曹鳳岐、賀強(qiáng)等專家紛紛支招

10月底，全國人大常委會在召開的立法工作會議上，部署了十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃實(shí)施工作。根據(jù)規(guī)劃，修改證券法被列入第一類項目，即“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案”。

事實(shí)上，自上一次證券法修訂，已經(jīng)過去近8年的時間，資本市場的監(jiān)管理念和市場環(huán)境都發(fā)生了巨大變化，其中的一些法律條文已不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的市場發(fā)展需要。不少投資者呼吁修訂證券法。

今年8月，證監(jiān)會主席肖鋼曾撰文指出，資本市場的立法修法，需要反映商事規(guī)則創(chuàng)新多、變化快的特有規(guī)律，增強(qiáng)主動性、靈活性。肖鋼認(rèn)為，當(dāng)前重點(diǎn)是要抓緊修訂證券法，并以《期貨條例》為基礎(chǔ)，加快制定我國期貨市場的基本法，并且可以考慮采取“一年一評估、兩年一小改、五年一大改的方法，及時將監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)驗和趨勢反映在立法之中”。

在今年年初召開的全國兩會上，全國人大代表、證監(jiān)會上市公司一部副主任歐陽澤華告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，其對證券法的修訂提出了議案。同時，全國政協(xié)委員、上海期貨交易所理事長桂敏杰也表示就證券法的修訂提交了提案。

接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采訪的學(xué)者們普遍認(rèn)為，證券法的修訂已經(jīng)迫在眉睫。全國政協(xié)委員、中央財經(jīng)大學(xué)證券期貨研究所所長賀強(qiáng)告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，證券法出臺至今，仍是分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)管理體制下的法律，與現(xiàn)在的金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)互相滲透的趨勢不適應(yīng)。

在監(jiān)管環(huán)節(jié)，中央財經(jīng)大學(xué)金融證券研究所所長韓復(fù)齡告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，由于證券法對一些市場行為沒有作出明確規(guī)定，導(dǎo)致監(jiān)管時遇到一些尷尬。

如證監(jiān)會對萬福生科IPO造假一案進(jìn)行處罰時，時任平安證券投資銀行部上海業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人的崔嶺和時任平安證券萬福生科項目組成員的湯德智曾提出申辯稱，法律并未規(guī)定保薦業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人、項目協(xié)辦人的法律責(zé)任，不應(yīng)對其進(jìn)行行政處罰。

證監(jiān)會有關(guān)負(fù)責(zé)人向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》坦言，立法和修法都是非常難的事情，前期已經(jīng)與高等院校的專家以及全國人大的專家進(jìn)行過多次研討。

“證券法的修訂一切都要從基于保護(hù)投資者的利益的角度出發(fā)?！敝袊嗣翊髮W(xué)商法研究所所長劉俊海表示。

11月12日，中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，該決定亦指出，將改革市場監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場監(jiān)管。

從1998年出臺至今，證券法已走過近15個年頭。如何令這部資本市場的基本法進(jìn)一步適應(yīng)資本市場發(fā)展要求，更好地維護(hù)投資者合法權(quán)益，促進(jìn)中國資本市場穩(wěn)步向前發(fā)展，成為多方關(guān)切的焦點(diǎn)。在證券法修訂的前夕，多位專家及業(yè)內(nèi)人士接受本刊專訪，對證券法的修訂提出自己的建議和希冀。

證券法處罰措施待細(xì)化

賀強(qiáng)：證券法出臺至今，一些根本性的內(nèi)容沒有變化，仍是在分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)管理體制下制定的法律。現(xiàn)在我們的資本市場不僅發(fā)展得很快，還出現(xiàn)了與貨幣市場互相融合、與金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)互相滲透的趨勢。比如前不久監(jiān)管層已經(jīng)允許保險公司、信托公司開立股票賬戶。

全世界都存在著金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營的趨勢，只有中國還在分業(yè)管理。分業(yè)管理把整個統(tǒng)一的金融市場分割開來，不利于總體的金融發(fā)展，從分業(yè)走向混業(yè)是必然的一個趨勢。所以應(yīng)該對證券法重新加以修改。

