江蘇南京某商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目在啟動(dòng)之際，隔壁酒店盡管不在其獲批拆遷范圍內(nèi)，但地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商認(rèn)為該酒店有礙其開(kāi)發(fā)之“整體推進(jìn)和形象進(jìn)度”，因此欲將其拆掉。該地產(chǎn)項(xiàng)目所在街道辦為此向上級(jí)遞交拆遷申請(qǐng)，區(qū)政府隨后批復(fù)“同意以環(huán)境整治名義啟動(dòng)拆遷程序”。

拆遷是中國(guó)城市化快速推進(jìn)過(guò)程中一道抹不去的特殊風(fēng)景，拆遷所演繹出的無(wú)數(shù)愛(ài)恨交加、喜憂(yōu)參半的故事注定將烙上深刻的歷史印記。拆遷所伴隨的公權(quán)與私權(quán)博弈、私權(quán)與私權(quán)的紛爭(zhēng)，不僅極大推動(dòng)了國(guó)人關(guān)于財(cái)產(chǎn)權(quán)利、正當(dāng)程序、公權(quán)邊界等法律知識(shí)的認(rèn)知，而且深刻地促進(jìn)了拆遷的制度變遷和制度省思。

2004年“公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”進(jìn)入憲法修正案，2007年《物權(quán)法》頒布施行，2011年《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》正式實(shí)施，從某種意義上來(lái)說(shuō)，拆遷所引發(fā)的諸多問(wèn)題是其背后重要的推手。惜乎紙上的法律并未完全成為人民權(quán)利保障的堅(jiān)盾，法律愈多秩序愈少的悖論如果持續(xù)上演，則法律權(quán)威將蕩然無(wú)存。

上述事例關(guān)涉拆遷程序、拆遷補(bǔ)償、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、規(guī)劃控管等諸多法律問(wèn)題，本文限于篇幅無(wú)法一一敘及，僅就所涉“整體推進(jìn)和形象進(jìn)度”能否構(gòu)成正當(dāng)拆遷事由略作評(píng)論。

人類(lèi)自從發(fā)明法律作為正義與利益的保護(hù)利器后，便面臨涵攝事實(shí)的法律規(guī)范用語(yǔ)所呈現(xiàn)的高度概括性和不確定性問(wèn)題。破解不確定性難題的方式有：立法致力于詳盡規(guī)定、及時(shí)跟進(jìn)的立法解釋及具體個(gè)案下的司法權(quán)衡等。

本案如果最終形成具有可訴性的個(gè)案，則其爭(zhēng)議的消弭應(yīng)當(dāng)交由獨(dú)立的法庭斟酌事實(shí)、依循法律進(jìn)行裁量。法庭裁量面臨的最大難題是如何界分“整體推進(jìn)、形象進(jìn)度”，并在此基礎(chǔ)之上權(quán)衡各方的權(quán)利、義務(wù)主張?！靶蜗筮M(jìn)度”作為一個(gè)過(guò)渡口語(yǔ)化的表達(dá)，并不完全適合進(jìn)入法律類(lèi)型學(xué)的畛域而建立起相應(yīng)的制度框架，也許更為合適的話(huà)語(yǔ)轉(zhuǎn)換是土地開(kāi)發(fā)利益中的審美保護(hù)。

中國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃立法體系日益彰顯對(duì)審美價(jià)值的關(guān)照與追求。2008年1月1日施行的《規(guī)劃法》第一條將“改善人居環(huán)境”作為立法要旨納入立法目的之表達(dá)條文中。該法第四條對(duì)制定與實(shí)施規(guī)劃提出了一系列實(shí)質(zhì)要求，“保護(hù)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保護(hù)地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌”赫然位列其中。在近來(lái)各地制定的地方性規(guī)劃條例中，“城市景觀規(guī)劃”“城市形象規(guī)劃”都被納入《城市總體規(guī)劃》的重要內(nèi)容。

國(guó)內(nèi)城市管理立法雖不屬于規(guī)劃法體系，但事實(shí)上具有限制公民、法人土地或其他財(cái)產(chǎn)使用的法律效力。在此類(lèi)城管立法中，市容市貌是其非常重要的關(guān)切。國(guó)務(wù)院制定的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》對(duì)城市建筑物及設(shè)施提出了更為明確的美觀要求。2009年5月1日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制定的《城市容貌標(biāo)準(zhǔn)》，除了在具體美觀要求上有進(jìn)一步的規(guī)范，還將嚴(yán)禁設(shè)置“妨礙居民正常生活，損害城市容貌或者建筑物形象”的廣告納入“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”。

