接任七個(gè)月后，中國(guó)證監(jiān)會(huì)主席肖鋼試圖推進(jìn)一場(chǎng)旨在改變證監(jiān)會(huì)職能的機(jī)構(gòu)改革。

中秋節(jié)前，證監(jiān)會(huì)舉行了一次由黨委成員參加的辦公會(huì)，討論證監(jiān)會(huì)內(nèi)設(shè)職能部門(mén)的改革。

一位知情人士透露，證監(jiān)會(huì)在監(jiān)管思路上出現(xiàn)了三大重要變化，一是“混業(yè)監(jiān)管”；二是從以往的“重審批、輕監(jiān)管”逐漸轉(zhuǎn)化為“輕審批、重監(jiān)管”；三是如何做到有效監(jiān)管，強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)法。

這意味著，證監(jiān)會(huì)在人員配置和人事調(diào)整上會(huì)逐漸向中后臺(tái)部門(mén)產(chǎn)生傾斜：“前臺(tái)”以發(fā)行部為代表的權(quán)力部門(mén)將精簡(jiǎn)；證監(jiān)會(huì)逐漸將監(jiān)管工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到稽查執(zhí)法等“中后端”部門(mén)中去。

在過(guò)去幾年，證監(jiān)會(huì)也曾對(duì)職能部門(mén)進(jìn)行大面積的人事調(diào)整，彼時(shí)提出的理念是“簡(jiǎn)政放權(quán)”，此次肖鋼推動(dòng)的機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步明確轉(zhuǎn)變證監(jiān)會(huì)監(jiān)管職能的意圖。

今年3月李克強(qiáng)總理對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變提出 “財(cái)政供養(yǎng)的人員只減不增”的原則，使得今年證監(jiān)會(huì)的機(jī)構(gòu)改革所牽涉到的人員調(diào)整顯得愈發(fā)敏感。

“之前坊間流傳證監(jiān)會(huì)機(jī)構(gòu)改革的‘增四減四’，即增加債券辦、私募辦、創(chuàng)新辦以及再融資辦，創(chuàng)業(yè)板、上市公司監(jiān)管二部、基金部、期貨二部將會(huì)并入不同部門(mén)的說(shuō)法，可能是一種初步意向?！币晃唤咏O(jiān)管層人士向《財(cái)經(jīng)》記者透露。

該人士表示，目前改革方案仍處于起步討論階段，且阻力不小。“一旦合并部門(mén)后，意味著‘位子’減少，用誰(shuí)不用誰(shuí)又將有一番博弈。”

凡是涉及機(jī)構(gòu)、人事的改革都需要明確決策和有效執(zhí)行，更何況證監(jiān)會(huì)要做的是放棄自身事前審批權(quán)力，轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，正如證監(jiān)會(huì)前副主席高西慶所言，“這需要經(jīng)歷一場(chǎng)從靈魂深處爆發(fā)的革命。”

部門(mén)整合

證監(jiān)會(huì)此次改革將從合并現(xiàn)有的“前臺(tái)”部門(mén)入手。

自2011年證監(jiān)會(huì)機(jī)構(gòu)部主任黃紅元調(diào)任上海交易所后，機(jī)構(gòu)部主任一職一直空缺。目前，機(jī)構(gòu)部主任由證監(jiān)會(huì)主席助理張育軍兼任，日常事務(wù)由副主任歐陽(yáng)昌瓊負(fù)責(zé)。

張育軍同時(shí)分管基金部和期貨二部，這兩個(gè)部門(mén)直接負(fù)責(zé)基金公司和期貨公司的監(jiān)管。這一安排為成立統(tǒng)一的大機(jī)構(gòu)部做好了準(zhǔn)備。

創(chuàng)業(yè)板部是原先的發(fā)行二部，自原發(fā)行部分離出來(lái)，2009年更名后負(fù)責(zé)創(chuàng)業(yè)板上市公司的發(fā)行；2012年10月，證監(jiān)會(huì)設(shè)立的上市公司監(jiān)管二部，亦是從原上市公司監(jiān)管部分離出來(lái)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)創(chuàng)業(yè)板的監(jiān)管工作，原上市公司監(jiān)管部更名為上市公司監(jiān)管一部，主要負(fù)責(zé)主板和中小板監(jiān)管。

