村人口有序流向城市，但現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)卻對(duì)這種流動(dòng)給予種種限制。

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地?！边@樣一來(lái)，農(nóng)民如果舉家遷入城市，就必須放棄在農(nóng)村僅有的土地權(quán)利，冒很大的生活、生存風(fēng)險(xiǎn)，去一個(gè)全新的環(huán)境白手起家。

所以，相當(dāng)一部分農(nóng)民選擇“留守一畝三分地”，形成了農(nóng)民勞動(dòng)力資源閑置和第二、第三產(chǎn)業(yè)工人短缺的怪圈。

賦權(quán)思路

中國(guó)仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，由土地利益引發(fā)的矛盾也將進(jìn)入激發(fā)期。

1996年-2010年，全國(guó)建設(shè)用地增加7410萬(wàn)畝，已造成3000多萬(wàn)農(nóng)民失去土地。2010年-2020年，全國(guó)還需要安排新增建設(shè)用地5250萬(wàn)畝，其中占用耕地約3000萬(wàn)畝。按照目前全國(guó)人均耕地水平和現(xiàn)階段每征收一畝耕地大約造成0.78個(gè)失地農(nóng)民測(cè)算，這一階段將有2300萬(wàn)農(nóng)民失去土地。

如果繼續(xù)沿襲現(xiàn)行的“只要地、不要人”的“一腳踢”模式，勢(shì)必招致農(nóng)民的抵制，破壞黨和政府的形象與公信力。

在現(xiàn)有土地利益分配格局下，大量被征地農(nóng)民往往未能實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)生活的同步發(fā)展，甚至變?yōu)樾碌摹盁o(wú)產(chǎn)者”，加上少數(shù)地方在征地過(guò)程中工作方式簡(jiǎn)單、粗暴，以及存在違反程序、克扣征地補(bǔ)償款項(xiàng)等行為，引發(fā)農(nóng)民強(qiáng)烈不滿和抗?fàn)帯?/p>

據(jù)國(guó)家信訪局統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前群體性上訪事件60%與土地有關(guān)。土地糾紛已經(jīng)成為稅費(fèi)改革后農(nóng)民上訪的頭號(hào)焦點(diǎn)，占社會(huì)上訪總量的40%，其中征地補(bǔ)償糾紛又占到土地糾紛的84.7%，每年因?yàn)檎鞯夭疬w引發(fā)的糾紛在400萬(wàn)件左右，且呈易發(fā)、多發(fā)態(tài)勢(shì)。

要解決這個(gè)突出問題，從源頭來(lái)講，必須科學(xué)研判經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，利用土地價(jià)格機(jī)制加快第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，縮短中國(guó)進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)代的進(jìn)程，將建設(shè)用地的峰值控制在合理的規(guī)模；通過(guò)理性分析現(xiàn)有技術(shù)水平和市場(chǎng)需求狀況，科學(xué)測(cè)算用地總規(guī)模，合理安排各個(gè)發(fā)展階段的土地利用；切實(shí)做到“各類建設(shè)少占地、不占或少占耕地，以較少的土地資源消耗支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”，充分發(fā)揮每一塊地的最大效益，減少征地規(guī)模，確保留足糧食安全必需的土地和子孫后代生存發(fā)展的空間。

從根本來(lái)講，必須堅(jiān)持十七屆三中全會(huì)提出的“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的16字方針，落實(shí)《物權(quán)法》精神，進(jìn)一步強(qiáng)化土地民事權(quán)利制度，賦予農(nóng)民完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)的保護(hù)與救濟(jì)，加快推進(jìn)集體土地制度改革，解除失地農(nóng)民的后顧之憂。

當(dāng)下，應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，將農(nóng)民的利益納入城鎮(zhèn)化進(jìn)程一并考慮，堅(jiān)持市場(chǎng)化改革導(dǎo)向，充分兼顧公平和效率，秉承尊重民意、惠及民生的理念，加快征地制度改革。

