10月下旬，國土資源部批準(zhǔn)通過2013年城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)分解下達方案，共批準(zhǔn)29個省份開展“增減掛鉤”試點。這意味著，這一備受爭議的制度幾乎已推廣至全國。

在范圍擴大的同時，2013年全國共安排“增減掛鉤”指標(biāo)90萬畝，相對于中國每年新增建設(shè)用地800萬畝的總量，這一數(shù)字頗為可觀。

自2004年“增減掛鉤”政策最早見諸中央文件，并在2006年由國土部選取五省市啟動第一批試點后，這項政策一直受到地方政府的青睞。此后，國土部批準(zhǔn)的試點也逐漸擴大。

但到2010年，“增減掛鉤”一度被輿論譴責(zé)為地方政府撤村圈地，農(nóng)民“被上樓”的根源，并引發(fā)國務(wù)院下文要求清理整頓。

2013年6月-8月，國土部規(guī)劃司等多部門，對“增減掛鉤”試點省份的項目情況進行了評估并形成報告。該報告認為，“增減掛鉤”工作經(jīng)清查整改后，管理比較規(guī)范，進展比較順利，工作取得了積極成效。9月11日，國土部第12次部長辦公會對這份報告進行審議，并明確提出，要將“增減掛鉤”試點工作作為一項長遠的制度。

“目前的‘增減掛鉤’政策，其本質(zhì)屬于政府主導(dǎo)的、區(qū)域內(nèi)建設(shè)用地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的模式?！敝袊嗣翊髮W(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授陶然說。

陶然認為，這一政策如果繼續(xù)由政府主導(dǎo)，將可能演變?yōu)橛烧畨艛嗉w建設(shè)用地（包括宅基地）流轉(zhuǎn)的制度基礎(chǔ)。

逼出來的制度

所謂“增減掛鉤”，始于2004年國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中的一句話——“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。

此后，這句話被不斷演化和豐富，并由國土部確立了“最終實現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)”。

按照中國現(xiàn)有的土地制度，土地在性質(zhì)上分為國有和集體所有，在用途上則基本分為耕地、建設(shè)用地和未利用地三類。其中，未利用地已所剩無幾，而無論是國有還是集體性質(zhì)的耕地都處于嚴(yán)格的耕地保護制度之下。

同為建設(shè)用地，國有與集體性質(zhì)卻有著截然不同的制度設(shè)置。國有建設(shè)用地實行有償使用制度，其使用權(quán)可以合法轉(zhuǎn)讓，而集體建設(shè)用地則被限制，無法流通，“同地不同權(quán)”由此而來。

在現(xiàn)實中，集體建設(shè)用地數(shù)量龐大，且多有閑置，而國有建設(shè)用地在快速城市化背景下已不敷使用。尤其是在中國實行土地計劃指標(biāo)管理后，對于地方政府來說，“增減掛鉤”使獲得更多用地指標(biāo)成為可能。

在北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授周其仁看來，“增減掛鉤”是現(xiàn)行土地計劃指標(biāo)管制下逼出來的辦法。地方經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化擴張對土地需求旺盛，而土地管制早已上升為國策，地方、企業(yè)和市場難免埋怨供地不足，中央則認定遠遠達不到“實施最嚴(yán)格土地管理”之水準(zhǔn)，國土部作為主管部門兩頭受壓。

“有國土官員到地方巡查，上下照例博弈斗法。地方當(dāng)然抱怨供地太少，影響經(jīng)濟發(fā)展，要求網(wǎng)開一面，對本地的土地需求高抬貴手。部屬官員則憑專業(yè)信息優(yōu)勢，反問現(xiàn)存的建設(shè)用地用得怎么樣了？含義是，倘若存量沒用好，再批增量，不合理吧？一來二去，大家居然在一些實例中找到妥協(xié)點。”周其仁曾撰文描述這一政策誕生的過程。

尋得“妥協(xié)點”的一個前提，正是目前農(nóng)村存在大量閑置的集體建設(shè)用地。根據(jù)統(tǒng)計，除去鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，中國的村莊用地高達2.5億畝，且呈逐年增加的態(tài)勢，農(nóng)村空閑住宅面積約占村莊建設(shè)用地總量的10%-15%，人均農(nóng)村居民點用地達到229平方米。

村莊用地粗放的原因在于，越來越多的農(nóng)民在城市就業(yè)，但卻因為高房價和戶籍阻隔，使得他們無法在城市定居。這樣就導(dǎo)致了一個矛盾現(xiàn)象，一方面，城市化導(dǎo)致農(nóng)村人口大量外遷，但是進城農(nóng)民繼續(xù)保留著農(nóng)村宅基地，被閑置或棄置的住房也越來越多，成為所謂的“空心村”。另一方面，在現(xiàn)有制度環(huán)境下，宅基地?zé)o法自由流轉(zhuǎn)，而基層政府和社區(qū)組織還不得不給新增家庭安排宅基地，導(dǎo)致村莊宅基地面積不斷擴大。

對于背負“保耕地紅線、保經(jīng)濟發(fā)展”重任的國土部來說，“增減掛鉤”極具現(xiàn)實價值。國土部副部長胡存智就曾多次表示，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤利于保證18億畝耕地紅線，并可以促進小城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)集聚建設(shè)。

“通過下發(fā)周轉(zhuǎn)指標(biāo)，使國土部能對試點地方建新區(qū)（城市擴展）和拆舊區(qū)（土地整理、復(fù)墾）的面積、進展，實行直接控制，并做到有案可查，從而更有效地保護耕地，且能解決地方部分土地需求，當(dāng)然很合算?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副主任劉守英說。