從監(jiān)管范圍的相似性看，創(chuàng)業(yè)板部和上市公司二部重新并入發(fā)行部和上市公司監(jiān)管部中也在情理之中。

由于今年中編辦在部委機(jī)構(gòu)設(shè)置上明確規(guī)定，內(nèi)設(shè)職能部門(mén)不能增加，只能減少。證監(jiān)會(huì)想要增設(shè)一些“中后臺(tái)”的監(jiān)管部門(mén)首先要合并現(xiàn)有機(jī)構(gòu)，以便留出位置。

機(jī)構(gòu)合并不可避免地導(dǎo)致原先幾個(gè)部門(mén)的人員需要調(diào)整崗位。因擔(dān)心證監(jiān)會(huì)未來(lái)機(jī)構(gòu)改革形成“僧多粥少”的局面，證監(jiān)會(huì)內(nèi)部準(zhǔn)備伺機(jī)而動(dòng)的官員不在少數(shù)。

以機(jī)構(gòu)部為例，現(xiàn)在機(jī)構(gòu)部的監(jiān)管對(duì)象主要是證券公司和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，下設(shè)八個(gè)處，分別是主要以監(jiān)管華東、華北、華南片區(qū)機(jī)構(gòu)的三個(gè)監(jiān)管處，一個(gè)監(jiān)管投資機(jī)構(gòu)、中介咨詢(xún)的檢查四處，此外還包括創(chuàng)新處、資管處、審核處以及綜合處。

一旦機(jī)構(gòu)部與基金部、期貨二部合并，處室肯定會(huì)壓縮，不少人員需要調(diào)離。今年以來(lái)，機(jī)構(gòu)部原定提干的計(jì)劃被暫時(shí)擱置，每年借調(diào)一名地方證監(jiān)局局長(zhǎng)履職機(jī)構(gòu)部副主任的慣例亦沒(méi)有實(shí)施。諸多跡象表明，證監(jiān)會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)合并的計(jì)劃已是箭在弦上。

在前任證監(jiān)會(huì)主席郭樹(shù)清履職山東后，證監(jiān)會(huì)不少官員調(diào)任山東任職，空出一些領(lǐng)導(dǎo)崗位。9月份，證監(jiān)會(huì)發(fā)行部綜合處處長(zhǎng)張望軍履職山東省濰坊市副市長(zhǎng)，稽查局綜合處處長(zhǎng)王新寧調(diào)任山東省棗莊市副市長(zhǎng)。

創(chuàng)業(yè)板部主任馮鶴年也即將赴山東證監(jiān)局任局長(zhǎng)。此外，證監(jiān)會(huì)機(jī)關(guān)黨委常務(wù)副書(shū)記李量將任職投資者保護(hù)局，上市公司監(jiān)管二部巡視員兼副主任趙立新和國(guó)際部副主任謝世坤也可能調(diào)職。

一位接近證監(jiān)會(huì)的人士說(shuō)，主任級(jí)人員的調(diào)離為未來(lái)機(jī)構(gòu)整合開(kāi)了一個(gè)好頭，一些人員赴任地方參與地方金融改革，客觀上減輕了證監(jiān)會(huì)內(nèi)部人員調(diào)整的壓力。

新設(shè)四部

前述幾個(gè)部門(mén)整合后，證監(jiān)會(huì)將減少四個(gè)部門(mén)，為新增債券辦、私募辦、創(chuàng)新辦和再融資辦留出了編制。不過(guò)，由于此次機(jī)構(gòu)改革的初衷是轉(zhuǎn)變監(jiān)管職能，是否有必要成立如私募辦、再融資辦的爭(zhēng)議不小。

債券辦公室籌備小組成立于2011年，由原市場(chǎng)部副主任霍達(dá)領(lǐng)導(dǎo)。該辦公室成立的初衷是為債券市場(chǎng)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和互聯(lián)互通做準(zhǔn)備。最近兩年，該部門(mén)主要負(fù)責(zé)私募債的推出與監(jiān)管。

