余姚，這個位于浙江中部沿海的縣級市，在過去兩周里，嚴(yán)重的災(zāi)情與民眾對政府救災(zāi)不力的質(zhì)疑交織，吸引了諸多輿論關(guān)注。

10月17日，余姚市城區(qū)內(nèi)的積水終于基本消退，一度離家避難的10萬災(zāi)民，陸續(xù)回到家中。

生活在這座城市低洼地帶的居民們沒有想到，在“十一”長假最后一天襲來的暴雨，會讓他們的家具腐壞、家電報廢、衣食俱毀。他們絕大多數(shù)都沒有為家中財物購買保險，也不知道房屋被浸泡多日后的損壞程度，雖雨停水退，未來卻一片茫然。

10月7日凌晨，臺風(fēng)“菲特”在福建沿海登陸，余姚受到波及，遭遇連日暴雨。在災(zāi)情最為嚴(yán)重的10月8日，余姚市21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道均受災(zāi)，145個行政村和社區(qū)被洪水圍困，受災(zāi)人口達(dá)83萬余人，近2.6萬間房屋嚴(yán)重受損。數(shù)天時間里，城區(qū)大面積受淹，主城區(qū)和山區(qū)交通癱瘓，多處斷水、全線停電。

至9日上午10時，余姚市79個氣象監(jiān)測點中，有42個記錄下了超過500毫米過程雨量，最多一處留下819毫米的記錄。經(jīng)初步估計，此次洪澇災(zāi)害給全市造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過200億元?；仡櫽嘁υ庥龊樗奈Ｇ槿?，城市救災(zāi)應(yīng)急系統(tǒng)的短板值得檢討。

預(yù)警失靈

根據(jù)10月6日晚間的氣象預(yù)報，臺風(fēng)“菲特”將在福建登陸，余姚亦將受其影響。

對余姚來說，每年夏季都會迎來幾次臺風(fēng)，“菲特”不過是其中之一。10月5日，余姚啟動防臺措施，臺風(fēng)應(yīng)急響應(yīng)由Ⅳ級逐步提升至6日晚間的Ⅱ級。余姚市氣象局亦于6日7時發(fā)布臺風(fēng)橙色預(yù)警。根據(jù)當(dāng)時的預(yù)報，6日下午至7日將有大雨到暴雨，過程雨量50毫米-150毫米，局部150毫米-250毫米。

每天都看天氣預(yù)報的余姚市民劉群（化名）對當(dāng)?shù)貧庀缶职l(fā)布的信息不甚在意，在這座城市生活了50多年，她對每年都光臨的臺風(fēng)司空見慣。在當(dāng)?shù)?，“橙色”級別的臺風(fēng)預(yù)警也并不少見，即使去年臺風(fēng)“?？睆挠嘁φ娴顷懀仓皇窃诓糠值屯莸貛С霈F(xiàn)了深及小腿的積水，且很快退去。

臺風(fēng)來臨時，劉群和女兒照常待在老城區(qū)花園新村一樓的寓所里。她們并不知道，此前中央氣象臺已經(jīng)預(yù)測，可能帶來500毫米以上強(qiáng)降水的螺旋雨帶，正處于“菲特”臺風(fēng)圈北部的浙江上空。至7日8時，余姚全市過程雨量已達(dá)218毫米，最大雨量353毫米?？勺鲗Ρ鹊氖?，去年造成北京79人死亡的“7·21”特大暴雨，平均降雨量為170毫米。

7日8時05分，余姚市氣象局緊急發(fā)布暴雨紅色預(yù)警，建議切斷有危險的室外電源，危險地帶人員和危房居民轉(zhuǎn)移到安全場所避雨，以及采取必要的排澇措施。直到近9時，劉群的女兒還打算出門去店里照看生意，但僅僅20分鐘后，小區(qū)低洼處深及小腿的積水已上漲至膝蓋處，越過臺階侵入了屋內(nèi)，并迅速漫過電器插座。為保安全，劉群關(guān)閉了家里的電閘，失去了電視信號。

對于氣象局發(fā)布的預(yù)警，劉群母女全不知情。隨后兩三個小時內(nèi)，屋里的積水已深及大腿。見此情景，劉群一個勁兒地催促女兒打119求助?！拔蚁胝埶麄冎辽倌脦讉€沙袋來把水?dāng)r一下。沒想到叫我們‘等一下’之后并沒出現(xiàn)，也沒再打電話來問一下?！?/p>

