在現(xiàn)代生活中，民眾最經(jīng)常打交道的可能不是作為政治代表的人大代表，也不是作為最后一道防線的法官，而是擔(dān)負日常治安管理與秩序維護的警察。

警察行政是行政法的經(jīng)典形態(tài)，后期興起的服務(wù)行政增添了服務(wù)倫理的道德內(nèi)涵，但警察依然是最主要的服務(wù)主體。因此，無論行政法制如何變遷，警民關(guān)系都直接決定了政府公共服務(wù)的品質(zhì)與形象，是服務(wù)型政府的試金石。

同時，由于警察通常是非民選產(chǎn)生，一般的民主責(zé)任制無法直接觸及，故其監(jiān)督制約高度依賴于內(nèi)部行政問責(zé)與外部司法審查。今年11月5日，公安部針對警民關(guān)系中“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”現(xiàn)象提出專項治理要求，即屬于內(nèi)部問責(zé)程序的優(yōu)化，旨在提升警民關(guān)系中的公共服務(wù)水準。

這一舉措有現(xiàn)實背景，上述“四難”是許多人共同的經(jīng)歷。這種公共服務(wù)低劣化直接違背了“為人民服務(wù)”的政治倫理和建設(shè)服務(wù)型政府的法治要求。早在2007年，中國政法大學(xué)副教授翟繼光博士發(fā)表長篇博文，將其辦理準生證與北京戶口過程中的各種“刁難”曝光。

實際上，伴隨官僚制建構(gòu)，盡管在行政法架構(gòu)上日益接近現(xiàn)代法治要求，但由于代議民主和司法審查的相對松弱，導(dǎo)致行政權(quán)一權(quán)獨大，行政程序中的官民關(guān)系表現(xiàn)緊張，老百姓無法確定而有尊嚴地兌現(xiàn)法律上的權(quán)益承諾，獲得公務(wù)人員的標準化服務(wù)。

早在上世紀80年代末，行政公共服務(wù)的“臟亂差”現(xiàn)象曾引起執(zhí)政者重視，并作為反腐敗和政府公開性的重點工作來抓。其實，這些歷史問題和曝光現(xiàn)象背后，是某些“特權(quán)程序”與“潛規(guī)則”的存在。

比如戶口，有些人辦理難如登天，刁難之術(shù)盡現(xiàn)，有的人則悠然而成為“房叔”“房姐”，一人坐擁多套戶口和身份證件。其間形成了一種合法權(quán)利泡沫化與特權(quán)合法化并存的現(xiàn)象，公權(quán)力成為特定利益群體的服務(wù)者，公眾則成為這些權(quán)利泡沫與不正當(dāng)特權(quán)的雙重受害者。

對特權(quán)的追逐與公共服務(wù)的“臟亂差”之間也可能存在某種關(guān)聯(lián)——正是因為常規(guī)程序出現(xiàn)了泡沫化，某些擁有“社會資本”的人才會謀取特權(quán)程序，獲得本應(yīng)由常規(guī)程序提供的便利，甚至追求超額不正當(dāng)?shù)睦妗?/p>

在這一過程中，行政機關(guān)的權(quán)力異化和尋租難于避免，甚至形成一種地方性的行政習(xí)慣與文化，阻礙服務(wù)行政的合法推展。

在這里，出現(xiàn)了法律權(quán)利與特權(quán)之間的邏輯與利益博弈：尋找法律公意的立法者和普通公民，以及享受特權(quán)利益的特權(quán)者和公務(wù)人員，二者之間的復(fù)雜拉鋸正出現(xiàn)于制度轉(zhuǎn)型期的政府體系之中。由此，行政程序本身喪失了公共服務(wù)的內(nèi)在倫理與法治基礎(chǔ)，異化為一種管理者的“商品”。

