近日，《財經》記者從全國人大有關人士處獲悉，原定于8月進行三次審議的《預算法修正案》，將推遲至下半年黨的十八屆三中全會之后再審議。在這期間，全國人大常委會將對現(xiàn)有《預算法》二審稿進行檢視和修改。

現(xiàn)代意義上的《預算法》是一種限制政府權力的重要法律，其宗旨是規(guī)范和約束政府的財政收支行為，尤其是財政支出行為，以保障財政資金的安全和合理配置?！额A算法》的修改也因此成為備受關注的焦點。任何大或小的增刪，都會對政府權力、公民權利大小產生巨大的影響?，F(xiàn)行《預算法》2003年開始醞釀修改，2012年6月，十一屆全國人大常委會第二十七次會議審議了《預算法》修正案草案二次審議稿。

本次《預算法》修改將在二審稿的基礎上進行，對預算執(zhí)行和預算監(jiān)督等方面大部分的關鍵條款，如預算監(jiān)督、全口徑預算、分稅制、預算公開、三公經費、政府債務等，都有可能作出修改。具體修改內容則需待三中全會定調后才能確定。

另外，社會關注度一直較高的地方債條款，預計將會退回到一審稿有條件允許地方政府編列赤字和舉債的規(guī)定，并會增加一些具體的限制條款。

延期審議

《預算法修正案》（下稱《預算法》）已經不是第一次被延期審議。

多年來，以現(xiàn)行《預算法》為基礎的中國預算制度，在預算的編制、審議、執(zhí)行以及監(jiān)督和評價等環(huán)節(jié)均存在著較大的爭議。這導致該法修正案僅從2003年正式立項，到2011年初次提交全國人大常委會審議，就用了八年的時間。

剛剛結束任期的十一屆全國人大常委會本來想在其任期內通過《預算法》，但因反對意見過多而作罷。

隨著新一屆全國人大常委會今年3月正式就位，繼續(xù)審議《預算法》再次被提上常委會的議事日程。全國人大有關人士表示，本屆全國人大常委會原計劃，在8月將《預算法》提請常委會會議審議，讓該法和新一屆常委會見個面。

在全國人大常委會內部，不同意見隨之產生，“既然是見面，就有兩種選擇，一種是一點不動的見，另一種是修改之后再見。很多委員認為，既然上會審議，就要有實質性的修改，至少要把目前能夠看得清的部分，作出修改。”

上述人士表示，上一屆全國人大常委會沒能通過《預算法》，本屆常委會如果還只是小修小改，就遠遠難以滿足整個社會的需要。

十八大報告首次提出，要“加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督”，并將其作為支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力的一項重要內容。

怎么適應全口徑預算，怎樣加強對政府的預算管理，都是擺在本屆全國人大及其常委會面前的重要問題。這既涉及經濟體制改革，也涉及政治體制改革，需要對很多制度和規(guī)定進行重構。

據悉，《預算法》修改由全國人大法律委員會負責，全國人大財經委和預算工委參與。目前，全國人大常委會有關部門正在為修改《預算法》進行準備。

7月4日至9日，全國人大法律委員會副主任委員李飛和全國人大預算工作委員會副主任黃建初，率調研組來北京市進行《預算法》立法調研。

北京市人大有關專委會和市政府有關部門負責人，從預算監(jiān)督、全口徑預算、分稅制、預算公開、三公經費、政府債務等方面進行了情況匯報，并提出了對《預算法》的具體修訂意見。

李飛表示，全國人大廣泛聽取了各方面對《預算法》修訂的意見建議之后，下一步將根據調研情況對法律條款進行進一步的修改完善。

全面修改

全國人大有關人士告訴《財經》記者，本屆全國人大常委會必然要對《預算法》二審稿進行大的修改。有鑒于此，《預算法》可能需要歷經四審或者五審，不可能三審就獲得通過。

現(xiàn)行《預算法》在1994年3月22日第八屆全國人民代表大會第二次會議上獲得通過，并于次年1月1日起正式施行，共有11章79條法條。

1994年對于中國社會意義非凡。在這一年中國政府進行了旨在劃分中央和地方財權、事權的分稅制改革，出臺了財稅領域的基本法《預算法》，從而奠定了現(xiàn)行的財政、稅收體制。

