8月中旬，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（下稱住建部）公布了一份靚麗的保障房建設(shè)成績單：2013年全國計劃新開工城鎮(zhèn)保障性安居工程630萬套，基本建成470萬套，截至7月底已開工500萬套，基本建成280萬套，分別達(dá)到年度目標(biāo)的79%和59%，完成投資6200億元。

近期，住建部派出的多個巡查組在各地“拉網(wǎng)”巡視，保障房建設(shè)、施工質(zhì)量是巡查重中之重，巡查組也對各地保障房空置等問題進(jìn)行摸底。

同時，住建部經(jīng)反復(fù)修改協(xié)調(diào)，將《基本住房保障條例》（下稱《條例》）提交國務(wù)院法制辦。若進(jìn)展順利，年底前，這部影響億萬低收入人群的重要條例有望出臺。

據(jù)參與起草討論的人士透露，《條例》期望明確的是：公租房、棚戶區(qū)改造成為保障房建設(shè)的重點(diǎn)，以往附加產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)適用房、限價房等保障房模式，將逐步淡出。

在一些地方，有關(guān)公租房的管理規(guī)范也趨向完善。新華社8月7日消息稱，北京市住建委出臺《北京市公共租賃住房后期管理暫行辦法》，9月1日起將對公租房使用情況等定期檢查，承租家庭出現(xiàn)轉(zhuǎn)租等違規(guī)行為將被收回房屋，五年內(nèi)不得再次申請保障性住房。

“數(shù)房合一”探路

隨著中央定調(diào)公租房成為未來保障房的主要形式，各地保障房并軌步伐在加快

今年80歲的李會見到《財經(jīng)》記者仍有些憤憤不平。李會是內(nèi)蒙古赤峰市經(jīng)濟(jì)適用房“陽光小區(qū)”的老住戶，他的兒女在赤峰新區(qū)購置了新房，由已經(jīng)退休的他和老伴居住。但李會仍忍不住抱怨：“聽說有的一家好幾套保障房，等著滿五年就可以賣掉，升值幾倍。”

多位居民告訴《財經(jīng)》記者，陽光小區(qū)事實上存在“黑市”房價，已經(jīng)達(dá)到每平方米5000元，一套房的租金每年8000元到1萬元左右。與陽光小區(qū)一街之隔的當(dāng)?shù)厣唐贩啃^(qū)，房價與租金略高一點(diǎn)。對于當(dāng)年按1600元每平方米的經(jīng)濟(jì)適用房價格買入的人來說，這筆投資非常劃算。

赤峰居民很少談到廉租房項目的租或賣。紅山區(qū)的鵬遠(yuǎn)公寓廉租房，是赤峰利用原鋼鐵廠的舊辦公樓改造而成，建筑面積約4200平方米。公寓門口正對著廢棄廠區(qū)，不時會有老式貨運(yùn)火車開過，“遠(yuǎn)聯(lián)鋼鐵”的牌匾在樹枝與雜亂電線的遮擋下若隱若現(xiàn)。改造后的舊樓，一室一廳一衛(wèi)一廚，戶均面積40平方米至50平方米。

“別的還好，就是漏水，墻皮都壞了，修了好幾次也沒修好?！弊≡谖鍢堑囊晃恢心陭D女告訴《財經(jīng)》記者。她家經(jīng)過了再次改造，客廳隔出來一個能放下一張床的小隔間，40多平方米的房子住著四口人。在客廳一角的簡單櫥柜上，水龍頭滴著水，嘀嗒聲不止。

鵬遠(yuǎn)公寓條件略差，住戶卻比較滿足。一個住戶告訴《財經(jīng)》記者，這里打工方便，周圍就有工廠。

赤峰相關(guān)主管部門調(diào)查發(fā)現(xiàn)，廉租房轉(zhuǎn)租和空置率遠(yuǎn)少于經(jīng)濟(jì)適用房。比如收廢品為生的宋鳳才，住在多福嘉園廉租房小區(qū)。他去年參加搖號，搖到了34.7平方米的房子，每月租金不到200元。去年底他和鄰居們也陸續(xù)搬來，“現(xiàn)在基本上住滿了”。

根據(jù)不同類型保障房的實施情況，赤峰市的保障砝碼越來越向公租房傾斜。2012年開始，赤峰市經(jīng)濟(jì)適用住房新建項目取消，而按開工計劃，原本可以在2013年基本建成967套。2013年，赤峰市城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)任務(wù)是新開工10751套，包括廉租房、公共租賃住房、城市棚戶區(qū)改造、國有林區(qū)棚戶區(qū)和林場危舊房改造等。

