8月17日至18日，汕頭市潮陽、潮南兩區(qū)，經(jīng)24小時(shí)暴雨，崩堤潰壩，海水倒灌，22個(gè)村莊無一幸免，皆沒于洪流。

被困民眾，恐慌之中求助于警。汕頭市潮南公安分局一天之內(nèi)接求助電話1124起，成為最難打進(jìn)去的熱線。18日中午，汕頭水務(wù)局的官方微博“汕頭水務(wù)”的管理員發(fā)微博稱：可以為需要援助的父老鄉(xiāng)親們“代勞”傳遞求援信息，承諾將匯總具體的被困信息、聯(lián)系方式并盡快傳真給潮南三防部門。霎時(shí)，唯一的一位管理員被海量求助信息淹沒。

此時(shí)，遠(yuǎn)在北方的遼寧省撫順市清原滿族自治縣則如同一座信息孤島。8月16日的強(qiáng)降雨使這一縣城境內(nèi)王家堡村、海陽村、什排地村等十個(gè)村莊的通訊中斷，公路斷阻，與外界失去聯(lián)系。第二天，交通運(yùn)輸部派出的專業(yè)救助直升機(jī)來投放物資。直至18日中午，武警撫順支隊(duì)的官兵組成十支突擊隊(duì)，才徒步開向這些“孤島”。

8月19日，國家減災(zāi)委、民政部啟動(dòng)針對遼寧暴雨三級救災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)；在此前一天，兩部門還針對廣東省暴雨啟動(dòng)四級救災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)。

中央財(cái)政再次緊急撥付抗災(zāi)救災(zāi)資金13億元，用于多地防汛及抗旱救災(zāi)工作。

此前，針對江西、湖北、湖南、貴州四省發(fā)生旱災(zāi)，陜西、甘肅兩省發(fā)生洪澇災(zāi)害，中央財(cái)政緊急下?lián)芰≈醒胱匀粸?zāi)害生活補(bǔ)助資金5.2億元，用于受災(zāi)民眾緊急轉(zhuǎn)移安置、倒損住房恢復(fù)重建、過渡性生活救助和向因?yàn)?zāi)死亡人員家屬發(fā)放撫慰金。

災(zāi)難驟臨時(shí)，求助于政府，脫離險(xiǎn)境是唯一所求，而其后的生存生產(chǎn)將如何持續(xù)，卻是難上加難。因此，如何使災(zāi)后補(bǔ)償更為多元化、程序化需多維度探討。

政府補(bǔ)助

據(jù)遼寧省民政廳發(fā)布，截至8月21日11時(shí)，“8·16”暴雨洪水災(zāi)害造成180萬人受災(zāi)，農(nóng)作物絕收面積3.14萬公頃；近4000戶居民失去房屋，共5.9萬間房屋倒塌或損壞；直接經(jīng)濟(jì)損失85.6億元。8月19日，遼寧省政府下?lián)?.4億元救災(zāi)資金，調(diào)撥帳篷1000頂、棉被褥1.6萬床以及其他救災(zāi)物資。

廣東省受臺風(fēng)“尤特”及暴雨侵害的有416萬人，1.9萬間房屋倒塌和嚴(yán)重?fù)p壞，直接經(jīng)濟(jì)損失49億元。民政廳調(diào)撥1500頂帳篷、4700張折疊床、3000床棉被等救災(zāi)物資。

顯然，兩地政府的救災(zāi)物資與缺口相比，皆相去甚遠(yuǎn)。“我國對災(zāi)難造成的經(jīng)濟(jì)損失的補(bǔ)償與救助，主要是依靠國家財(cái)政支持的政府主導(dǎo)型?！焙洗髮W(xué)金融學(xué)院教授張琳稱。

按《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急響應(yīng)分為四級。以三級響應(yīng)為例，某省發(fā)生重大自然災(zāi)害后，如果死亡50人-100人；緊急轉(zhuǎn)移安置或需緊急生活救助30萬-80萬人；倒塌和嚴(yán)重?fù)p壞房屋10萬-15萬間；干旱災(zāi)害造成缺糧或缺水等生活困難，需政府救助人數(shù)占農(nóng)牧業(yè)人口20%以上，或200萬人以上。出現(xiàn)這四種情形中的任一種，都可以啟動(dòng)三級救災(zāi)響應(yīng)。

