2013年仲夏，在北京世紀城的家中，對27年前在中南海所作的中央領導法律知識講座，已入耄耋之年的法理學家孫國華依然記憶深刻。那是1986年夏天，民主法制建設待興。他作為中國人民大學法律系副教授走進中南海，給中共中央政治局和書記處成員集體進行了第一次法律知識講座。

這開啟了給中央領導講法制課的先河。作為第一講，孫國華自己“爭取”到的題目是“對于法的性能和作用的幾點認識”。他說：“只有先把基本的東西搞清楚，其他事情才能搞清楚?！?/p>

課上，他講到彼時面臨的法律觀的變革：“必然是堅持依法辦事的法律觀，要確立法律調(diào)整在整個社會調(diào)整系統(tǒng)中的主導地位……單純依靠思想教育，依靠政策指導，依靠行政手段、長官的命令的社會調(diào)整，雖然有時也可奏效，但卻往往會為主觀任意性、瞎指揮大開方便之門?！?/p>

中央領導法律知識講座舉行四次后斷檔，直至1994年重啟變身為“中央政治局法制講座”，已舉行12次。2002年，在集體學法的基礎上確立了中央政治局集體學習制度，講課內(nèi)容更為豐富，覆蓋法律、經(jīng)濟、軍事、管理、外交等方面。

最近的一次集體學習是在今年6月25日，內(nèi)容是“中國特色社會主義理論和實踐”。在已有的84次集體學習中，法律內(nèi)容共有11次，保持了每年至少一次的頻率，最近一次在4月19日，中國社會科學院研究員卜憲群與房寧講授“我國歷史上的反腐倡廉”。

27年間，在中南海進行的27次法制講座，逐漸從早期帶動普法的原始出發(fā)點納入法制建設的大背景，執(zhí)政者也借此在探尋依法治國的方向和路徑上凝聚共識，并以自上而下的模式舉國推行。

課題與主講者

梳理中南海27次法制講座的“課表”，法律制度建設的宏觀話題10次上榜，另外，有關社會保障、行政管理體制改革等立法或與法律相關的內(nèi)容應時而生進入講座，但均與法制建設捆綁講授。系列講座的最大特點，莫過于以宏大敘事的“法理學”內(nèi)容為主導，關注中國法治實踐和制度建設的理論問題。

這恰好對應講座主要聽講者的身份——中共中央政治局成員。他們身處權力高層，在中央、各地擔任要職。

首次講課的孫國華是新中國法理學科的奠基人之一，如今88歲高齡，對中國法治建設的關注至今不減。

孫國華授課是在1986年7月3日。他對《財經(jīng)》記者回憶，第一講的預設題目是“馬克思主義關于法的作用”，但他自己要求換個題目。當時，中國正處變革時期，中共十二屆三中全會提出改革經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)向商品經(jīng)濟。“法律觀亟須變革，我就想講講適合社會主義商品經(jīng)濟的法律觀，談談我的看法，供領導人參考?！眱尚r的課，孫國華從法的本質(zhì)、作用和職能，講到新時期法的職能轉(zhuǎn)變和需要確立的法律觀。

面對中共中央政治局和中央書記處的有關領導，孫國華特意批判了一些不合適宜的法律觀。比如，權力過于集中在黨政領導，主要依靠行政手段；以言代法，以政策代替法律；貶低法在社會調(diào)整系統(tǒng)中的地位；“重刑輕民”的思想等。不過，27年后，孫國華略有遺憾：“這些觀點在今天也不過時，權力過于集中、政策代替法律的問題仍然存在。”

在講座中，孫國華還提到堅持依法辦事的法律觀，這實質(zhì)上就是法治思維，但提法不同。“法治”一詞在上世紀70年代末即有學者提出，并拉開與“人治”討論的序幕，一批法學家曾為此立說論述。孫國華說，當時他在編寫教材時，提出使用“法治”一詞但未獲通過。

十年之后，法制理念趨變。1996年2月，中國社會科學院法學所研究員王家福走進中南海。他是少有的兩次走進中南海講法的專家之一。在第一次講座中，王家福談到區(qū)分公法與私法是建立市場經(jīng)濟法律制度的前提，要區(qū)分作為公權者的國家與作為所有者的國家等內(nèi)容。1996年2月，再進中南海講法時，他專門向在座的政治局成員論述了“依法治國”的理念。次年9月，“依法治國”的方略寫入中共十五大報告。