新《基金法》實(shí)施后，中編辦于今年6月印發(fā)《關(guān)于私募股權(quán)基金管理職責(zé)分工的通知》明確指出，證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)私募股權(quán)基金的監(jiān)督管理，實(shí)行適度監(jiān)管；發(fā)改委負(fù)責(zé)組織擬訂促進(jìn)私募股權(quán)基金發(fā)展的政策措施，會(huì)同有關(guān)部門(mén)研究制定政府對(duì)私募股權(quán)基金出資的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范；兩部門(mén)要建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享。

2013年6月，發(fā)改委原先負(fù)責(zé)私募股權(quán)基金監(jiān)管工作的處長(zhǎng)劉健鈞調(diào)任證監(jiān)會(huì)基金部，此舉被視為是私募股權(quán)基金的監(jiān)管職責(zé)劃歸證監(jiān)會(huì)的一大信號(hào)。

業(yè)內(nèi)人士指出，證監(jiān)會(huì)曾經(jīng)一再?gòu)?qiáng)調(diào)對(duì)私募股權(quán)基金采取“適度監(jiān)管措施”，以更加公開(kāi)透明化的方式監(jiān)管；并一度希望將對(duì)私募股權(quán)基金的日常監(jiān)管權(quán)下放給證券業(yè)協(xié)會(huì)。新增私募辦顯然與機(jī)構(gòu)改革的初衷相悖。

與之類(lèi)似的還有再融資辦公室。此次證監(jiān)會(huì)討論計(jì)劃新設(shè)再融資辦公室，而非此前討論的將再融資審核權(quán)下放至滬深交易所，此舉亦引起業(yè)界關(guān)注。

一位資深的投行人士稱(chēng)，假如新設(shè)再融資辦，流程上不簡(jiǎn)化不合理，那么機(jī)構(gòu)改革的意義何在？

他認(rèn)為，在成熟發(fā)達(dá)資本市場(chǎng)，類(lèi)似上市公司的再融資項(xiàng)目并不要求過(guò)發(fā)審會(huì)以及復(fù)雜的審批流程。因?yàn)樽鳛榻邮芄姳O(jiān)督的上市公司的股東應(yīng)享有“股東自覺(jué)權(quán)”，即只要再融資方案通過(guò)股東大會(huì)，程序合理合法就不在需要過(guò)多的監(jiān)管干預(yù)。

證監(jiān)會(huì)計(jì)劃成立創(chuàng)新辦，負(fù)責(zé)推動(dòng)資本市場(chǎng)相關(guān)的創(chuàng)新及其監(jiān)管。目前，證監(jiān)會(huì)在機(jī)構(gòu)部下設(shè)置了一個(gè)創(chuàng)新處，會(huì)同中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)推動(dòng)證券公司等機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新與監(jiān)管。未來(lái)這個(gè)處是否合并進(jìn)新成立的創(chuàng)新辦仍存變數(shù)。

目前，中國(guó)證監(jiān)會(huì)的組織結(jié)構(gòu)屬于典型的政府機(jī)構(gòu)模式，與香港、美國(guó)等成熟市場(chǎng)的監(jiān)管組織框架完全不同。

香港證監(jiān)會(huì)完全是“公司制”的組織結(jié)構(gòu)，由董事局任命行政總裁管理執(zhí)行委員會(huì)，內(nèi)部只有七大職能部門(mén)，包括企業(yè)融資部、法規(guī)執(zhí)行部、法律服務(wù)部、機(jī)構(gòu)事務(wù)部、投資產(chǎn)品部、市場(chǎng)監(jiān)察部、中介機(jī)構(gòu)部。顯然，中國(guó)證監(jiān)會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置要復(fù)雜的多。

“證監(jiān)會(huì)的機(jī)構(gòu)改革，不能僅停留在考慮監(jiān)管部門(mén)內(nèi)部數(shù)量的增加和減少的層面上，而且應(yīng)該更多地關(guān)注申報(bào)審批流程的簡(jiǎn)化。”前述投行人士向《財(cái)經(jīng)》記者表示。