在發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)適用房的投機(jī)傾向難以抑制后，不少城市相繼嘗試向沒有產(chǎn)權(quán)、投機(jī)傾向少的公租房方向靠攏。自2011年開始，大連市決定不再新建經(jīng)濟(jì)適用房，而是建設(shè)更多公共租賃房。“公共租賃住房不是產(chǎn)權(quán)房，可有效防止違規(guī)出租出售經(jīng)濟(jì)適用房問題，確保中低收入群體有房住?！?大連市國土資源和房屋局局長金建利稱。

今年上半年，北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步完善我市保障性住房申請、審核、分配政策有關(guān)問題的通知》（下稱《通知》）規(guī)定，自4月19日起，北京市的經(jīng)適房、兩限房、公租房、廉租房將不再分類申請，而是按照現(xiàn)行公租房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一申請、審核。對符合經(jīng)適房和限價房申請條件的家庭，可先通過配租公租房予以保障，待有房源后進(jìn)行搖號配售。

對于已經(jīng)出租的公租房，相關(guān)核查和監(jiān)管也在加強(qiáng)。8月7日，北京市住建委正式公布的《北京市公共租賃住房后期管理暫行辦法》明確提出，將對公租房使用情況等定期檢查，承租家庭出現(xiàn)轉(zhuǎn)租等違規(guī)行為將被收回房屋，五年內(nèi)不得再次申請保障性住房。

北京市該辦法將于9月1日起施行。新華社報道稱，公租房承租家庭如因子女入學(xué)等問題想申請調(diào)換配租住房地點(diǎn)，可向公租房產(chǎn)權(quán)單位提出調(diào)換申請，經(jīng)區(qū)縣住保部門審核后，與有相匹配調(diào)換意愿的同套型承租家庭調(diào)換配租住房，暫無匹配的將納入北京市公租房信息管理平臺輪候。

2009年，北京市在全國較早開始建立公租房制度，目前已累計配租約4萬套公租房，其中含廉租實物配租和園區(qū)人才公租房。

據(jù)了解，2013年北京市保障性住房配租配售目標(biāo)為4萬套，截至上半年已完成配租配售5729套，2013年下半年將進(jìn)一步加大房源籌集力度，加快配租配售進(jìn)度，確保11月完成全年4萬套的任務(wù)。其中，市級統(tǒng)籌公租房年內(nèi)將力爭配租6000套至1萬套。

上述《通知》還規(guī)定，“可以采取擴(kuò)大租金補(bǔ)貼范圍，由輪候家庭承租社會存量房源等方式解決?！狈课葜薪閭I(yè)我愛我家集團(tuán)副總裁胡景暉認(rèn)為，北京市保障房繼續(xù)“補(bǔ)磚頭”，即政府出資建保障房的做法已面臨發(fā)展瓶頸，而“補(bǔ)人頭”，即政府用貨幣補(bǔ)貼低收入家庭在市場上租房的辦法，將是解決保障房問題的更好出路。

北京市住建委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，實行保障房統(tǒng)一申請、審核，可以簡化程序，方便群眾申請輪候，加快推動住房保障方式向“租售并舉，以租為主”轉(zhuǎn)變。

北京市住建委有關(guān)負(fù)責(zé)人反復(fù)表示，實施保障性住房統(tǒng)一申請、審核政策，并不代表取消產(chǎn)權(quán)型保障房，該《通知》還是引發(fā)了熱烈討論。外界認(rèn)為，北京要逐步取消經(jīng)適房和兩限房。胡景暉也認(rèn)為，公租房將成為未來政府建設(shè)或收購的主要形式。

根據(jù)中央發(fā)展公租房的精神，全國一些省市陸續(xù)開始推廣“數(shù)房合一”政策，逐步將住房保障轉(zhuǎn)向以公租房為主。如河南省政府在今年選擇漯河市作為保障性住房“三房并軌”試點(diǎn)城市，在取消廉租房、經(jīng)適房后，統(tǒng)一并入公租房管理。

盡管還有爭議，以公租房為主體的保障性住房體系正在浮出水面，這也符合“十二五”規(guī)劃綱要中所提出的：“重點(diǎn)發(fā)展公共租賃住房，逐步使其成為保障性住房的主體?！?/p>

在實際建設(shè)中，保障房融資最難的也是公租房。其投資建設(shè)投入較大，依靠租金回收投資需要幾十年，且后期的維護(hù)和管理費(fèi)用越來越大。青島市住房保障中心總工程師徐志勇告訴《財經(jīng)》記者，公租房的持有成本主要是投資建設(shè)的貸款利息。

