全國多地又陷洪澇。

2013年8月17日，廣東省一則“暴雨逼停京廣線”的消息，將人們的視線引至澇災重地——廣東；而此時，地圖北面的遼寧省同樣受困于導致63人死亡的洪澇。此外，廣東、廣西、湖南近千萬人受災，截至8月22日9時，有70人死亡，28人失蹤。強降雨還造成青海省24人死亡。內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江三地約100多萬人受災。

今年3月、6月，國務院、住建部曾分別下發(fā)文件，強令“發(fā)生超過內(nèi)澇防治標準的降雨時，城市運轉(zhuǎn)基本正常，不得造成重大財產(chǎn)損失和人員傷亡”。

然而，8月短短幾日，全國范圍內(nèi)洪澇災害已致157人死亡，直接經(jīng)濟損失超過了百億元。

災難的“引子”早已埋下，卻被選擇性忽視。盡管諸多城市按國務院、住建部的相關(guān)要求，陸續(xù)完成防洪規(guī)劃編制，以及制定治澇方案，有的甚至已花費重金治理。

然而，城鎮(zhèn)內(nèi)澇的根源，在于歷史排澇標準低、治理手段單一，工程設計缺乏對洪澇災害風險的考慮等長期積累的弊端。

防澇體系完善和升級非一朝一夕可完成，各地須因地制宜，讓治理工程“多點開花”；另一方面，以政府為主的巨災損失補償模式，雖然能夠在短時間內(nèi)籌集救災資金，但各級財政救災支出與巨災損失之間依然有巨大缺口，補償仍需其他模式進入。這就是中國每年汛期不得不應對的曠日持久之戰(zhàn)。

——編者

8月16日凌晨，家住沈陽市鐵西區(qū)的徐良被雷聲驚醒，“終于要下雨了?！边@是徐良的第一反應，在酷熱多日后，整個沈陽城都盼望著一場雨水。窗外閃電頻密刷過眼簾，驚雷、風嘯引來車輛報警音不斷。

沒有人想到災難將臨。16日凌晨，微博上的沈城人發(fā)起了“隨手拍閃電”的娛樂。雨，越來越急促。12時35分，沈陽市氣象預警中心將暴雨橙色預警改為暴雨紅色預警，此時市區(qū)降水量達到60毫米-80毫米。

約14時，沈陽市政府門前已一片汪洋，城區(qū)部分地帶的積水沒過了小轎車前蓋，有的倒灌入地下通道；多條道路被封，上百輛浸了水的車輛熄火，被棄在路中央；尚能通行的道路排起了大長龍，急救車不得不逆行。

最終，這場持續(xù)三日的暴雨，導致沈陽、撫順、鐵嶺等地180萬人受災，截至8月21日11時，63人遇難，失蹤101人，倒塌房屋1萬余間，超過3萬多間房屋不同程度受損，直接經(jīng)濟損失85.6億元。

沈城“淪陷”

8月16日，沈陽發(fā)布了暴雨紅色預警。這并不是沈陽今年汛期第一次發(fā)布暴雨預警。7月15日，沈陽市城市防汛指揮部啟動城市防汛一級紅色預警；8月8日，啟動城市防汛三級黃色預警。這兩次，沈陽城區(qū)也發(fā)生了不同程度的內(nèi)澇。

7月15日，遼寧省水文局監(jiān)測到2013年7月上旬遼寧的平均降雨量比以往平均值多95.7%。遼寧省水利廳提示，遼寧主汛期（7月20日至8月20日）極有可能發(fā)生集中強降雨，渾河、太子河、鴨綠江等流域發(fā)生大洪水的可能性很大。

遼寧省防汛抗旱指揮部發(fā)出通知要求各地各部門嚴陣以待，要求“加強城市排水管網(wǎng)和泵站設施管護，及時疏通排水溝渠，加強應急排澇，確保城市正常秩序”。

然而，這一切未能避免大水淹城。

沈陽網(wǎng)友紛紛將“不可避免”的內(nèi)澇指向防洪系統(tǒng)?！吧蜿柦裉焐衔缰幌铝艘粋€小時的暴雨，城市就澇成這樣，到處堵車積水，市政的排水系統(tǒng)簡直不堪一擊?！币晃痪W(wǎng)友的微博得到了眾多市民的認同。

而根據(jù)2013年3月水利部防洪抗旱減災研究中心發(fā)布的一份192頁的《城市防洪工作現(xiàn)狀、問題及其對策》報告（下稱《防洪報告》），沈陽市還是一座防洪達標城市。