自2006年試點至今，國土部多次批準(zhǔn)“增減掛鉤”試點，第一批試點只有5個省份，7萬多畝周轉(zhuǎn)指標(biāo)，到2011年的24個試點省份，43萬畝指標(biāo)，再到2013年的29個省，90萬畝指標(biāo)，規(guī)模不斷加大。

指標(biāo)追逐異變

雖然國土部一直將“增減掛鉤”政策納入其主導(dǎo)下封閉運行的試點范疇，強調(diào)其可控性。其于2008年6月27日還出臺專門的管理辦法，明確了目標(biāo)、原則和具體操作辦法，并明確提出，地方不經(jīng)國土部同意，不得擅自推進“增減掛鉤”試點。

但在現(xiàn)實中，一些省份自行開展“增減掛鉤”試點和擴大試點范圍，并突破周轉(zhuǎn)指標(biāo)。此外，還有多個地方政府展開大規(guī)模的“村莊拆并和農(nóng)民集中上樓”運動。曾有媒體報道稱，河北省2010年曾宣布未來三年改造7500個村莊，將增加建設(shè)用地50多萬畝，超出國土部下達給該省的1.2萬畝指標(biāo)數(shù)十倍。

地方上的此類政策走形似乎不可避免。這是因為，如果沒有村莊拆并和農(nóng)民被“集中上樓”，就沒法復(fù)墾整理出耕地，也節(jié)約不出土地來償還“周轉(zhuǎn)指標(biāo)”。地方政府之所以青睞“增減掛鉤”，目的明確——獲得更多的土地周轉(zhuǎn)指標(biāo)，在現(xiàn)有的土地指標(biāo)管控之下，其行為動機完全符合邏輯。與此同時，“增減掛鉤”政策中的農(nóng)民自愿原則在現(xiàn)實中往往無法落實。

中國的土地資源受到高度的行政管制，1998年《土地管理法》又將縣級政府作為主導(dǎo)當(dāng)?shù)赝恋厥袌龅闹黧w。如征地制度一樣，在“增減掛鉤”過程中，無論是宅基地拆遷補償水平，還是集中居住標(biāo)準(zhǔn)、補償安置政策，基本由地方政府主導(dǎo)制定，村集體和農(nóng)民無法參與討論，往往只能被動接受政府安排。

因此，一些地方政府在推進“增減掛鉤”的實踐中，往往會采取下指標(biāo)、排進度等方式，不尊重農(nóng)民意愿、強迫農(nóng)民上樓的情況，各地總是在所難免。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文曾指出，各地“增減掛鉤”對農(nóng)民的拆遷補償普遍都太低，“不能打著城市化的幌子欺騙農(nóng)民，造成對農(nóng)民的嚴(yán)重損害”。

而國土部也很難給地方政府帶上鐐銬。除了在規(guī)劃審批、下發(fā)周轉(zhuǎn)指標(biāo)，以及舊村整理復(fù)墾與掛鉤指標(biāo)歸還等環(huán)節(jié)，可通過周轉(zhuǎn)指標(biāo)來控制并約束試點項目，在其他多個環(huán)節(jié)，諸如搭建融資平臺、拆舊建新、住房分配等，都已經(jīng)大大超出國土部門的職能范圍，很難約束地方政府的不規(guī)范行為。

從這一角度來說，“增減掛鉤”政策本身只不過是對現(xiàn)有土地管理制度的一個技術(shù)性改進，與征地制度屬于平行存在，但并非根本性的土地制度改革。

主導(dǎo)權(quán)的思考

“增減掛鉤”作為一種“保耕地、保發(fā)展”的政策工具，無論從政策初衷還是實施辦法看，都具一定效果。國土部希望通過這種方法解決地方發(fā)展需求，并促使地方政府更好地保護耕地，但地方政府卻只會在土地指標(biāo)驅(qū)動下用足這一政策。

地方政府在轉(zhuǎn)移土地發(fā)展權(quán)的同時，如何保證農(nóng)民利益是一個核心問題。9月11日召開的國土部第12次部長辦公會上，提出了要組織開展“增減掛鉤”收益使用分配制度研究，讓農(nóng)民獲得更多收益，但這一問題已經(jīng)超出了國土部的約束范疇。

10月29日公布的《節(jié)約集約利用土地規(guī)定（草案）（征求意見稿）》雖然同意了集體建設(shè)用地（尤其是宅基地）可以采取置換、獎勵、補助或者城鎮(zhèn)購房補貼等方式協(xié)商收回，而另一方面又強調(diào)其處理政策是按照有關(guān)規(guī)定進行整理、復(fù)墾和利用，將主導(dǎo)權(quán)歸于政府。政府壟斷集體建設(shè)用地（包括宅基地）流轉(zhuǎn)的制度基礎(chǔ)已經(jīng)隱然形成。

此外，從具體執(zhí)行來看，農(nóng)村舊村拆除與安置補償費用、新居建設(shè)及其相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施投資，目前主要都是由政府組建的投融資公司來實現(xiàn)。

“其特征與上一輪政府主導(dǎo)的城市化中，政府壟斷土地一級市場、靠土地抵押融資的模式差不多。此次等于把這套模式復(fù)制到農(nóng)村城市化進程中，由此產(chǎn)生的財政和金融風(fēng)險不可小視。” 國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長劉守英說。

在不少專家與官員看來，只要未來的“增減掛鉤”仍由政府主導(dǎo)，則現(xiàn)行土地管理體制和土地制度的深層矛盾和問題都還會存在。

周其仁就認為，“增減掛鉤”今后不能再用行政手段推進，政府權(quán)力應(yīng)逐漸退出來，讓農(nóng)民自主決定。應(yīng)在尊重農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的前提下，讓“增減掛鉤”指標(biāo)交易形成價格，并讓農(nóng)民去決定如何分享收益。