李鐵

李鐵，現(xiàn)任國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任，國(guó)務(wù)院政府特殊津貼專家，長(zhǎng)期從事城鎮(zhèn)化、城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展、城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、農(nóng)村改革和發(fā)展的政策咨詢工作。多次主持或參與了中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)城鎮(zhèn)化政策文件的起草和制定，參加了2004年以來(lái)7個(gè)中央一號(hào)文件的起草工作。

采訪李鐵的這天，他上午剛剛赴國(guó)家行政學(xué)院講授城鎮(zhèn)化課程。讓他郁悶的是，盡管他頗費(fèi)唇舌地給一批又一批的地方官員解讀中央關(guān)于城鎮(zhèn)化的政策內(nèi)涵，但他發(fā)現(xiàn)，這些官員心里想的和實(shí)際做的都還是“另一種城鎮(zhèn)化”。

城里的“蛋糕”能分給農(nóng)民嗎？

電梯是高層建筑的公共服務(wù)工具，理論上應(yīng)該是對(duì)所有人開放的，但從心理學(xué)的角度分析，先上了電梯的人一定不希望更多的人進(jìn)入電梯。因?yàn)橐皇菚?huì)增加空間的擁擠度；二是會(huì)增加樓層的?？看螖?shù)；三是會(huì)影響電梯內(nèi)的空氣質(zhì)量等等。

拿“電梯理論”來(lái)解讀城鎮(zhèn)化過(guò)程中的問(wèn)題，也有幾分道理。

改革開放以后，城鄉(xiāng)分割的戶籍制度問(wèn)題沒(méi)有得到及時(shí)解決，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，使得城市發(fā)展的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于農(nóng)村。

“30多年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村平均每年向城市轉(zhuǎn)移1000多萬(wàn)名勞動(dòng)力，即使在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)極其嚴(yán)峻的情況下，中國(guó)還可以達(dá)到7.8%的速度增長(zhǎng)。另一方面，農(nóng)民的土地被低價(jià)剝奪，政府得到的土地出讓金轉(zhuǎn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，給房地產(chǎn)商做了配套，房地產(chǎn)商大賺了一把。城市居民也獲得了公共福利。”李鐵說(shuō)。

城市和農(nóng)村的利益差別一旦被固化，就會(huì)形成排斥效應(yīng)，就會(huì)影響到城市發(fā)展決策。

截至目前，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到52.6%，城鎮(zhèn)人口達(dá)7億人。但其中戶籍人口的城鎮(zhèn)化率只有35.29%。這中間的差距就是2.5億農(nóng)民工，以及約7000萬(wàn)城鎮(zhèn)間流動(dòng)人口，他們無(wú)法享受城鎮(zhèn)居民平等的公共服務(wù)水平。

“城鎮(zhèn)化不是建設(shè)投資，不是現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民怎么致富，也不是現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民生活水平的提高。城鎮(zhèn)化的核心問(wèn)題是農(nóng)民進(jìn)城，是要讓農(nóng)民在轉(zhuǎn)化為市民過(guò)程中，能更好地接受均等的公共服務(wù)，在社保繳納率、居住條件等方面有所改善。所以城鎮(zhèn)化不是給城市發(fā)展錦上添花，而是給農(nóng)民工市民化雪中送炭?！崩铊F說(shuō)，未來(lái)的城鎮(zhèn)化政策，就是怎樣把這2.5億農(nóng)民工和7000萬(wàn)的城鎮(zhèn)間流動(dòng)人口，通過(guò)戶籍制度改革，穩(wěn)步地市民化，把他們的長(zhǎng)期消費(fèi)從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)，從原住地轉(zhuǎn)向就業(yè)地，這樣才能真正地帶動(dòng)消費(fèi)、帶動(dòng)市場(chǎng)，達(dá)到拉動(dòng)內(nèi)需，促進(jìn)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)提升的目的。

城鎮(zhèn)化需要深刻的社會(huì)改革

農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)。2.5億農(nóng)民工在城里，對(duì)他們的公共服務(wù)很大程度上反映了城鎮(zhèn)化質(zhì)量的高低。

“過(guò)去我們限制農(nóng)民進(jìn)城，現(xiàn)在我們面臨怎樣來(lái)打破農(nóng)民進(jìn)城的制度約束?！崩铊F說(shuō)，“我所理解的城鎮(zhèn)化政策是改革。僅靠投資是無(wú)法帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的，否則只會(huì)固化當(dāng)?shù)鼐用窈屯鈦?lái)人口的福利格局。只有在改革的基礎(chǔ)上，打破戶籍、土地和行政管理體制上的障礙，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，改善外來(lái)人口的公共服務(wù)，提升投資效率才能變?yōu)榭赡??！?/p>

城鎮(zhèn)化改革，面臨著非常嚴(yán)峻的利益結(jié)構(gòu)調(diào)整，如何在本地人和外地人、城市居民和農(nóng)村人口之間做好利益平衡？

李鐵認(rèn)為，可以實(shí)行差別化政策。比如戶籍制度改革，可以逐步分期分批有條件地解決長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)的外來(lái)農(nóng)民工進(jìn)城定居落戶問(wèn)題。再比如教育制度，要允許差別化教育資源的存在，外來(lái)人口子女可以就讀打工子弟學(xué)校、民辦學(xué)校。

此外，對(duì)于各地為了降低城市發(fā)展成本而把對(duì)農(nóng)民工的公共服務(wù)排除在外的現(xiàn)象，李鐵認(rèn)為，農(nóng)民工市民化的財(cái)政壓力事實(shí)上被夸大了。

“城鎮(zhèn)化需要支付的成本是多少，一直是各級(jí)政府所關(guān)心的重要問(wèn)題。不少地方都以要支付的公共服務(wù)成本過(guò)高為由拒絕將農(nóng)民工納入財(cái)政經(jīng)常性支出項(xiàng)目。但是多數(shù)研究對(duì)城鎮(zhèn)化人均成本的計(jì)算結(jié)果是在2萬(wàn)～2.5萬(wàn)元之間（2000年不變價(jià)）。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這個(gè)成本可能增加，但即使是達(dá)到5萬(wàn)元，按每年轉(zhuǎn)移2000萬(wàn)人計(jì)算，年均也只有1萬(wàn)億元，大約相當(dāng)于2012年GDP的1/50。”李鐵說(shuō)，農(nóng)民工進(jìn)城定居和就業(yè)的成本不高，同時(shí)還可以緩解城鎮(zhèn)公共資源閑置和過(guò)剩的問(wèn)題。比如，城市在計(jì)劃生育高峰時(shí)期形成的教育資源，隨著人口增長(zhǎng)水平的下降，已經(jīng)不同程度地出現(xiàn)了過(guò)剩。在上海，農(nóng)民工子女已經(jīng)利用了35%的公共教育資源，大大緩解了教師和教育資源過(guò)剩的壓力。