該城市于1987年被確定為第一批水利部管理的25座全國重點防洪城市之一，2007年沈陽市的防洪標準為300年一遇。

這座城市的排水管渠總長3612.63公里，大部分在中心城區(qū)，占3105.91公里。以目前的排水系統(tǒng)能夠承受大雨（24小時降水量25毫米-49.9毫米）。8月16日沈陽暴雨雨量平均值達59毫米，這超出了排水系統(tǒng)的設計能力。

2013年1月，九三學社沈陽市委員會的一份提案指出，沈陽市城市排水系統(tǒng)滯后是造成內(nèi)澇的根本原因。

沈陽城70%的積水靠地下排水管線輸送，而這些地下排水管網(wǎng)大多建于上世紀80年代之前，其中老城區(qū)的管網(wǎng)70%至80%都是老管道，口徑很小，泵站設備陳舊。也就是說，老舊的排水管線構(gòu)造根本達不到現(xiàn)有城市規(guī)模的排水要求。

不獨沈陽如此，《防洪報告》顯示，中國城市排水系統(tǒng)建設設計標準本來就不高，而大部分城市的老城區(qū)又低于標準下限。即使以歷史形成的較低標準衡量，目前全國城市的53%、340座城市都沒有達到防洪標準。

而34座特大城市中，僅有7座達到防洪標準，包括已經(jīng)被淹的沈陽。

比下限還低

到2011年，全國有3.5萬公里的城市堤防在汛期護衛(wèi)城市，城市排水及污水管道總長度為57.4萬公里。這些管道在城區(qū)主干道基本可防一年一遇的雨情，一些舊城區(qū)還不到一年。而歐美、日本等國城市排水設施通常為五年或十年。

1949年后，受當時經(jīng)濟條件的影響，全國城市普遍建設小排水管道，最早甚至還按0.5年一遇的雨量標準設計，允許適當積水。

按照中國現(xiàn)行城鎮(zhèn)排水設施建設標準要求，城市一般地區(qū)排水設施的設計暴雨重現(xiàn)期為0.5年-3年，即可抵御0.5年-3年一遇的暴雨；重要地區(qū)是3年-5年。盡管標準很低，但大量舊城區(qū)管道仍達不到國標。并且，在實施過程中，大部分城市普遍采取標準規(guī)范的下限。

根據(jù)水利部防洪抗旱減災研究中心常務副主任程曉陶的調(diào)查，至今70%以上的城市排水系統(tǒng)建設的設計暴雨重現(xiàn)期小于一年，90%老城區(qū)的重點區(qū)域甚至比規(guī)范規(guī)定的下限還要低。

與此同時，強降雨在一些城市的發(fā)生頻率增加，與排水管線、溝渠和泵站建設滯后疊加，許多城市每逢汛期便現(xiàn)“海景”。

武漢堪稱典型，其中心城區(qū)相當一部分區(qū)域管線系統(tǒng)排水標準僅為0.33年-0.5年一遇。根據(jù)排水規(guī)劃，全市應有22個排水體系，規(guī)劃面積1374.76平方公里。實際上，武漢外排泵站按規(guī)劃形成率僅為56%，管網(wǎng)系統(tǒng)完善率僅為55%，有些已建成的泵站的抽排能力只有需求能力的20%左右。

舊管線改造在北京也是牽一發(fā)動全身。北京排水管道長度為1.1萬公里，城區(qū)尚存明清時期的舊溝174公里，均結(jié)構(gòu)老化。老城區(qū)胡同里的管網(wǎng)鋪不進去，管網(wǎng)上蓋起新的建筑群又無法拆遷，只能“老舊管網(wǎng)打補丁，發(fā)現(xiàn)一處補一處”。北京雨水管網(wǎng)的面積率僅為50%，屬較低水平。

管網(wǎng)鋪設、更新的速度未能跟上快速的城市化進程，一些新興城市甚至不設防。北京工業(yè)大學建筑工程學院副院長周玉文曾指出，因城市建設而增加管道，由于未做整體長遠規(guī)劃，以致出現(xiàn)上游用大管，下游用小管的怪事。在沈陽，早期的小排水管道不夠用，采取的辦法就是接兩根小管道。

7月10日，住建部城建司司長張悅在中國生態(tài)修復網(wǎng)內(nèi)部沙龍上表示，各地要系統(tǒng)性地研究氣候變化、暴雨公式，尤其在地下管網(wǎng)與雨水調(diào)蓄設施、泵站等銜接上，做好規(guī)劃編制，從防洪體系上做好銜接，不能“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”。

資金難籌

中央政府顯然意識到城市內(nèi)澇的普遍性以及急迫性。2013年3月，國務院下發(fā)通知，要求各地在2014年底前，摸清現(xiàn)狀基礎，編制完成規(guī)劃，五年時間完成排水管網(wǎng)改造，十年時間建成完善的排水防澇工程體系。通知還明確建設防洪體系，將納入政府工作績效考核。