公租房長期維護(hù)費(fèi)用是一筆龐大開支。比如最多20年后，大多數(shù)公租房的電梯將到使用期限，更換一部電梯至少要幾十萬元?？糠课菥S修基金顯然不夠，只能由公租房的持有人政府埋單。

經(jīng)青島市住房保障中心測算，在現(xiàn)有銀行利率水平之下，扣除財務(wù)成本即利息支出，通過租金，公租房需要50年才可以收回建設(shè)成本。隨著公租房建設(shè)數(shù)量逐年增加，相關(guān)成本對地方政府是不小的負(fù)擔(dān)。

“公租房的資金回籠非常慢，財政補(bǔ)貼缺口很大。今年的缺口就在40%，我們必須想其他的辦法來維持投入?！背喾遄》勘Ｕ瞎芾碇行南嚓P(guān)負(fù)責(zé)人告訴《財經(jīng)》記者。赤峰市打算把上世紀(jì)90年代的一批舊的公房出售，以回籠資金投入廉租房的建設(shè)。以往保障房的一些配套商鋪，也被提上了出售議程。

一些城市還決定，將住房公積金的增值收益部分用于公租房的建設(shè)和維護(hù)，以彌補(bǔ)資金缺口。

有的地方在嘗試公租房逐步轉(zhuǎn)售途徑。比如，石家莊、鄭州、青島等地方政府開始允許公租房租戶在租滿一定年限后，由其購買公租房產(chǎn)權(quán)，即公租房的“先租后售”政策，以緩解地方財政的資金壓力并吸引銀行貸款。此舉最大的難題是出售環(huán)節(jié)的透明與公平，會不會重蹈當(dāng)初經(jīng)適房的覆轍。

“棚改”模式起底

遼寧棚戶區(qū)改造，通過土地運(yùn)作和資本化，盤活了城市土地，增加了土地增值收益，為此后推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，以及改善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)造了一條積累資金的渠道

相對于公租房的平地起樓，大量城市貧困人群的棚戶區(qū)改造則更為復(fù)雜，也更加艱難。本屆政府對棚戶區(qū)改造的投入力度，超過此前。

6月中旬，國務(wù)院召開常務(wù)會議研究棚戶區(qū)改造。會議透露，今后五年再改造城市和國有工礦、林區(qū)、墾區(qū)的各類棚戶區(qū)1000萬戶，其中2013年改造304萬戶。逐步將非集中成片城市棚戶區(qū)統(tǒng)一納入改造范圍。同步建設(shè)配套市政設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施，確保同步使用。

在外界看來，這次會議顯示了決策者推進(jìn)“棚改”的決心?！安荒芤贿吺歉邩橇至?，一邊是棚戶連片。本屆政府下決心要再改造1000萬戶以上各類棚戶區(qū)，這既是解決城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)，也是降低城鎮(zhèn)化的門檻。”3月17日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在“兩會”閉幕后的記者見面會上，將棚改與本屆政府的工作重心——推進(jìn)城鎮(zhèn)化聯(lián)系了起來。

2004年12月，李克強(qiáng)任遼寧省委書記不到半個月，便實地考察了撫順市莫地溝棚戶區(qū)。那是上世紀(jì)末中國傳統(tǒng)工業(yè)省份的縮影：國企改革讓大批工人下崗，那個大量工人聚居的棚戶區(qū)，成為撫順最貧困的社區(qū)。而在當(dāng)時的遼寧省，各城市集中連片棚戶區(qū)達(dá)2910多萬平方米，居住著70多萬戶、210多萬人，約占全省城市人口的11%。

數(shù)十年來，棚戶區(qū)缺乏整體規(guī)劃，私搭亂建現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏基本安全保障。而且社區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重落后于城市其他區(qū)域的水平，造成了居民行路難、吃水難、用電難、如廁難、取暖難、污水處理難、垃圾處理難、看病難等矛盾。棚戶區(qū)居民的社會生活與城市主流逐漸脫節(jié)，失業(yè)率、犯罪率、離婚率居高不下，已有國外貧民窟中貧窮和犯罪世代相傳的苗頭。

針對棚戶區(qū)存在的諸多問題，李克強(qiáng)及其繼任者在遼寧推進(jìn)棚戶區(qū)改造，進(jìn)行了很多有益的探索。2005年初，遼寧率先啟動了棚戶區(qū)改造工程，開創(chuàng)性地采取“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作”的改造模式，并堅持以市場為主渠道，構(gòu)建“政府+市場+社會”的多元化融資渠道，解決了困擾地方政府的棚戶區(qū)改造的資金難題。