就在劉群母女陷入困境的同時，整個余姚在7日上午已進(jìn)入緊急狀態(tài)，臺風(fēng)應(yīng)急響應(yīng)級別在8時許由Ⅱ級提升至I級。

災(zāi)情最嚴(yán)重的陸埠鎮(zhèn)在7時許爆發(fā)洪水。有居民回憶，“積水一下子沒過腰際，深及胸口”，一些居民不得不攀上屋頂求生，余姚有限的救援力量主要投入陸埠轉(zhuǎn)移被困人員。劉群求救無門之下，只能與女兒趟水出門，前往地勢較高的親戚家暫避。

8日凌晨，余姚全城斷電，隨著手機(jī)電量耗盡，劉群與家人幾乎失去了與外界的聯(lián)系。因為擔(dān)心同處低洼地帶兄弟的安全，她不斷撥打?qū)Ψ焦潭娫?，始終無法接通。

面對預(yù)警不及時的質(zhì)疑，余姚官方回應(yīng)稱，8日6時許，余姚市政府已通過三大通信運營商向所有手機(jī)用戶發(fā)布預(yù)警信息，并通過電臺不間斷地發(fā)布各類相關(guān)信息，但是由于通信系統(tǒng)在暴雨突襲之下嚴(yán)重受損，可能使部分市民無法收到信息。根據(jù)官方公布的信息，全市近四分之一電信固話和近三成寬帶發(fā)生故障，至少三成無線信號基站斷電。中國移動基站停電300余個，影響三分之一以上區(qū)域信號覆蓋。中國聯(lián)通亦有約130處站點和30處固網(wǎng)接入點停止服務(wù)。直到11日，三大通信商的服務(wù)方基本恢復(fù)。

因為通信受阻，劉群也無法及時看到余姚市政府8日晚通過微博發(fā)布的《告全體市民書》，盡管事后，余姚市市委書記毛宏芳將這份《告全體市民書》視為“戰(zhàn)爭動員”。

在劉群看來，即便第一時間收到通知，也已經(jīng)是“馬后炮”。“7日已經(jīng)全淹了，8日再說有什么用？”她只知道，在7日、8日這最艱難的兩天中，自己沒有收到任何通知，更沒有得到援助。

遲到的救援

其實，就在7日中午劉群棄家避險時，花園新村的居委干部已開始通知受災(zāi)居民轉(zhuǎn)移。

按照常規(guī)的“抗臺”要求，6日晚間居委會成員都在值班?！?日晚上10點我們巡查的時候，雖然已經(jīng)下雨，但小區(qū)還沒有積水。7日凌晨近1點的時候再次巡查，地勢低的地方已經(jīng)有積水了。中午的時候水已經(jīng)到床沿，我們就入戶通知轉(zhuǎn)移?！鄙鐓^(qū)主任沈舟芳說。

但整個小區(qū)有2079戶共5000多居民，僅有的八名居委干部根本顧不過來，“很多人沒等我們通知就自己轉(zhuǎn)移了”。劉群也屬于自行轉(zhuǎn)移的居民，在暫避親戚家中后，她曾返回小區(qū)，穿著泳衣泳褲，游回家取走了一些貴重物品。

在7日中午轉(zhuǎn)移的時候，小區(qū)的居民們還寄望于這次的積水能像以往一樣迅速退去。但水勢越漲越高，甚至在8日暴雨已歇的情況下，還在不停上漲?；▓@新村一些在樓上暫避的住戶，就這樣被困在了家中。

沈舟芳和同事們不得已開始轉(zhuǎn)移受困居民，在7日下午冒雨趟水將小區(qū)內(nèi)的兩名孤寡老人接到了花園小學(xué)，這是小區(qū)所在的梨洲街道臨時指定的安置點。“那里條件并不好，7日晚上已經(jīng)停電，只能保證應(yīng)急照明和基本的食水供應(yīng)?！?日時，被轉(zhuǎn)移人員達(dá)到200多人，“那個時候才又多了個黨校安置點”。