如果賦予集體完全的土地權(quán)能、賦予農(nóng)民永久的土地權(quán)益，土地使用權(quán)便可通過(guò)市場(chǎng)得到合理、有效的配置。一方面有利于加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資本投入和科技投入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?、機(jī)械化。這樣，農(nóng)村所釋放出的勞動(dòng)力也將源源不斷地為第二、第三產(chǎn)業(yè)提供勞動(dòng)力資源，為轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)贏取寶貴的空間和時(shí)間，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力、資本、土地資源集約高效配置的良性循環(huán)。另一方面也有利于農(nóng)民在征地過(guò)程中爭(zhēng)取更加充分的利益，謀求堅(jiān)實(shí)的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)保障。

其實(shí)，國(guó)內(nèi)并不乏破解征地弊端的案例。比如，海南省三亞市城中村征地拆遷的“月川模式”和陵水縣征收集體土地的“大墩村模式”，以及解決被征地后失地失業(yè)農(nóng)民生產(chǎn)生活問題的“港尾模式”都依照相似的思路，即充分考慮農(nóng)民應(yīng)享有的土地用益物權(quán)，按照發(fā)展權(quán)益不減少的原則，實(shí)行“留地安置”，將有穩(wěn)定和持久收入的出租屋、鋪面等物業(yè)交由集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)經(jīng)營(yíng)，將出租車運(yùn)輸、園林綠化、土石方、建材、土地平整等風(fēng)險(xiǎn)小、收入穩(wěn)定、管理要求低的項(xiàng)目和工程交由集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營(yíng)，成功幫助農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)型。同時(shí)，扶持成立村辦股份公司，促進(jìn)被征地農(nóng)民共同發(fā)展、共同富裕，實(shí)現(xiàn)了“被征地群眾利益和社會(huì)效益提高，政府財(cái)務(wù)和行政成本降低”的多方共贏效果。

改革建議

改革土地征收制度和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)突圍、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展的核心和關(guān)鍵，是社會(huì)管理升級(jí)的大文章。

第一，構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的現(xiàn)代農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度。

一是明晰健全農(nóng)村集體土地權(quán)能。逐步賦予集體土地完整產(chǎn)權(quán)，包括土地的永久占用權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，并細(xì)化設(shè)置發(fā)展權(quán)、典權(quán)、地上權(quán)等土地權(quán)利。加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證，強(qiáng)化土地權(quán)利救濟(jì)和法律服務(wù)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、集約化、規(guī)?；l(fā)展提供明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系及資源配置的基礎(chǔ)條件。

二是建立合理有序城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。在法律中明確賦予集體土地與國(guó)有土地同等權(quán)利，在符合相關(guān)規(guī)劃前提下，允許農(nóng)民通過(guò)土地使用權(quán)出讓、產(chǎn)權(quán)交易、租賃、入股等多種方式參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)建設(shè)。

探索建立城市規(guī)劃范圍內(nèi)國(guó)有土地和集體土地兩種產(chǎn)權(quán)并存管理機(jī)制。充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地優(yōu)化配置。進(jìn)一步完善資源要素的價(jià)格形成和利益分配調(diào)節(jié)機(jī)制，理順政府、集體、農(nóng)民之間的利益分配關(guān)系，合理分配土地收益。假設(shè)今后將10%的被征收農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地，留給被征地的農(nóng)民，按照每年新增800萬(wàn)畝計(jì)算，20年后，留給集體的建設(shè)用地為1600萬(wàn)畝，與之相比，2020年的國(guó)有建設(shè)用地可能超過(guò)2.5億畝，前者占比不及6.5%。這樣，既不會(huì)影響城市土地國(guó)有的主體地位，又可解決較大的社會(huì)問題。

第二，按照“尊重民意、惠及民生”的要求推進(jìn)征地制度改革。

一是合理確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。按照土地價(jià)格的構(gòu)成理論，對(duì)土地權(quán)益者各項(xiàng)權(quán)利的產(chǎn)能價(jià)值以及因基礎(chǔ)設(shè)施、規(guī)劃用途改變等形成的級(jí)差地租進(jìn)行全面核算，以土地平均用益物權(quán)為基礎(chǔ)，制定土地區(qū)片價(jià)。同時(shí)，建立與社會(huì)總體收入、消費(fèi)水平相適應(yīng)的征地補(bǔ)償動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，確保補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的合理性長(zhǎng)期不變。