行政程序的商品化侵蝕了包括警民關(guān)系在內(nèi)的官民關(guān)系，進一步削弱了公民對法律公共性與執(zhí)政合法性的信仰與依賴，堵塞了公民對現(xiàn)代法治體系的日?；\用與吸納，迫使其退到三種非法治的路徑之上：一是窮盡一切可能依附于特權(quán)者，進一步強化社會特權(quán)文化與特權(quán)衍生利益；二是踏上漫漫上訪之路，越級訴求上級政治權(quán)威來解決具體而微的生活事件，鞏固政治積極干預(yù)法律過程的正當(dāng)性；上述兩條一旦無效，就易引發(fā)群體性事件，使孤立事件成為地方社會沖突的凝結(jié)核與導(dǎo)火索，耗竭有限的維穩(wěn)物質(zhì)基礎(chǔ)。

11月12日閉幕的中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會公報針對性地提出了要“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這是對包括行政程序在內(nèi)的法治國家建設(shè)的新的總體要求。從原理上講，一個現(xiàn)代的國家治理體系，總體上要回應(yīng)以下三個規(guī)范性要求。

首先是公開原則，即治理的決策與執(zhí)行過程公開，以提升決策形成的民意基礎(chǔ)與公共性品質(zhì)，使執(zhí)行過程在陽光下運行。如果沒有充分的信息公開，國家權(quán)力從決策到執(zhí)行都會處于特權(quán)的壟斷之中，權(quán)力公共性將受質(zhì)疑，官民關(guān)系無法獲得經(jīng)常性的程序共識、潤滑與優(yōu)化。權(quán)力公開性原則構(gòu)成了現(xiàn)代治理的前提。

其次是參與原則，即公民對于政府決策與執(zhí)行過程具有法律保障的參與權(quán)利。政府應(yīng)通過制度建設(shè)與個案保障回應(yīng)這一權(quán)利，使之成為官民互動對話的法治教育與民主協(xié)商過程，成為合作生產(chǎn)法治公共性的優(yōu)良機制，同時作為代表制民主的有益補充，用來增強公民的民主成就感和理性行動能力。有好公民才有好政府，優(yōu)良的治理體系應(yīng)提供公民參政和成熟的便利程序。

再次是問責(zé)原則。現(xiàn)代治理都遵循權(quán)力與責(zé)任相一致原則，任何公權(quán)力的行使都代表國家，可能直接決定個體公民的人身與財產(chǎn)權(quán)益，因此需要負擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。沒有具體有效之問責(zé)機制，就如同給了執(zhí)法人員以利器卻不讓其承擔(dān)后果責(zé)任一樣，容易導(dǎo)致侵權(quán)有余，保護不足。

這樣，“公開—參與—問責(zé)”就成為優(yōu)良治理體系的核心要素，彼此關(guān)聯(lián)，相互強化。實際上，此種模式是在中國行政法治進程中日益成為共識并初步顯示治理成效的，比如由國務(wù)院主推的法治政府規(guī)劃就大致包含了這些規(guī)范性要素，地方性的“法治湖南”建設(shè)之最大特色就在于通過行政程序吸納上述規(guī)范要素而改進政府治理模式。

此次公安部的治安優(yōu)化舉措側(cè)重面向執(zhí)法過程，積極回應(yīng)了現(xiàn)代治理中的公開原則和問責(zé)原則，我們期待此項治理能夠長期有效推展。

當(dāng)然，執(zhí)法過程的優(yōu)化有一定的瓶頸，制度甚至體制性的變革也應(yīng)提上優(yōu)良治理的議事日程，比如進一步加強對各地行政程序的監(jiān)督與整理，積極推動統(tǒng)一《行政程序法》的立法工作；提升電子政務(wù)與信息聯(lián)網(wǎng)制度與技術(shù)保障，充分落實行政便民原則；充分發(fā)揮行政復(fù)議制度的行政合理性審查優(yōu)勢，完善行政救濟法體系，將權(quán)利泡沫還原為權(quán)利實在。