7日白天，余姚的主要救災(zāi)力量，是由本地的民兵預(yù)備役、企事業(yè)單位和政府部門的抗臺值守人員組成。

由于轄區(qū)陸埠鎮(zhèn)災(zāi)情嚴(yán)峻，余姚市委書記毛宏芳向所屬的地級市寧波求救，當(dāng)晚，100多名駐余姚海軍和武警官兵投入搶險。至8日早上，在寧波市委、市政府的協(xié)調(diào)下，460多名解放軍官兵馳援余姚，同時調(diào)動了50多輛軍用卡車、80多臺水上救援器具投入搶險，寧波市委副書記王勇，也在當(dāng)天一早趕到了余姚三防指揮部。

這一天，作為市區(qū)受災(zāi)最嚴(yán)重的小區(qū)之一，花園新村終于等來了第一批有組織的外界救援力量。救援者主要是來自鄰近北侖、紹興等地的官兵，他們幫助轉(zhuǎn)移災(zāi)民、運送物資。

9日，姚江水位逐漸回落，最艱難的兩天終于過去?！?日主要是靠自救和互救，有些家庭還有存糧。9日我們就開始向受災(zāi)家庭分發(fā)食物了?！鄙蛑鄯嫉恼f法得到被困居民的證實，但因食物有限，每戶家庭最初每天只分到一份盒飯。

此時的余姚并不真正缺少食品。當(dāng)?shù)卣块T稱，在獲悉“菲特”來襲的消息后，已經(jīng)儲備了可供市民使用15天的食品。8日晚間又從周邊縣市調(diào)集了餅干、饅頭、方便面、礦泉水等應(yīng)急物資，然而，由于道路積水嚴(yán)重，配送車輛難以及時將物資送到被困居民手中。

9日，寧波再次支援余姚20多艘皮劃艇，余姚市也專門調(diào)配了10輛軍用卡車和10艘橡皮艇用于運送物資。另外，來自余姚山區(qū)北斗灣景區(qū)的200多條橡皮艇也被運到城區(qū)。花園新村的物資窘境于次日得解，直到此時，劉群才第一次領(lǐng)到了兩包方便面。

排水失效

面對政府救災(zāi)不力的質(zhì)疑，余姚市委書記毛宏芳10月12日接受媒體采訪時作出回應(yīng)。

毛宏芳認(rèn)為，此次嚴(yán)重內(nèi)澇多日不退，主要是由于“老天爺不作美”。毛宏芳表示，“在歷史記錄當(dāng)中，余姚遭受最大的一次雨災(zāi)是1962年的臺風(fēng)，也沒今年嚴(yán)重。去年臺風(fēng)‘?？瘡挠嘁φ娴顷懀涤炅?50毫米，這次達(dá)到500多毫米。打個比方，就好比68個西湖的水量，或者北京兩年的降雨量，在兩天時間內(nèi)傾瀉而下。”

余姚地處姚江中段，因為上游來水迅猛，下游寧波城區(qū)積水也較嚴(yán)重。又恰逢月初的天文大潮，姚江水位在10月8日上午9時-10時，達(dá)到了5.33米，超過警戒水位1.56米，為新中國成立以來最高記錄，多處堤防出現(xiàn)險情。

但在一些市民看來，這場內(nèi)澇不僅是“天災(zāi)”，也有“人禍”。

市民間一度流傳著水庫因暴雨開閘泄洪，且未事先通知，致使洪水漫延的說法。還有傳言稱水利部門出于經(jīng)濟(jì)利益考慮，沒有在臺風(fēng)到來之前提前泄洪，導(dǎo)致水庫在暴雨中蓄洪能力不足。

對此，余姚市水利部門解釋，在“菲特”到來之前，陸埠水庫管理局已提前將水位預(yù)泄至40.7米，7日凌晨開始的大暴雨，導(dǎo)致水位迅速上漲，水位高于46.19米后，庫水開始自由溢洪。梁輝水庫、雙溪口水庫，亦因水位遠(yuǎn)超汛限，于7日晚先后開始泄洪。雖然當(dāng)?shù)厮衷陂_始泄洪前一小時曾通過微博發(fā)布消息，要求“兩岸市民做好防范工作”，但在當(dāng)時大雨傾盆、通信不穩(wěn)的情況下，許多市民沒能獲知消息。

余姚市水利局強(qiáng)調(diào)，泄洪是為確保水庫安全，并稱，截至9日9時，陸埠水庫、梁輝水庫、四明湖水庫、雙溪口水庫四座大中型水庫共攔蓄洪水11188萬立方米，54座小型水庫共攔蓄洪水9290萬立方米。建在姚江上的幾座大閘則在“菲特”到來之前已經(jīng)開始預(yù)泄洪。