二是鼓勵(lì)推進(jìn)多種方式的征地補(bǔ)償安置機(jī)制。量化被征用土地的發(fā)展權(quán)益，按照“發(fā)展權(quán)不減少”的原則，以“留地安置”“換地安置”“留物業(yè)安置”等多種方式，給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安排相應(yīng)的建設(shè)用地，并且通過(guò)用途安排、明確規(guī)劃和修訂法律等手段，切實(shí)保障被征地農(nóng)民的持續(xù)生存和發(fā)展能力。

三是改革資源配置和政府采購(gòu)制度。農(nóng)民土地被征收后，政府要適時(shí)引導(dǎo)農(nóng)村基層組織形式的改革，調(diào)整農(nóng)村集體組織的生產(chǎn)關(guān)系。同時(shí)，要根據(jù)“各階層發(fā)展機(jī)會(huì)均等”的原則，結(jié)合區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理水平、經(jīng)營(yíng)能力等，給被征地農(nóng)民制定傾斜政策，給“留用地”配套合適的商業(yè)機(jī)會(huì)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，將老百姓能夠經(jīng)營(yíng)好的項(xiàng)目交由村民經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)；同時(shí)定向采購(gòu)農(nóng)村集體的產(chǎn)品，讓農(nóng)村集體的土地轉(zhuǎn)變?yōu)橛蟹€(wěn)定、持續(xù)收入的財(cái)產(chǎn)性物權(quán)，共享工業(yè)化與城鎮(zhèn)化成果。

第三，按照“把監(jiān)管和服務(wù)抓起來(lái)、把權(quán)利和責(zé)任放下去”的原則改進(jìn)征地工作機(jī)制。

一是充分尊重農(nóng)民集體、個(gè)人與政府、企業(yè)的平等民事權(quán)利主體地位，引入公眾參與機(jī)制，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)，逐步構(gòu)建政府監(jiān)管服務(wù)為基礎(chǔ)、人民群眾組織為主體、市場(chǎng)配置機(jī)制為主導(dǎo)的新格局。通過(guò)建立經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)、投勞投工報(bào)酬等新的利益機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，真正放手、賦權(quán)和讓利，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民群眾自我監(jiān)督、自我約束、自發(fā)參與。允許集體經(jīng)濟(jì)組織成立征地拆遷公司，作為實(shí)施征地拆遷的主體。地方政府經(jīng)過(guò)合理評(píng)估后，將征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)直接支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，節(jié)余部分歸農(nóng)民集體使用與分配。讓農(nóng)民真正成為改革的主導(dǎo)者、受益者，實(shí)現(xiàn)其從被動(dòng)征地拆遷到主動(dòng)自行征地拆遷的轉(zhuǎn)變，有效化解征地矛盾和沖突。

二是進(jìn)一步提高政府及有關(guān)部門依法行政的意識(shí)和能力，推進(jìn)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度建設(shè)，建立中立、專業(yè)、高效的征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議糾紛解決渠道，引導(dǎo)被征地單位或個(gè)人通過(guò)法定渠道化解征地矛盾。強(qiáng)化征地行政復(fù)議工作，由基層政府具體行政行為引發(fā)的行政爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政復(fù)議機(jī)制及時(shí)公正地在本地方予以化解，避免爭(zhēng)議久拖不決引發(fā)新的問題。暢通征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的法律救濟(jì)渠道，加強(qiáng)人民法院解決征地糾紛的能力，盡量通過(guò)司法途徑化解矛盾糾紛。

總體而言，集體土地制度改革是一個(gè)重大而又復(fù)雜的命題，必須找準(zhǔn)切入點(diǎn)，從征收制度改革入手，撬動(dòng)符合中國(guó)特色的、現(xiàn)代的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，同時(shí)配合國(guó)家財(cái)稅、金融、教育、醫(yī)療、司法等制度的健全完善，建立一套符合中國(guó)快速轉(zhuǎn)型發(fā)展要求的新型農(nóng)村土地制度體系。從而塑造出一種行政權(quán)力與民事權(quán)利互不干預(yù)、行政調(diào)控與市場(chǎng)配置邊界清晰的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局。