法制講座的課題和主講人都由司法部具體負責，早期報給中共中央書記處確定，后來報給中共中央辦公廳決定。司法部法制宣傳司原司長劉一杰曾參與講座的準備工作。他對《財經(jīng)》記者介紹，講座內(nèi)容根據(jù)國內(nèi)外形勢的發(fā)展，針對中國改革和發(fā)展的重大問題確定。司法部挑選專家，“重要的是專業(yè)水平，必須是各自領域或?qū)W科的權威學者。”主講人的年齡并不重要，時任華東政法學院教授曹建明和外交學院副教授盧松講課時年僅39歲，中國人民大學教授許崇德講課時已有78歲。

2002年12月，武漢大學法學教授周葉中和許崇德教授一起給新任的中共十六屆政治局成員講授的課題有關憲法。當年是現(xiàn)行憲法頒布實施20周年。許崇德教授是憲法學界泰斗，曾參與制定54憲法、82憲法，周葉中出版過多部憲法學專著。周葉中說，法治的核心是憲法，落實“依法治國”的方略首先是依憲治國。當年，中共十六大報告首次提出“依法執(zhí)政”和“政治文明”。因此，他認為“中國政治發(fā)展新的要求和中共從革命黨到執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型，都必然要求把憲法的實施和憲法權威提到日程?！?/p>

許崇德和周葉中在講課中提出“尊重和保障人權”應該入憲，后來2004年修憲時如愿。周葉中回憶，在討論環(huán)節(jié)，有領導提到憲法序言的法律效力問題、憲法序言和正文內(nèi)容的關系，還有領導提到權力制約的問題等，“這說明他們抓住了問題的實質(zhì)”。

憲政問題在今年引爆大討論，至今未休。周葉中對《財經(jīng)》記者稱，他對憲政的理解就是實施憲法的政治過程和政治狀態(tài)，以憲法為前提，以民主政治為核心，以法治為基石，以保障人權為目的。簡單化地等同于西方憲政，既不科學也不符合事實。他表示，當前在制度建設上保障憲法實施還需要一個過程：“憲法意識的培育、領導干部的憲法思維等還有待于增強，這是目前法治建設中很現(xiàn)實的問題，很難一下子扭轉(zhuǎn)過來，需要循序漸進?！?/p>

法制講座的傳承

中南海法制講座的原始動力是帶動普法，最初的推動者是時任司法部部長鄒瑜。

“文革”結(jié)束后，1978年中國提出社會主義法制建設的基本方針：有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。當年，《刑法》、《刑事訴訟法》等七部重要法律通過。如何確保新法的實施？法制宣傳教育因此迎來機遇，中央有關部門委托中央政法干校舉辦法制宣教班。

民眾對于法律知識的需求，孫國華深有體會。他多次奔走宣教班，對各省、市、自治區(qū)政法干部、基層干部培訓。1982年，他主編的《法學基礎理論》出版，“到1986年，王府井書店統(tǒng)計顯示發(fā)行量已達150萬冊”。

為了推進法制進程，1985年11月，中央有關部門發(fā)布“一五”普法規(guī)劃，中國進入全民普法時代。1986年是“一五”普法開局之年，鄒瑜想到全民普法需要領導帶頭，在司法部黨組會議上，他提出為中央領導干部舉辦法律知識講座的設想，獲得參會人員的支持。鄒瑜在回憶文章中稱，“按照我們黨歷來的工作經(jīng)驗，凡事只要領導干部帶頭動作起來，下面就跟著辦?！?/p>

鄒瑜在征求法學家的意見后，向中央政法委作了匯報，時任中央政法委書記喬石表示同意。當年6月，鄒瑜給時任中共中央總書記胡耀邦寫了一封信，“建議中央政治局和書記處的同志帶頭聽法制課，這樣肯定對全國的普法工作是很大的推動”。胡耀邦將報告批給中央書記處時任書記胡啟立。一周時間不到，胡啟立就找鄒瑜商量上課的計劃，商定先開四講并確定四位主講人，司法部與中國法學會協(xié)同準備。

因此，孫國華、中國政法大學教授江平等人成為最早一批進入中南海講法的專家。在首次講座上，胡啟立傳達了鄧小平關于加強法制建設的意見：通過堅持不懈地宣傳教育，進一步增強全體人民的法制觀念和法律意識，努力在全社會形成依法管理、依法行政、依法辦事的良好風氣。

遺憾的是，法律知識講座在中南海僅僅舉辦四次，伴隨鄒瑜去職司法部等因素暫停。

重提法制講座，已是八年后“二五”普法（1991年-1995年）時期。1994年6月，“國家中高級干部學法講師團”成立一周年，專家們肯定了領導干部學法的重要性，并針對講師團遇到的問題，向司法部建議給中央領導開法制講座。