一位接近監(jiān)管層人士表示，證監(jiān)會(huì)的機(jī)構(gòu)改革不會(huì)一蹴而就，未來(lái)較好的設(shè)置將是逐步形成機(jī)構(gòu)監(jiān)管、市場(chǎng)監(jiān)管、產(chǎn)品監(jiān)管以及稽查執(zhí)法四大核心部門(mén)。

職能轉(zhuǎn)變

在考慮機(jī)構(gòu)內(nèi)部改革時(shí)，歷屆證監(jiān)會(huì)主席想法都有所不同，但討論中的證監(jiān)會(huì)機(jī)構(gòu)改革，是順應(yīng)市場(chǎng)環(huán)境變化而為之。

目前，證監(jiān)會(huì)的主要監(jiān)管對(duì)象證券公司、期貨公司、基金公司等金融機(jī)構(gòu)的“大混業(yè)”“大資管”方向勢(shì)不可擋。證監(jiān)會(huì)從去年底加速放開(kāi)了資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)開(kāi)展公募業(yè)務(wù)、基金公司設(shè)立子公司等。隨著相關(guān)法規(guī)的日漸完善，為了避免交叉監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管，機(jī)構(gòu)監(jiān)管隨著業(yè)務(wù)條線改變而調(diào)整在所難免。

隨著新股發(fā)行改革逐步深入和完善，以及部分行政審批權(quán)力下放到證券業(yè)協(xié)會(huì)和交易所，證監(jiān)會(huì)內(nèi)部職能部門(mén)的審批權(quán)限亦需要相應(yīng)地取消和調(diào)整。

8月1日，證監(jiān)會(huì)主席肖鋼在《求是》雜志發(fā)文稱(chēng)，證監(jiān)會(huì)應(yīng)強(qiáng)調(diào)“寬進(jìn)嚴(yán)管”、加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法是當(dāng)前中國(guó)資本市場(chǎng)監(jiān)管轉(zhuǎn)型的“著力點(diǎn)”，并首次提到證監(jiān)會(huì)“大監(jiān)管、大執(zhí)法”的格局形成，勢(shì)必需要在事后監(jiān)管方面布局更多的人力。

資本市場(chǎng)日益嚴(yán)峻的執(zhí)法形勢(shì)亦要求證監(jiān)會(huì)需要將工作重點(diǎn)向事后監(jiān)管轉(zhuǎn)移。其中，以執(zhí)法人員配置與執(zhí)法任務(wù)的矛盾最為突出。

肖鋼在今年8月的稽查執(zhí)法會(huì)議上明確表示，全系統(tǒng)稽查人員近年來(lái)雖然有所增長(zhǎng)，但總數(shù)不足600人，占比不到20%，必須下決心加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，充實(shí)執(zhí)法力量。證監(jiān)會(huì)決定新增600名稽查執(zhí)法人員，實(shí)現(xiàn)全系統(tǒng)稽查執(zhí)法隊(duì)伍在現(xiàn)有基礎(chǔ)上翻一番。

除了增加人員配備，在監(jiān)管權(quán)力方面，證監(jiān)會(huì)也已做出調(diào)整。

自2013年10月1日起，證監(jiān)會(huì)36家派出機(jī)構(gòu)即各省證監(jiān)局將享有行政處罰權(quán)力，而且未來(lái)新增的600名稽查執(zhí)法人員將全面進(jìn)入六個(gè)證券期貨交易所與中登公司以及滬深支隊(duì)等相關(guān)執(zhí)法部門(mén)，根據(jù)工作需要接受證監(jiān)會(huì)的統(tǒng)一指導(dǎo)和調(diào)配。

“此次證監(jiān)會(huì)機(jī)構(gòu)改革是有通盤(pán)考慮，絕不僅僅停留在內(nèi)部職能部門(mén)的改革上?！币晃唤咏O(jiān)管層人士透露。

他表示，證監(jiān)會(huì)除了4個(gè)直屬事業(yè)單位，36家地方證監(jiān)局，滬深兩大交易所等諸多證監(jiān)會(huì)直接管理的機(jī)構(gòu)，都將納入證監(jiān)會(huì)未來(lái)機(jī)構(gòu)改革的范圍。