程曉陶的調(diào)研顯示，全國有防洪任務的城市中，約有四分之一尚未完成編制規(guī)劃。

編制規(guī)劃，需要建立專業(yè)模型，人才與技術(shù)對各地而言都是考驗。北京市城市規(guī)劃設計研究院副總工程師王軍承認，即便是技術(shù)實力最強的北京，在模型建立、工程技術(shù)上也力有不逮。

至于排水管網(wǎng)等工程改造，最大考驗是資金。依照1989年國務院發(fā)布的《關(guān)于加強城市防洪工作意見的通知》，城市防洪工程建設、維修和管理所需經(jīng)費，主要應由地方自籌解決，中央適當補助。

1998年以前，中央每年固定用于全國重點防洪城市防洪工程建設的資金為3000萬元，這一數(shù)字在1998年洪災后，上升為16億元。但1998年的《防洪法》改變了規(guī)則，其規(guī)定城市防洪投資，由城市人民政府承擔。中央不再對城市防洪進行專門投入。

資金投入不足和地方政府重視不足，成為城市內(nèi)澇的積弊。

防澇工程改造涉及資金龐大?！敦斀?jīng)》記者了解到，北京僅立交橋改造一項，84座橋改造就需投入84億元，全部來自市財政投入。多數(shù)城市難以效仿。

國務院與住建部提出：各地可提高城市建設維護資金、土地出讓收益、城市防洪經(jīng)費等用于城市防澇改造、建設和維護資金的比例，以及“多渠道籌措資金”。

即便財力雄厚的北京市，也寄望于地產(chǎn)商能在新建建筑時就考慮到相關(guān)設施。北京市規(guī)劃委基礎二處副處長徐詠梅說，2003年北京市規(guī)劃委、市建委、市水務局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強建設項目雨水利用的通知》，提出新建項目應配備蓄水池等。該通知只是規(guī)范建議。

2006年、2008年，北京市又增加了一些強制性要求。新建工程必須按照1萬平方米硬化面積配建不小于500立方米的調(diào)蓄池，綠地中至少要有50%為可滯水的下凹式綠地，路面應高于綠地5厘米-10厘米；公共停車場、人行道、步行街、自行車道和外部庭院，透水鋪裝率不得小于70%等。

但規(guī)劃通過后，開發(fā)商和使用方都不愿意支付這筆費用。一位跟蹤調(diào)研此類工程的專家表示，“小區(qū)規(guī)劃報批時這些設施都存在，等到建設時就變樣了，蓄水池最后往往調(diào)整成了地下車庫?！?/p>

徐詠梅認為，從初期的規(guī)劃條件、方案審查，到后期的許可證和規(guī)劃驗收，都應當強制實施。據(jù)其透露，為保證“強制性”，北京市將規(guī)范文件升級為強制新標準，已經(jīng)通過評審，預計很快出臺。

除了行政和立法手段以外，其他國家在推行類似政策時，還通過補貼促進實施。比如，日本對于修建調(diào)蓄池的費用補貼一半；美國芝加哥對“屋頂綠化”比例高于一半的建筑開發(fā)商，提供“密度獎金”，對安裝綠色屋頂?shù)纳逃谩⒚裼媒ㄖ疵繎?000美元額度提供政府補貼。

北京也開始嘗試對建設雨洪利用設施的單位減免防洪費，以及按收集雨水容量給予獎勵補貼，但額度較低，對于開發(fā)商缺乏吸引力。

局部改造缺失

在全面的排水管網(wǎng)仍待規(guī)劃、資金未卜時，一些城市把防澇體系改造的重點放在積水點處理上，以減少極端惡性事故發(fā)生。

2013年，為在主汛期前改造完成166處積水點，沈陽市投入1400余萬元。這筆花費主要用于改造青年大街、文藝路、寧山路以及部分下凹式立交橋等“老”積水點。

8月31日沈陽將舉行第十二屆全運會，彼時仍處于汛期。沈陽市城建局、市防汛指揮部特別要求對“易積水點位設專人和設備重點值守”，當水深達25厘米時，就實行道路封閉的交通管制。

沈陽市為全運會準備的預案，甚至提出只要降雨量達到中雨水平，所有工作人員全部出動，分赴48個泵站和中心城區(qū)內(nèi)所有20個公鐵橋及全運場館、易積水地段。

然而，就在距離全運會15天之際，所謂重點區(qū)域再次“淪陷”。青年大街的地下通道被雨水灌滿，直達天花板，主要改造點，比如文藝路省醫(yī)院門前、萬柳塘公園南門，都被暴雨驗證并無明顯改善。