創(chuàng)紀(jì)錄的降雨，也使得市區(qū)的排水系統(tǒng)陷入癱瘓，市區(qū)所有的泵站全部啟動排水，但仍趕不上降水的速度。

根據(jù)水利技術(shù)要求，姚江水位低于4.8米，方可實施城區(qū)積水強(qiáng)排，否則在河道水位相對更高情況下，即便強(qiáng)行排水也難見效，反而可能造成洪水倒灌。

因此，直到洪水圍城四天后的11日，余姚方才全面轉(zhuǎn)向主動強(qiáng)排，福建、江蘇等地支援的35臺大型泵車、1500余臺小型水泵投入工作，另有42輛消防車緊急參與排水。

余姚市委書記毛宏芳否認(rèn)城區(qū)積水多日不退與排水設(shè)施不完善有關(guān)，亦自認(rèn)余姚面對此次臺風(fēng)襲擊，“反應(yīng)很快”。但他同時承認(rèn)，“政府的救災(zāi)能力與民眾的需求不相匹配，各部門的運作效率還有待提高。”

應(yīng)急漏洞

2011年，浙江省水利河口研究院的一項研究就曾指出，缺少專門針對城市低洼區(qū)域的排澇應(yīng)急方案，缺乏分區(qū)分片、具體到點的澇水外排和人員轉(zhuǎn)移方案，是浙江多數(shù)城市面對內(nèi)澇存在的主要問題。而防汛體系中避災(zāi)場所不明確、搶險隊伍未落實等問題，亦值得思考。

此次余姚受災(zāi)，上述防澇短板皆有暴露。

北京師范大學(xué)公益研究院院長、民政部救災(zāi)救濟(jì)司原司長王振耀認(rèn)為，余姚作為一個縣級市，在此次澇災(zāi)中，“應(yīng)該說是盡力了，他們沒有與這樣的大災(zāi)相應(yīng)的（應(yīng)對）能力”。

根據(jù)《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，某一省級行政區(qū)域內(nèi)，緊急轉(zhuǎn)移安置或需緊急生活救助10萬人以上，應(yīng)當(dāng)啟動國家級別應(yīng)急響應(yīng)，由國家減災(zāi)委辦公室組織協(xié)調(diào)自然災(zāi)害救助工作，派出工作組趕赴災(zāi)區(qū)指導(dǎo)救災(zāi)。

特大暴雨出現(xiàn)后，余姚市于7日8時左右啟動Ⅱ級應(yīng)急響應(yīng)。浙江省級應(yīng)急響應(yīng)級別則在當(dāng)天10時由Ⅲ級提升至Ⅱ級。至11時，國家減災(zāi)委和民政部在收到浙江省民政廳的匯報后，啟動自然災(zāi)害國家級響應(yīng)，決定次日派出工作組前往浙江指導(dǎo)救災(zāi)。而8日5時30分起，整個寧波市已經(jīng)進(jìn)入“緊急防汛期”。

王振耀認(rèn)為，余姚的災(zāi)情暴露出現(xiàn)行的應(yīng)急體系缺乏整體協(xié)調(diào)機(jī)制和機(jī)構(gòu)的問題，應(yīng)建立整體的協(xié)調(diào)機(jī)制和機(jī)構(gòu)，由國家層面來組織調(diào)動周邊省市的救援力量，否則僅依靠一縣一市的力量，并不足以應(yīng)付嚴(yán)重的災(zāi)害。

他還建議，可按災(zāi)害發(fā)生情況建立區(qū)域性或流域性的指揮部、儲備庫。例如，在江浙一帶、長江中下游平原區(qū)域就可分別建立兩個防險救災(zāi)基地。災(zāi)害來臨時，先由中央集中統(tǒng)一調(diào)度，啟動大型救援隊伍、設(shè)備、物資等，再由地方政府具體接洽和組織。

現(xiàn)有的自然災(zāi)害預(yù)警后缺乏具體措施也是問題?！拔覀儸F(xiàn)在只知道紅色預(yù)警、橙色預(yù)警，至于預(yù)警了之后要干什么，別說普通群眾，連我都不知道?！?/p>

據(jù)王振耀介紹，在港澳地區(qū)，一旦啟動氣象災(zāi)害預(yù)警，“哪里要封路、哪里要停課，就都跟上了。內(nèi)地現(xiàn)行的‘防臺’措施光是安排值班，這不能叫行動”。