司法部時任部長肖揚，他撰文回憶，司法部黨組征得中共中央書記處書記的同意，向中央提出報告建議開展“中央政治局法制講座se+qjg/IAPA8kGgBZfqmFw==”，并草擬了一些選題很快獲批。當年12月9日，“國際商貿(mào)法律制度與關貿(mào)總協(xié)定”講座開講，地點由此前的小禮堂改在懷仁堂。肖揚稱，講座后14天，時任中共中央總書記江澤民出席全國政法工作會議座談會后問他“第二講什么時候講”？并提出，“以后中央法制講座要規(guī)范化、制度化，每年講一次至兩次，形成制度?！?/p>

此后，法制講座基本上保持每年兩次的頻率。至2001年7月11日時，中央政治局法制講座運轉(zhuǎn)七年，11名法學教授走進中南海懷仁堂進行了12場講座。講座內(nèi)容涉及依法治國的理論和實踐問題，如商貿(mào)、金融、社會保障、一國兩制與法制建設等。

2002年，中共十六大后，專門的法制講座變身為中央政治局集體學習。時任中共中央總書記胡錦濤闡述了這一制度的重要性。胡錦濤說，中央政治局討論認為，除了自學以外，中央政治局還要進行集體學習，作為一項制度長期堅持。要學習經(jīng)濟、政治、法律、歷史、軍事等方面的知識。因此，學習內(nèi)容不再局限于法制選題，涉及經(jīng)濟、文化、衛(wèi)生、三農(nóng)等十余個領域。

在集體學習中，法制選題依然延續(xù)普法功能。比如2005年2月，全國普法辦、司法部曾聯(lián)合下發(fā)文件，中央政治局集體學習法制講座被列入當年普法工作重點。

據(jù)統(tǒng)計，十六屆中央政治局安排了43次集體學習，十七屆中央政治局安排了33次集體學習，其中有9次以法制為課題，占總次數(shù)的12%，基本上每年一次。有16位法學學者走進中南海，比如社科院法學研究所研究員梁慧星、中國人民大學法學教授王利明、中國政法大學馬懷德教授，分別主講了有關物權法、行政管理體制改革的相關法律內(nèi)容等。主講的法學學者們多來自前述幾所院校。

到今年6月25日，十八屆中央政治局已進行七次集體學習，其中兩次有關法制，最近一次是在今年4月主題為“我國歷史上的反腐倡廉”講座。

規(guī)則和變遷

在正式講課前，走進中南海的法學學者們都經(jīng)歷了一系列稍顯復雜的程序，首講人孫國華也不例外。

被選定講課后，孫國華用兩個星期的緊張時間準備出2萬余字的講稿，交司法部審讀后，提前在司法部會議室進行了一次試講。當時，經(jīng)中央書記處決定，司法部與中國法學會協(xié)同準備講課，參與試聽的也主要是這些部門的有關人員，以便提出建議和意見。

孫國華在當年的筆記中記下了試講的反饋，比如“速度放慢”，“理論性較強，聯(lián)系實際和生動的事例”，“人治和法治的比較”等。

此后的法制講座基本沿襲這一模式，流程包括確定課題、推薦和選拔主講人、撰寫講稿、審讀、修改、試講、再修改、正式講課等，只是在細節(jié)和具體形式上不斷改善。

司法部始終承擔著中央法制講座的具體籌備事宜。1994年后，法制講座由司法部和中央辦公廳共同安排，司法部擬定一組選題，交中央辦公廳最后確定。有時，領導人會親自圈定選題。1995年下半年，司法部認為應當在講座中介紹一下法律界最關注的依法治國，便向中辦正式報送該選題，同時報送的還有一個選題。兩天之后，時任中共中央總書記江澤民在兩個選題中親自圈定了有關依法治國的選題。

課題確定后，司法部會在全國院校中選取兩個，下達課題任務，由法學院所成立課題組擬定講稿。司法部會在組織試講后和中央辦公廳商討最終確定一個主講人。經(jīng)統(tǒng)計，每個主講人背后都是少則3人多則10余人的課題組團隊。

司法部法制宣傳司原司長劉一杰稱，在籌備中成立兩個課題組，是為確保講課成功，每個課題組各有多名專家參與撰寫課題。司法部一般會組織2次-3次試講，有關部門的人員對試講內(nèi)容提出意見和建議，并觀察講課技術，“不能念稿子，講稿要有針對性、實用性，能對領導決策起到參考作用?！?/p>