在美國(guó)，土地規(guī)劃管制被視為各州固有的警察權(quán)的一部分。警察權(quán)的行使，必須服務(wù)于保護(hù)公共安全、健康、道德和基本福祉之目的。制定法律規(guī)劃土地用途，作為各州警察權(quán)行使的一種方式，其本質(zhì)是對(duì)個(gè)體自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種限制，而后者恰恰是受到美國(guó)憲法強(qiáng)力保障的基本人權(quán)。故土地所有人或使用人挑戰(zhàn)規(guī)劃條例之合憲性案件層出不窮。

其中各州的市、鎮(zhèn)制定的分區(qū)規(guī)劃條例，經(jīng)常會(huì)包括一些基于審美考慮而提出的土地使用限制。于是，美國(guó)聯(lián)邦最高法院和各州的法院不得不面對(duì)大量的針對(duì)此種限制提出的合憲性挑戰(zhàn)。

審美需要能否成為可以動(dòng)用警察權(quán)予以保護(hù)的社會(huì)公共利益？土地規(guī)劃法如何去保護(hù)具有強(qiáng)烈主觀向度的審美追求？美國(guó)聯(lián)邦最高法院和地方法院歷時(shí)態(tài)表現(xiàn)出從否定到高度肯定的過(guò)程。1913年伊利諾伊州最高法院宣布一項(xiàng)“非經(jīng)相鄰業(yè)主多數(shù)同意則不可在居住區(qū)開(kāi)設(shè)零售店的規(guī)定是違憲的”，并稱(chēng)，“不管是州的立法，還是市政社團(tuán)的立法，如果構(gòu)成對(duì)私有財(cái)產(chǎn)和個(gè)體自由的侵犯，則不能僅系于審美的目的。保護(hù)個(gè)別或少數(shù)過(guò)分講究的人免受視覺(jué)美觀上的不適，并不是一項(xiàng)社會(huì)利益，并非如此強(qiáng)大以至于需要對(duì)個(gè)體自由作出限制?！?/p>

1954年，美國(guó)聯(lián)邦最高法院在伯爾曼案中，明確支持一項(xiàng)涉及貧民窟的清除的城市改造計(jì)劃的有效性。判決意見(jiàn)明確闡明：“公共福祉是一個(gè)含義廣泛、包容性強(qiáng)的概念。公共福祉所體現(xiàn)的價(jià)值追求，既有物質(zhì)性質(zhì)的，也有精神氣質(zhì)的；既包括審美價(jià)值，也包括金錢(qián)利益。社區(qū)應(yīng)該美麗而健康，寬敞而清潔，既有勻稱(chēng)的布局，也有謹(jǐn)慎的巡邏，這些決定的作出屬于立法機(jī)構(gòu)的權(quán)限范圍。”審理伯爾曼案件的道格拉斯大法官自稱(chēng)“接受了一種現(xiàn)代的觀點(diǎn)：美觀本身就足以為政府管制提供正當(dāng)理由”。伯爾曼案之后，美國(guó)法院開(kāi)始全面認(rèn)可“審美需要是一項(xiàng)獨(dú)立的公共目的”。

美國(guó)人頗為另類(lèi)的做法，是將建造建筑物、構(gòu)筑物或者其他利用，視為一種“言論”，而求助于美國(guó)憲法第一修正案的保護(hù)。因此，基于審美考慮的規(guī)劃限制，就在私人財(cái)產(chǎn)權(quán)之外，又與美國(guó)憲法著力保護(hù)的言論自由發(fā)生沖突。1956年—1961年間，斯托夫夫婦因?qū)λ幼〕鞘械母哳~稅收不滿(mǎn)，在自家前院不斷晾曬舊衣服和舊抹布，以示“和平抗議”。在遭市政管理當(dāng)局禁止后即向法院提告，但紐約上訴法院并未支持斯托夫夫婦的訴求。法院認(rèn)為，僅僅基于審美考慮的規(guī)劃是容許的，即使侵入言論自由的領(lǐng)地，也是合理合憲的。

基于審美考慮的規(guī)制，可能為公共社區(qū)提供某些必然會(huì)發(fā)生的利益。比如，財(cái)產(chǎn)價(jià)值的保護(hù)、旅游價(jià)值的提升、健康與安全的間接保護(hù)、社區(qū)個(gè)性和完整性的保存，以及社區(qū)居民的舒適感、幸福感和情緒穩(wěn)定性的提升。

但如此敘說(shuō)，并非意味著對(duì)上述南京酒店拆遷案官方行動(dòng)的背書(shū)。在有限的信息中，地產(chǎn)商的動(dòng)機(jī)和區(qū)政府的批復(fù)均存有諸多可疑處，非司法化的處理方式更會(huì)遭受運(yùn)動(dòng)員和裁判員角色混同是否正義的究問(wèn)。本案的是非曲直暫且不論，但其所開(kāi)啟的問(wèn)題則可以無(wú)限延展地討論開(kāi)去。