韓復(fù)齡：原來證券和銀行、保險、證券、信托都是分業(yè)經(jīng)營，現(xiàn)在已經(jīng)有一些交叉的趨勢了，如果現(xiàn)在還限定分業(yè)經(jīng)營，有些已經(jīng)開展的業(yè)務(wù)，如融資融券等就屬于違規(guī)了，要做一些修改。同時，近年來有關(guān)部門以規(guī)章條例和暫行規(guī)定形式出臺的方針政策，比如關(guān)于金融衍生品交易的，都要寫進(jìn)法律條文。

劉俊海：一級市場（股票發(fā)行市場）的制度設(shè)計，特別是首次公開募股（IPO）核準(zhǔn)制度，經(jīng)過這幾年的實(shí)踐來看已經(jīng)不能適應(yīng)市場的需求。

現(xiàn)在實(shí)行核準(zhǔn)制，本意是把不具備條件的和不誠信的企業(yè)擋在資本市場的外面，讓好公司進(jìn)入資本市場，但是實(shí)踐中因為是核準(zhǔn)，監(jiān)管有自由裁量權(quán)，導(dǎo)致雖然經(jīng)過審核，依然有不少的造假公司出現(xiàn)，如萬福生科、綠大地等。隨著公司造假的現(xiàn)象增多，大家發(fā)現(xiàn)和核準(zhǔn)制有關(guān)聯(lián)，它沒有把壞人擋在門外，有時候甚至把好人擋在外面了。

此外，證券公司等中介機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制保薦制度也要更改。當(dāng)時強(qiáng)制保薦制度是為了在企業(yè)的上市過程中，讓中介機(jī)構(gòu)替公眾當(dāng)好把關(guān)人。但現(xiàn)在更多的是中介機(jī)構(gòu)與擬上市公司共謀，偽造資料和財務(wù)數(shù)據(jù)，不僅無視公眾的利益反而坑害股民。這樣的強(qiáng)制保薦制度傷害了很多公眾投資者。

曹鳳岐：對證券市場的主體來說，有三項法律責(zé)任，如果違反證券法，當(dāng)事人需負(fù)行政責(zé)任、民事賠償責(zé)任、刑事責(zé)任。

但目前來看，作為監(jiān)管者的證監(jiān)會在執(zhí)法上有一些困惑。現(xiàn)在最清晰的就是行政責(zé)任，比如罰款。但對于民事賠償責(zé)任的處罰卻不是很細(xì)化。同時，盡管情節(jié)嚴(yán)重的案件需追究當(dāng)事人刑事責(zé)任，但是什么叫嚴(yán)重，法律并沒有很細(xì)化的規(guī)定。隨著證券市場違法違規(guī)行為更加隱蔽和多發(fā)，這些處罰均要進(jìn)行細(xì)化。

唐永剛：現(xiàn)行的證券法對違法行為的懲罰上，缺乏一些可執(zhí)行的細(xì)化操作。現(xiàn)在的法律對違法的懲處比較寬泛，給違法者提供了可以免予懲罰或受較輕懲罰的空間。此外，現(xiàn)行的證券法規(guī)定投資者要維權(quán)，需要證監(jiān)會作出行政處罰的決定后，法院才會去受理案件。這個規(guī)定就應(yīng)該廢除，因為這增加了維權(quán)的成本。

證券法應(yīng)引入集體訴訟制

劉俊海：首先應(yīng)當(dāng)在證券法上加上保護(hù)投資者的專門篇章，為下一步出臺中國投資者保護(hù)法打下基礎(chǔ)。

其次可以考慮在證券法修訂中引進(jìn)公益訴訟制度。現(xiàn)在新的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》已經(jīng)引入公益訴訟了，中消協(xié)和省級消協(xié)可以當(dāng)公益訴訟的原告，對大規(guī)模消費(fèi)侵權(quán)，提供公益訴訟，消費(fèi)者不用單獨(dú)去起訴了。