響應(yīng)之后，根據(jù)地方申請和有關(guān)部門對災(zāi)情的核定，財(cái)政部、民政部會(huì)立即下?lián)苤醒胱匀粸?zāi)害生活補(bǔ)助資金。民政部還將視情，向社會(huì)發(fā)布接受救災(zāi)捐贈(zèng)的公告，組織開展全國性救災(zāi)捐贈(zèng)活動(dòng)。

近年來，各地災(zāi)害頻發(fā)，救助非常頻密。據(jù)民政工作2011年年中統(tǒng)計(jì)，為應(yīng)對半年的自然災(zāi)害，國家減災(zāi)委、民政部共啟動(dòng)救災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)16次，協(xié)調(diào)安排中央自然災(zāi)害生活補(bǔ)助資金16.2億元。

盡管2011年政府救助比例增高，但與當(dāng)年1420.3億元的巨災(zāi)損失相比，財(cái)政撥付救濟(jì)資金，仍然是杯水車薪。

2012年，廣東省部分地區(qū)受低溫、干旱、洪澇、風(fēng)雹和臺風(fēng)災(zāi)害，以及由此引發(fā)的山體滑坡、崩塌、泥石流等次生災(zāi)害襲擊，受災(zāi)人口499萬人，直接經(jīng)濟(jì)損失75.7億元。

與之相匹配的廣東省各級投入災(zāi)害生活救助資金為1.66億元，僅占直接經(jīng)濟(jì)損失的2.1%。

保險(xiǎn)補(bǔ)償

8月20日，還未從重創(chuàng)中緩解的遼寧撫順市得到了首筆應(yīng)急貸款。國家開發(fā)銀行發(fā)放應(yīng)急貸款1億元，用于支持當(dāng)?shù)乜购榫葹?zāi)和災(zāi)后重建工作。隨后，遼寧本溪、鐵嶺等地市也陸續(xù)向國家開發(fā)銀行提出了應(yīng)急貸款需求。

“金融手段可能介入救災(zāi)之中，如低息貸款、國外的貸款等。”國務(wù)院發(fā)展研究中心金融所副研究員、保險(xiǎn)研究所副主任田輝說：“但金融手段所占比例很少。”

而在國外廣為適用的補(bǔ)償機(jī)制——保險(xiǎn)賠償，在中國尚未形成氣候。

保險(xiǎn)賠償是受災(zāi)地區(qū)很重要的一項(xiàng)資金來源。2005年，“卡特里娜”颶風(fēng)造成美國超過23萬平方公里（與英國面積大小相仿）的地區(qū)受到破壞，30多萬家庭傾家蕩產(chǎn)。災(zāi)后，理賠金高達(dá)100億美元，至少節(jié)約了納稅人75億美元的援助資金。

保險(xiǎn)賠償占中國自然災(zāi)害損失的比重卻一直處于低位。有兩組數(shù)據(jù)為證：1998年，中國發(fā)生特大洪災(zāi)，造成直接經(jīng)濟(jì)損失2484億元，而保險(xiǎn)業(yè)共支付水災(zāi)賠款33.5億元，僅占1.4%左右；2008年，汶川大地震造成直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)8451億元，獲得來自保險(xiǎn)業(yè)的賠付僅有18.06億元。

在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中，大部分險(xiǎn)種都包括洪水造成的損失。遼寧2004年就開始農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試點(diǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)分為政策性保險(xiǎn)和商業(yè)性保險(xiǎn)，其中商業(yè)保險(xiǎn)的費(fèi)用完全由農(nóng)民支付；在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)之中，政府承擔(dān)了大部分的投保資金。

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)專業(yè)教授庹國柱介紹，通常情況下，中央財(cái)政+省城財(cái)政+地市財(cái)政補(bǔ)貼，可以支付保費(fèi)的80%，剩下的20%由農(nóng)民支付。