中國社科院和聯(lián)合國人居署去年底完成的《城市化進(jìn)程中低收入居民住區(qū)發(fā)展模式探索——遼寧棚戶區(qū)改造經(jīng)驗》報告稱，2005年至2010年，遼寧省各級政府為棚戶區(qū)改造融資732.46億元，政府財政資金發(fā)揮了撬動市場資金的“杠桿”作用。

政府渠道包括政府補(bǔ)貼和政策減免，資金占比約為38.67%；市場渠道包含企業(yè)籌集、個人集資、部分項目和土地的市場化運(yùn)作、銀行貸款和工程節(jié)約等，資金權(quán)重約有56.33%；社會渠道主要是社會捐助和單位幫扶，資金權(quán)重則僅有5%。

此后四年，遼寧省改造完成1萬平方米及以上集中連片棚戶區(qū)2910萬平方米，新建成套住宅建筑面積4400多萬平方米，改善了70.6萬戶、211萬人的住房問題，相當(dāng)于聯(lián)合國對貧民窟改造提出的千年發(fā)展目標(biāo)年均數(shù)量的近2倍，聯(lián)合國人居署稱之為“世界奇跡”。

外界評價認(rèn)為，遼寧棚戶區(qū)改造通過土地運(yùn)作和資本化，盤活了城市土地，增加了土地增值收益，為此后推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，以及改善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)造了一條積累資金的渠道，重新激活了城市的繁榮。

通過拆遷后的房屋分配，棚戶區(qū)的低收入家庭擁有了不動產(chǎn)，縮小了社區(qū)間的貧富差距。遼寧棚改后，接近97%的棚戶區(qū)居民擁有了產(chǎn)權(quán)住房，戶均居住面積增加到56.6平方米。遼寧省大規(guī)模棚改至今，中國保障性安居工程中已改造棚戶區(qū)超過1300萬戶，約5000萬人的居住條件發(fā)生了根本變化。

中國各地棚戶區(qū)改造的任務(wù)依舊艱巨。據(jù)住建部調(diào)查，截至2012年9月，中國仍有超過1200萬戶城鎮(zhèn)低收入和少量中等偏下收入家庭居住在棚戶區(qū)中。住建部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，對這一群體的住房給予保障或支持，也是很多國家和地區(qū)的通行做法。

健全保障房體系

以發(fā)展公共租賃住房為重點(diǎn)，在實踐中積極探索，創(chuàng)新發(fā)展模式和路徑，逐步健全住房保障體系

中國城鎮(zhèn)化提速，將使城市人口發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，現(xiàn)行主要針對戶籍居民的住房保障制度也必須相應(yīng)大變。

李克強(qiáng)5月23日在瑞士《新蘇黎世報》發(fā)表署名文章表示，中國正在積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，數(shù)億農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口會釋放更大的市場需求。前不久，國務(wù)院指出，2013年將健全保障性住房分配制度，要根據(jù)城市綜合承載能力和轉(zhuǎn)移人口情況，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，將基本公共服務(wù)逐步覆蓋到符合條件的常住人口。

由國家發(fā)改委牽頭起草的《全國促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃 （2011-2020年）》草案預(yù)計，中國的城鎮(zhèn)化將在未來十年拉動40萬億元投資，將4億人口從農(nóng)村帶入城市。這是近現(xiàn)代世界城市發(fā)展史中所僅有的規(guī)模。

伴隨著大量農(nóng)村人口涌入并定居城市，市民結(jié)構(gòu)和住房需求都將發(fā)生結(jié)構(gòu)變化。而中國內(nèi)地主要借鑒香港地區(qū)和新加坡等人口封閉城市建立的保障房模式，也要做出適當(dāng)調(diào)整。

解決外來務(wù)工人員，特別是其中農(nóng)民工群體的基本住房需求，是農(nóng)民逐漸向市民轉(zhuǎn)變的客觀要件。將進(jìn)城務(wù)工人員納入住房保障范圍，已經(jīng)提上了中央和各地方政府的議事日程。

有關(guān)專家建議：應(yīng)當(dāng)將針對市民的住房保障體系，與在城市邊緣產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中居住的進(jìn)城務(wù)工人員（其主體為農(nóng)民工）的集體宿舍式住房保障體系有所區(qū)別，暫時在資金籌集、土地政策、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)入門檻、分配制度和數(shù)據(jù)統(tǒng)計等方面分別運(yùn)行，實行“雙軌制”。