希望能把類似的機(jī)制引進(jìn)證券法里面。成立中國投資者協(xié)會，讓它們代理投資者做原告。

這樣投資者維權(quán)成本大幅度降低，同時提高股票發(fā)行人，即上市公司的違法成本。形成嚴(yán)厲制裁失信者，充分賠償受害者的制度。

另外，因為上市公司的實(shí)際控制人是最大的上市受益人，建議上市公司的實(shí)際控制人應(yīng)該以募資額為準(zhǔn)，提供真實(shí)合法的擔(dān)保手段，比如募集資金6億元，就把6億元的保函放在中國投資者保護(hù)協(xié)會的賬上，一旦造假，這個錢就直接承擔(dān)賠償責(zé)任。這樣可以快速有效賠償投資者的損失。

曹鳳岐：在保護(hù)中小投資者上，建議證券法上列入散戶集體訴訟制度。在證券市場上，個人很難提起訴訟，訴訟的成本高而且舉證很難。指控別人存在內(nèi)幕交易、操縱市場、證券欺詐，個人想要拿出證據(jù)卻很難。

而法院層面一般亦要求證監(jiān)會首先作出懲罰，才給散戶受理，因為法院有時也搞不清楚里面到底怎么回事。

唐永剛：引入集體訴訟，降低維權(quán)成本。對違法者重罰，目前，出現(xiàn)的最高懲罰是處以所得金額的5倍罰金，可以考慮將上限提高到10倍以上，增加違法成本。

不應(yīng)繼續(xù)打擊做空機(jī)構(gòu)

劉俊海：此次修訂證券法，首先應(yīng)當(dāng)明確證監(jiān)會的角色定位，重構(gòu)公權(quán)力，提升公信力。強(qiáng)化證監(jiān)會事中和事后的監(jiān)管，擴(kuò)充其執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法手段，擴(kuò)充執(zhí)法隊伍的編制。加強(qiáng)其與公安部門的聯(lián)合執(zhí)法，對于一些稽查案件，公安機(jī)關(guān)可以提前介入，縮短行政執(zhí)法和刑事司法的取證標(biāo)準(zhǔn)。

因為現(xiàn)行的情況是，稽查部門認(rèn)為情節(jié)嚴(yán)重才移交公安機(jī)關(guān)，然后公安機(jī)關(guān)才去取證。這樣取證變得困難，一些內(nèi)幕交易案件因時間長而不易查處和取證。證據(jù)轉(zhuǎn)換時間過長、成本過高，這是制約執(zhí)法效率的重要原因。建議稽查部門在稽查時，公安機(jī)關(guān)就派員參與，按照統(tǒng)一取證標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)動執(zhí)法。如果不構(gòu)成犯罪，由稽查部門處罰。構(gòu)成犯罪的，公安機(jī)關(guān)要及時跟進(jìn)。

其次，確認(rèn)類似渾水這樣的做空機(jī)構(gòu)在中國的合法地位，至少不禁止與打擊做空機(jī)構(gòu)。隨著中國做空工具和機(jī)制的健全，做空機(jī)構(gòu)越多，會把資本市場“攪”得越來越清，讓公司不敢造假，起到凈化市場的作用。

第三，取消強(qiáng)制保薦制度，讓擬上市公司在市場中選擇。需不需要保薦人？如果需要保薦人的，保薦機(jī)構(gòu)要對公司發(fā)行階段的不誠信行為承擔(dān)連帶責(zé)任。上市主體如果有失信行為，投資者既可以告發(fā)行人，也可以告保薦機(jī)構(gòu)。

唐永剛：黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)讓市場在資源配置中起決定性作用，并處理好政府與市場的關(guān)系。證券法的修訂應(yīng)該在這方面有所體現(xiàn)。政府的作用就是監(jiān)管，加強(qiáng)上市公司的信息披露和合規(guī)經(jīng)營，在IPO的發(fā)行和股價的走勢上不要過多干預(yù)。至于股票應(yīng)該以多少錢發(fā)行，在二級市場（即股票交易市場）值多少錢，政府不應(yīng)該去管，這是市場的事情。