改為中央政治局集體學習后，主講人至少兩人，程序上也更加嚴密。集體學習的內(nèi)容不同，具體負責落實的部委也會不同，如有關法律的仍由司法部具體組織。首次集體學習的主講人之一周葉中說，最初接到的司法部電話是讓他去接受一個課題。第二次開會時，他才知道是給新一屆中央政治局講課，并發(fā)現(xiàn)一共有三個課題組參與準備。后來司法部確定以他和許崇德的講稿為基礎，再吸收另兩個課題組的內(nèi)容，反復討論、修改，經(jīng)歷兩次試講，“最終的講稿集中了大家的智慧”。

不過，一個變化是，專家正式的講稿不會在講課后全文公開發(fā)布，最近兩年來參與講課的多名專家都回避講課的具體內(nèi)容。集體學習中，主講人的身份也更為多樣。在今年2月的法制主題的集體學習中，主講人增加到五人，全部是來自實務部門的高層領導。

講課內(nèi)容是否會劃定禁區(qū)？周葉中對《財經(jīng)》記者稱，講課和討論環(huán)節(jié)都不會設定框框或者禁區(qū)。因準備時間太緊湊，一些相關部門的領導經(jīng)常夜間和他電話溝通?！坝械念I導就直接跟我說，作為一個研究者，你要講出你真實的觀點和思考，領導同志希望聽到真話?！敝苋~中說，“我在講課中還涉及到一些前沿敏感問題，有些問題現(xiàn)在也不適宜公開討論，我都講了?！?/p>

在和專家學者的近距離接觸中，中央高層領導也展現(xiàn)出另外一面。1986年，孫國華走進中南海小禮堂，在一個長方形的桌子邊，胡耀邦邀請他坐在主座上。孫國華說，胡耀邦握著他的手說，“你不要擔心，你是老師，今天我們這些人都是你的學生，保證都用心聽講?！鳖愃频谋硎鲈诤髞淼闹v座中一再出現(xiàn)。

集體學習的“中國特色”

肇始于1986年的中央政治局法制講座，間斷持續(xù)27年，最終變身，已從最初帶有濃厚的普法色彩逐漸承載越來越多的功能和象征意義。

在法制講座啟動的初始時期，有國外輿論稱中國領導不懂法才學法。對此，劉一杰說，“這完全是一種誤讀。中央領導法制講座是表明中央領導對法制的重視態(tài)度，帶動普法，提高全民的法律意識、法制觀念和依法辦事的能力?！?/p>

自1986年“一五”普法開局之年起，普法“持久戰(zhàn)”現(xiàn)已進入“六五”普法時期。肖揚曾表示，司法部推動普法的出發(fā)點是為了努力提高全民法律意識，探尋依法治國之路。因此，法制講座以中央政治局的率先垂范作用，主導法制建設的大方向。

中共十六大開始，中央政治局在集體學法的基礎上，確立集體學習制度，將學習作為高層政治活動以制度化的形式予以固定，以問題為導向進行政策學習，成為一種“中國特色”。

周葉中認為，集體學習制度搭建了一個橋梁，讓理論工作者和最高決策層定期圍繞中國發(fā)展過程中的重大問題進行溝通，交流治國理政的思路，集中理論工作者的研究和政治家的判斷，使得最高決策能夠更加科學民主。

中國政法大學副校長馬懷德在2005年集體學習時主講了“行政管理體制改革和完善經(jīng)濟法律制度”。馬懷德說，1998年開始進行政府第四次機構(gòu)改革，2002年中共十六大報告提出深化行政管理體制改革，新一屆政府在運轉(zhuǎn)一段時期后開始為行政管理體制改革和相關的法制建設做準備，因此他認為那次講座是一個很好的探討機會。此后，中共中央《關于深化行政管理體制改革的意見》在2008年2月通過，他講到的“大部制”改革目前正在進行。

馬懷德記得課上在講到政府的規(guī)模時，他以中國和各國公務員與人口比、財政供養(yǎng)人員與人口比例進行說明，引起了中央領導的關注和討論。馬懷德說：“專家的講課就是要介紹國內(nèi)外相關的情況，從國家治理的需求和實際提出一些理論構(gòu)思。”

也有觀點認為中央政治局的學習較為“務虛”，宣示意義大于實質(zhì)意義。中共中央黨校教授謝春濤則認為，政治局領導治國理政的責任重大，很有必要學習。除少數(shù)歷史主題外，集體學習的題目多與當下發(fā)展中的重大現(xiàn)實問題、難題緊密相關，目的是學以致用，凝聚高層共識和影響決策是題中應有之義。

不可否認的是，在政治運作不夠透明的普遍觀感下，每一次的中央政治局集體學習也是觀察的一個窗口。以法制講座為例，中央政治局的學習之后，同一主題會在其后的各省、市、縣的講座中逐層“復制”。