對于近些年來各地方政府出于招商引資、引進(jìn)人才建設(shè)的人才公寓，以及國有企業(yè)、政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的福利性住房，因其在實際操作中與住房保障“保基本”的原則相去甚遠(yuǎn)，專家建議：應(yīng)將這些從保障房體系中剝離出去。否則，與中央保障民生的初衷相背離。

國內(nèi)外經(jīng)驗表明，中國這樣一個區(qū)域發(fā)展差距明顯的國家，其保障房政策不宜搞一刀切。針對城市戶籍居民，最終應(yīng)采取限價商品房的方式加以保障，而對于外來務(wù)工人員的保障房政策，主要應(yīng)采取租賃式保障。

國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院在《邁向全面建成小康社會的城鎮(zhèn)化道路研究》中建議，必須創(chuàng)新城鎮(zhèn)住房制度，降低農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的住房門檻，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系，確保農(nóng)民在城鎮(zhèn)“住有所居”。為此應(yīng)改變保障性住房政策的應(yīng)急性、臨時性特征，在住房規(guī)劃時充分考慮城鎮(zhèn)化進(jìn)程中大量農(nóng)村人口涌入城市的長期性和持續(xù)性，增加保障性住房用地計劃指標(biāo)。為此，要增加政府保障性住房建設(shè)投資，擴(kuò)大政府直接供給規(guī)模。

上述報告還建議，應(yīng)考慮開展“宅基地?fù)Q房”試點(diǎn)。在農(nóng)村土地所有權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，由農(nóng)民自愿按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)，以其宅基地?fù)Q區(qū)城鎮(zhèn)住宅。應(yīng)當(dāng)允許在一些城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部，發(fā)展針對低收入人群的標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)、住得起的簡易住房。

在農(nóng)民工集中的區(qū)域，可由政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作，建設(shè)符合農(nóng)民工特點(diǎn)、統(tǒng)一管理的集體宿舍。鼓勵社區(qū)街道、工業(yè)園區(qū)、企業(yè)建設(shè)適合農(nóng)民工租賃的社會化公寓、集體宿舍。在城鄉(xiāng)結(jié)合部，則可由集體經(jīng)濟(jì)組織利用閑置建設(shè)用地建立經(jīng)過規(guī)劃的農(nóng)民工公寓。

報告還提出，應(yīng)建立和完善農(nóng)民工住房相關(guān)配套制度。比如，完善住房公共基金制度，將農(nóng)民工納入住房公積金制度覆蓋范圍，由用人單位和個人繳存，用于農(nóng)民工購買或租賃住房，并實行全國聯(lián)網(wǎng)、跨區(qū)域異地轉(zhuǎn)移接續(xù)和提取。此外，還應(yīng)該建立農(nóng)民工公共住房專項資金，對興建農(nóng)民工公寓和集體宿舍的機(jī)構(gòu)和企業(yè)給予一定的補(bǔ)貼或稅收減免，并完善金融服務(wù)制度，降低農(nóng)民工購房首付比例、延長貸款期限。

多位專家表示，完善住房保障體系是一件民生工程，但是保障房建設(shè)必須考慮到住房市場的供給情況。一味推行大規(guī)模保障房建設(shè)，也許會擾亂住房市場的秩序。

合理劃分住房保障的范圍與思路；對于除住房保障以外的住房問題，完全由市場來滿足，政府則致力于市場的建設(shè)與監(jiān)管。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心政策研究處徐勤賢指出，首先應(yīng)以“價廉房美”的出租屋來解決外來務(wù)工人員的居住問題，還可以鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在集體土地上建設(shè)保障房，逐步吸納部分在農(nóng)村集體土地上建成的合法“小產(chǎn)權(quán)房”作為保障房，此外還要建立動態(tài)的住房市場和人口信息管理系統(tǒng)。他提醒，要摸清住房存量、結(jié)構(gòu)等情況，根據(jù)市場供求情況來確定保障房建設(shè)數(shù)量，掌握中低收入住房困難家庭對保障房面積、配置的需求。

隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，戶籍門檻將降低。徐勤賢建議，對那些已經(jīng)在城市穩(wěn)定就業(yè)、尤其是舉家遷徙的外來農(nóng)民工，只要符合低收入住房家庭標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)該納入住房保障范圍。與住房保障相關(guān)的政策體系，也被反復(fù)提及。比如關(guān)于戶籍登記的規(guī)定，對低收入家庭的標(biāo)準(zhǔn)等，也應(yīng)與住房保障政策的規(guī)定相銜接。

知易行難，一個更符合現(xiàn)實需求的住房保障體系，能否因此而重構(gòu)，仍待觀察。