由于當時的行政和立法部門對什么是預算制度還所知甚少，因此《預算法》在實施之后很快就暴露出政府隨意更改預算、大量預算外收支、預算編制過于粗放、預算不公開、人大審議和監(jiān)督預算走過場，以及中央和地方財權、事權嚴重不匹配等問題。

去年7月，全國人大常委會將《預算法》二審稿公開征求意見后，短短一個月內，收到了30多萬條意見，是歷次修法中收到公開意見最多的一次。

中國財稅法學研究會會長、北京大學法學院教授劉劍文表示，相比現(xiàn)行法律，二審稿相較于現(xiàn)行《預算法》只屬于“小改”，沒有太大實質性進步。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文認為，《預算法》修改之所以過于保守，除掣肘于行政體制，還與該法立法宗旨的偏差相關。

現(xiàn)行《預算法》和二審稿規(guī)定的立法宗旨是：“為了強化預算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控，保障經濟和社會的健康發(fā)展，根據憲法，制定本法?！?/p>

中國財稅法學研究會副會長、中國人民大學法學院教授朱大旗認為，此立法宗旨具有濃厚的計劃經濟色彩，強調的是國家的優(yōu)勢地位。他表示，《預算法》的立法宗旨應充分尊重市場對資源配置的基礎性作用，宏觀調控包括公共財政活動只能是服務于市場需要，在市場需要的前提下提供公共服務，并使公民的福利最大化。

在一些具體的關鍵制度設計上，學者也希望能借此次修法作出突破。

每年的全國人大會議都會審議預算報告，但卻從未修改過預算報告中的任何一個數(shù)字。有學者認為，如果不允許人大改動預算的數(shù)字，人大的預算審批實際上就會流于形式。

自修法以來，也一直有全國人大常委提出，應賦予人大對預算的調節(jié)權，并建立預算修正案制度。

據《財經》記者了解，預算修正案制度，在國外有兩種不同的做法。一些國家的議會同樣不能修改預算案的數(shù)字，但卻可以整體否決預算案，并要求政府修改預算案，再提交議會審議。有的國家議會可以修改預算案的具體數(shù)字，但這要有較高的技術性要求。

全國人大有關人士表示，人大對預算的審批過程，由于涉及現(xiàn)有政治體制，因此很難在短時間內對預算修正案等制度作出改變。

在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，政府部門隨意調整預算的行為也比較普遍。這歸咎于現(xiàn)在預算的制定權和支出政策的制定權并不一致。

“中國的預算改革是一個很大的權力配置過程?！比珖舜笥嘘P人士表示，就人大來說，應該從監(jiān)督預算的執(zhí)行，提高預算的效率和質量，使納稅人的錢花得合理、花得明白入手。在此基礎上，“再去核準你這筆錢是去買醋，還是買醬油”。

上述人士表示，《預算法》很多問題已經擺在公眾面前。例如，一般公共預算存在這么多問題，財政資金?？顚Ｓ煤妥允兆灾У膯栴}、國有資本經營預算和社會保險基金預算怎么搞等，“都已經不能再如現(xiàn)行《預算法》這樣寫上一句‘由國務院規(guī)定’，就能讓社會滿意了”。

全國人大有關人士表示，本次《預算法》修改將在二審稿的基礎上進行，對預算執(zhí)行和預算監(jiān)督等方面大部分的關鍵條款，如預算監(jiān)督、全口徑預算、分稅制、預算公開、三公經費、政府債務等，都有可能作出修改，但不會涉及需要改革政治體制的條款。具體修改內容則需待三中全會定調后，才能確定。

松綁地方債

與上述預算執(zhí)行和預算監(jiān)督環(huán)節(jié)尚未定調不同，《預算法》中的地方債條款的修改方向或已基本確定。

全國人大有關人士表示，《預算法》的地方債條款，將退回到一審稿有條件的允許地方發(fā)債，并增加一些具體的限制條款。具體增加哪些限制性條款，還要等三中全會定調之后，才能確定。

《預算法》一審稿中曾規(guī)定，國務院確定的地方政府舉借的債務限額，經全國人民代表大會批準。省級政府依照國務院下達的限額舉借的債務，作為赤字列入本級預算調整方案。