“這對農(nóng)民來說是非常劃算的，因此，90%-95%的農(nóng)民都參與政策性保險(xiǎn)。”庹國柱說。

2012年遼寧省全省共完成玉米、水稻、大豆、花生、小麥五種農(nóng)作物投保面積2360萬畝，投保率為45%，投保農(nóng)戶達(dá)到205萬戶。

中航安盟財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)有限公司是在遼寧開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的公司之一，該公司相關(guān)人士表示，遼寧分公司已經(jīng)接到了部分農(nóng)民的受災(zāi)匯報(bào)?！安煌淖魑锿侗５馁M(fèi)率不同，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠償金額基本能做到的是保本，可以讓農(nóng)戶進(jìn)行再生產(chǎn)?！扁諊f。

根據(jù)保監(jiān)會(huì)公布的資料，廣東省亦有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在推廣。但是，汕頭市政府公布的受災(zāi)情況，除了植物作物受災(zāi)12.10萬畝，另有水產(chǎn)養(yǎng)殖損失2.08萬畝?！皩O業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖的保險(xiǎn)，由于風(fēng)險(xiǎn)高、成本大，尚未全面鋪開。”上述保險(xiǎn)公司人士說。

除農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可成為政府救助的有效補(bǔ)充外，2012年起，鐵嶺市民政局開始實(shí)施農(nóng)村住房災(zāi)害保險(xiǎn)工程。實(shí)施至今，為70多戶因?yàn)?zāi)倒損房屋的農(nóng)村困難對象理賠了22萬余元，理賠金額最高的3萬元，最低的1000元。

其操作模式為，鐵嶺市民政局與保險(xiǎn)公司成立農(nóng)村住房保險(xiǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和倒損房屋裁定辦公室，負(fù)責(zé)農(nóng)村住房保險(xiǎn)工作的組織協(xié)調(diào)和倒損房屋認(rèn)定、裁定工作。被保險(xiǎn)人為農(nóng)村低保戶、農(nóng)村低保邊緣戶和分散五保戶。

投保人為鐵嶺市民政局，統(tǒng)一到中國人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司鐵嶺市分公司辦理投保，由政府全額補(bǔ)助保費(fèi)每戶15元，保險(xiǎn)金額每戶3萬元，保險(xiǎn)期限為一年，保險(xiǎn)只覆蓋房屋，不含其他財(cái)產(chǎn)。

目前鐵嶺市的低保戶、五保戶已經(jīng)都納入保險(xiǎn)范圍，2013年將參保對象范圍擴(kuò)大到全市6萬戶。

在此次洪澇災(zāi)害中，遼寧省倒塌房屋3723戶、10130間，嚴(yán)重?fù)p壞13125間，一般損壞20697間。鐵嶺市民政局救災(zāi)司工作人員介紹，鐵嶺市各縣區(qū)正在核實(shí)投保戶損失，之后會(huì)進(jìn)行賠付。

建立巨保

要發(fā)揮保險(xiǎn)業(yè)的巨大功能， 需要采取普通商業(yè)保險(xiǎn)、巨災(zāi)保險(xiǎn)、政策保險(xiǎn)三種形式并行發(fā)展的模式。國家減災(zāi)委專家委員會(huì)委員、中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院副教授許飛瓊撰文表示，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等往往是保險(xiǎn)公司缺乏承保積極性的業(yè)務(wù)， 如果沒有特殊的制度安排， 僅僅依靠普通商業(yè)保險(xiǎn)仍然不可能達(dá)到保險(xiǎn)目標(biāo)。

巨災(zāi)保險(xiǎn)是指對由于突發(fā)性的、無法預(yù)料、無法避免且危害特別嚴(yán)重的如地震、臺風(fēng)、海嘯、洪水等所引發(fā)的災(zāi)難性事故造成的財(cái)產(chǎn)損失和人身傷亡給予保障的風(fēng)險(xiǎn)分散制度。

在普通商業(yè)保險(xiǎn)中，往往將巨災(zāi)加以剔除或者嚴(yán)格限制，比如保險(xiǎn)公司對于房產(chǎn)的保險(xiǎn)項(xiàng)目中，絕大多數(shù)情況下會(huì)將地震列入免責(zé)條款。