8月16日下午，徐良步行回家途中看到，滑翔五金城附近的騰飛二街與二環(huán)立交橋下積水已與橋面持平，橋口附近正好有一處限高桿，標明高度為4.5米。

在全國城市內(nèi)澇的慘痛史上，沈陽還不如北京顯眼。

下凹式立交橋，是北京聞名的風景，也是積水內(nèi)澇的頑疾。2012年“7·21”暴雨事故中，北京東城區(qū)廣渠門橋下積水深至4米，34歲的丁志健開車被困水中，不幸罹難。

一年之后，悲劇發(fā)生地完成了一個排蓄水改造工程，廣渠門橋區(qū)的排水標準從兩年一遇提高至十年一遇。這是北京用三年時間完成84座下凹式立交橋改造項目之一。

2013年，北京啟動了20座下凹式立交橋改造，原計劃在汛期前全部投入使用。但是，項目建設單位北京排水集團總經(jīng)理陳明告訴《財經(jīng)》記者，全部竣工尚需時日，“工程實施的難度超出了預計”。

陳明舉例說，北京西三環(huán)的蓮花橋有“逢雨必澇”的大名。2004年暴雨導致此處嚴重內(nèi)澇后，該橋更換了排水泵站，從原2立方米/秒提升至4立方米/秒，但升級卻無效果。因為泵站必須與排水管道配套，后者沒有改造，前者徒勞升級。此外，新建泵站的下方需修建一座1萬立方米容量的調(diào)蓄池，這對寸土寸金的北京三環(huán)城區(qū)來說，僅選址就是難題。

問題又從局部回到了整體。由于改造工程前期論證不足，缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，應急變成了被動。

因此，2013年6月，住建部要求每個城市在規(guī)劃中描述近十年內(nèi)澇積水歷史情況，包括積水深度、范圍，以及造成的人員傷亡和經(jīng)濟損失等，之后，據(jù)此根據(jù)各城市特點實施工程改造升級。

大災后大治

“大災之后有大治”是轉(zhuǎn)型期的中國特點。然而，“防澇體系整體升級通常要經(jīng)過數(shù)十年，甚至更長時間?！?程曉陶說，現(xiàn)在應急式完成任務，會出現(xiàn)“一屆政府一規(guī)劃”的現(xiàn)象。

《防洪報告》統(tǒng)計，2010年全國258座內(nèi)澇城市，直接經(jīng)濟損失3745億元中，近三分之二是水毀基礎設施等造成。而2012年導致79人遇難的北京“7·21”暴雨事件，直接經(jīng)濟損失上百億元，這無疑刺激了政府治理城市防澇的決心。

富裕的廣州市希望“一勞永逸解決內(nèi)澇”，計劃建設90公里長的“一主七副”八條深層隧道疏導蓄滯積水，投資250億元。參與規(guī)劃論證的周玉文認為，工程優(yōu)點是“解決問題徹底”，缺點是造價大，施工要求高，工程安全性以及生態(tài)影響方面還須長期觀測，各地推廣并不適宜。

素有“百湖之城”的武漢市，今年將投資34.13億元進行防澇體系升級，包括對漢口中山公園和鯇子湖開挖“地下蓄水池”。武漢內(nèi)澇主因是城內(nèi)湖泊破壞性開發(fā)嚴重，大量湖泊水面消失導致城區(qū)雨洪調(diào)蓄功能銳減。專家認為，對像武漢這樣湖泊水系發(fā)達的城市，應通過整治河道等方面促進排水能力，只有水系與河道沒有太大提升空間，才考慮蓄水工程這種備用方案。

東京是多雨城市，年平均降水量超過世界平均水平的一倍，卻未受困于洪澇災害，正是得益于長達百年的修建改造。

早在1900年，日本就頒布了第一部“下水道法”。69年后，再頒《東京都下水道條例》，明確規(guī)定接入公共下水道的排水管道的直徑和坡度。

東京都的排水管道總長度1.6萬公里，這相當于東京與悉尼的往返距離。與中國的城市類似，東京戰(zhàn)前鋪設的下水管道逐漸老朽，但當?shù)厮芫植⑽匆晃短鎿Q，而是進行有計劃的維護修繕，比如，在被腐蝕的下水道內(nèi)側(cè)附一層特殊的新材質(zhì)，令老舊的下水道煥然一新，且施工時不需要挖開路面。東京水管部門還組織民眾參觀管網(wǎng)，介紹防雨知識等。

可見，除了法律、經(jīng)濟相結(jié)合的措施，要想讓城市防澇體系理性升級，需輔之以技術(shù)、教育等配套協(xié)調(diào)。

中國每個城市內(nèi)澇的成因存在差異，解決內(nèi)澇各城市應有不同模式。

長遠來看，極端氣候頻發(fā)，城市開發(fā)又處于快速階段，如果不及早將合理措施納入規(guī)劃，并建立起合理的投資分擔機制，后期治理的代價將更大。