對一審稿進行審議和征求意見時，一些全國人大常委會委員提出，現(xiàn)行《預算法》對限制地方舉債作了極其嚴格的規(guī)定，但近些年地方政府債務還是急劇上升。如果放開地方舉債限制，地方債務很可能會無法控制，所帶來的問題和潛在的風險很高。因此，應當明確規(guī)定地方政府不能舉債。

全國人大常委會在二審稿中刪去了一審稿中的上述規(guī)定，恢復為現(xiàn)行《預算法》第28條的規(guī)定，即“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”?！俺珊蛧鴦赵毫碛幸?guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。

在去年7月，全國人大對《預算法》二審稿公開征求意見時，全國人大有關人士曾預計，《預算法》三審，地方債的規(guī)定將不會再出現(xiàn)“翻烙餅”的情況。

其實，包括全國人大、有關部門和業(yè)內學者均認可，相較于責權利關系含混不清的地方融資平臺，由地方政府通過向市場公開發(fā)行債券，是為地方政府搭建融資渠道的更好選擇。但不斷加劇的債務風險，成為地方融資改革的現(xiàn)實障礙。

國家審計署6月10日公布的對36個地方政府債務的審計結果顯示，2012年，有九個省會城市本級政府負有償還責任的債務率超過100%，如加上政府負有擔保責任的債務，債務率最高達到219.57%。另有14個省會城市本級政府負有償還責任的債務已逾期181.7億元。

伴隨著經濟減速，曾經作為地方融資擔保和償還債務最主要來源——土地出讓收入也大幅縮水。這使得部分地方政府已經出現(xiàn)資不抵債的情況。

審計署審計結果顯示，4個省、17個省會城市2012年以土地出讓收入為償債來源的債務需償還本息2315.73億元，為當年可支配土地出讓收入的1.25倍。

疲軟的經濟狀況，對于政府財政收入是一個嚴峻的考驗。據財政部財科所副所長劉尚希的研究，GDP每增加或減少1個百分點，財政收入的增速就會同向增減約10個百分點。

“地方政府有這么多的事權和責任，但又沒有相應的財權保障，只能去賣地和借債。”有地方官員向《財經》記者倒苦水。在現(xiàn)有分稅制和事權財權制度于短時間內無法改變的前提下，為地方建立起一個合法、公開、安全、高效的融資渠道，已成當務之急。

在法律層面還未松綁之前，作為主管地方債務的財政部，其對賦予地方發(fā)債權的態(tài)度已漸趨明朗。

7月19日，財政部公布了今年第三次地方政府債券代理發(fā)行計劃。根據計劃，財政部將代理發(fā)行廣西、青海、廈門、西藏、湖南、黑龍江的政府債券共474億元。

此前，財政部再次擴大了地方自行發(fā)債試點。7月4日，財政部對外宣布，經國務院批準，2013年適當擴大自行發(fā)債試點范圍，并確定在上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東開展自行發(fā)債試點。

一些學者認為，地方政府自行發(fā)債試點是為了在未來全面下放地方發(fā)債權積累經驗。

“打開前門，堵住后門。使地方債務透明化、規(guī)范化，已經勢在必行。”全國人大財經委副主任委員尹中卿對《財經》記者表示，地方政府是一級政府，相應地也是一級預算，現(xiàn)在不允許地方政府列赤字和發(fā)債，肯定行不通。

也有學者擔憂，在地方政府還沒有真正建立資產負債表，且對政府行為缺乏有效監(jiān)督制約機制的大背景下，放開地方舉債的限制，很可能會讓地方政府性債務情況進一步惡化，積累更多風險。

“現(xiàn)在地方的書記、市長和縣長沒有幾個不會借錢的，也沒幾個是不敢借錢的。”全國人大有關人士稱，一審稿中讓地方人大常委會審批地方舉債，在現(xiàn)有政治體制下，短期任期制、領導一言堂，地方人大監(jiān)督很難真正收到效果。如果允許地方政府發(fā)債，很可能會出現(xiàn)每一屆政府都競相借債，又都將債務留給下任的惡性循環(huán)，最后地方債務只能由公眾分擔。

能不能解決這個擔心，是決定地方債條款能否得到修改的關鍵。

河南省焦作市是財政部認可的財政預算體制改革典型，該市財政局局長申相臣建議，在保證監(jiān)督框架內，建立財政盈虧與政府債務相互補充機制，加快政府債務規(guī)范化制度的形成，并應盡快將其納入到《預算法》約束之中。