1998年，中國保監(jiān)會(huì)曾試圖推動(dòng)巨災(zāi)保險(xiǎn)的制定，2008年的汶川大地震再次把巨災(zāi)險(xiǎn)推向風(fēng)口浪尖。2010年3月，中國保監(jiān)會(huì)牽頭，召集財(cái)政部、發(fā)改委、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、央行等，就建立中國巨災(zāi)保險(xiǎn)制度商討方案，但最終不了了之。

建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度不暢的緣由之一是，保險(xiǎn)公司不愿意承擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。世界上已經(jīng)建有巨災(zāi)保險(xiǎn)的國家，皆根據(jù)國情采取了不同的形式，比如，英國洪水保險(xiǎn)，為商業(yè)保險(xiǎn)公司獨(dú)立經(jīng)營的模式；土耳其的地震保險(xiǎn)制度，屬于政府協(xié)作模式；日本的巨災(zāi)保險(xiǎn)，是采用政府主導(dǎo)、政府財(cái)政作為主要支持的強(qiáng)制模式。

在洪水補(bǔ)償方面有完善體制可參考的是多澇國家——美國。20世紀(jì)50年代初，美國政府每年花費(fèi)大量資金興建防洪工程，但洪水損失在30年間增長了6倍，嚴(yán)重的救災(zāi)負(fù)擔(dān)和相對不足的損失補(bǔ)償，給社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定帶來了負(fù)面影響。

這迫使美國開始重視洪水保險(xiǎn)的研究，并通過一系列法案，最終制定《國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃》，建立了國家洪水保險(xiǎn)基金。

美國的洪水保險(xiǎn)并非是強(qiáng)制性的保險(xiǎn)，而是由社區(qū)、保險(xiǎn)業(yè)和銀行業(yè)共同參與實(shí)施。政策規(guī)定洪泛區(qū)居民向銀行貸款購買和建造房屋時(shí)，必須向洪水保險(xiǎn)公司購買相應(yīng)的洪水保險(xiǎn)。

美國國會(huì)授權(quán)住宅與城市建設(shè)部組建了聯(lián)邦保險(xiǎn)管理局（FIA），負(fù)責(zé)國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的管理。FIA與國家洪水保險(xiǎn)協(xié)會(huì)（120多家私營保險(xiǎn)公司的聯(lián)合體）建立了合作關(guān)系。所有保費(fèi)上交聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA），形成保險(xiǎn)基金，賠付從保險(xiǎn)基金中支取，不足時(shí)向聯(lián)邦政府借款。

洪水保險(xiǎn)公司收入主要是由FEMA根據(jù)售出保單的情況返還一定比例的費(fèi)用，F(xiàn)EMA對保險(xiǎn)公司約返還保險(xiǎn)保費(fèi)的32.5%。

洪水保險(xiǎn)不是賠付洪災(zāi)的實(shí)際損失，只是其中的一部分，如對于房屋賠償約68%，并且限定最高賠償標(biāo)準(zhǔn)。美國洪水保險(xiǎn)計(jì)劃制定后對歷年洪水損失的賠付平均占當(dāng)年洪水總損失的20%左右，最高年份達(dá)到當(dāng)年洪水損失的93.12%。

8月22日凌晨，臺風(fēng)“潭美”緊接著“尤特”的腳步于福建福清市沿海登陸。國家減災(zāi)委、民政部預(yù)測，這次“潭美”的影響區(qū)域和“尤特”影響范圍將重合，可能會(huì)發(fā)生暴雨洪澇、地質(zhì)和海洋災(zāi)害。這意味著，汕頭一代災(zāi)區(qū)的損失將會(huì)進(jìn)一步攀升。

只有依靠多方補(bǔ)償才可能使受災(zāi)民眾渡過難關(guān)。政府補(bǔ)助、保險(xiǎn)賠償和社會(huì)捐助有機(jī)結(jié)合，是為完善的救災(zāi)補(bǔ)償制度。