為了實(shí)施大氣治理統(tǒng)一計(jì)劃，并讓改革利益惠及普通居民，當(dāng)前北京部分城區(qū)的平房區(qū)正在開展“煤改電”工程，將此前居民冬天家用取暖的煤爐子改成蓄熱式電采暖器。

針對(duì)參加“煤改電”工程的住戶，政府提供以下配套優(yōu)惠政策：第一，社區(qū)居民購(gòu)買蓄熱式電采暖器設(shè)備，只需要支付1/3的購(gòu)買費(fèi)，其余2/3由國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼；第二，為了改善居民生活質(zhì)量，增強(qiáng)保暖效果，政府出資為其房屋提供原址原建、增加保溫層、房屋修繕等多項(xiàng)活動(dòng)；第三，其家庭用電可以享受每度0.30元的峰谷電價(jià)政策優(yōu)惠；第四，居民可以享受《北京市居民住宅清潔能源分戶自采暖補(bǔ)貼暫行辦法》中的補(bǔ)貼政策。

以一家兩間平房為例，根據(jù)社區(qū)居民測(cè)算，以前冬天用于購(gòu)買取暖用煤花費(fèi)1300元左右，“煤改電”后，所需電費(fèi)700多元，節(jié)省近一半；如果加上房屋改造、修繕等福利，居民今冬的生活質(zhì)量將大幅提升。

這本是一個(gè)讓利益相關(guān)方都高興的項(xiàng)目，然而，在整個(gè)政策實(shí)施過(guò)程中，部分街道辦事處工作人員、社區(qū)工作人員以及居民卻沒(méi)有皆大歡喜。據(jù)筆者了解，是因?yàn)榛菝裾叱雠_(tái)前后并沒(méi)有按照法治方式去實(shí)施，導(dǎo)致工作人員工作量大，引發(fā)牢騷；居民需要沒(méi)得到滿足，又添抱怨；政府財(cái)政出資，也沒(méi)獲得感謝。

惠民工程實(shí)施沒(méi)有與制度建設(shè)同步

具體表現(xiàn)為缺乏制度建設(shè)，使得政策執(zhí)行工作處處被動(dòng)。

國(guó)家有關(guān)部門已經(jīng)多次下達(dá)過(guò)要求，在一些重大工程選址施工之前，要進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。即使是一些對(duì)環(huán)境影響較小的項(xiàng)目，也要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。但是，據(jù)筆者了解，因?yàn)轫?xiàng)目評(píng)估、評(píng)價(jià)費(fèi)時(shí)費(fèi)力費(fèi)錢，時(shí)間緊迫導(dǎo)致基層來(lái)不及等就開始動(dòng)工。

由于該項(xiàng)政策出臺(tái)前，缺乏公眾參與，居民對(duì)政策不了解；同時(shí)政策制定部門對(duì)居民實(shí)際情況也不清楚，因而政策執(zhí)行部門（街道辦、居委會(huì)以及其他施工方）執(zhí)行方式的臨時(shí)性、應(yīng)對(duì)性就暴露無(wú)遺。

“煤改電”工程并不是今年才有。早在2002年，北京市就發(fā)布了《北京市電采暖低谷用電優(yōu)惠辦法》，政府對(duì)“煤改電”采暖戶實(shí)行低谷電價(jià)優(yōu)惠，給予居民取暖費(fèi)用補(bǔ)貼，但當(dāng)時(shí)由于其他相關(guān)的補(bǔ)貼政策沒(méi)有跟上，實(shí)際上使得“煤改電”居民的生活負(fù)擔(dān)加大，因而在一定程度上阻礙了電采暖方式的推廣使用。

據(jù)2003年第12期《北京物價(jià)》所刊的研究表明，在最初進(jìn)行試點(diǎn)的150戶平房居民中，真正采用電取暖的不到15戶，采用電取暖比例低于10%。

盡管在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)大幅度提升各項(xiàng)補(bǔ)貼，經(jīng)過(guò)11年的推廣，采用電采暖的居民大比例提升，降低了燃煤數(shù)量，但是，除了動(dòng)用經(jīng)濟(jì)措施之外，在完善公眾參與、保障公眾知情權(quán)等制度建設(shè)、制度調(diào)整、制度供給方面仍存在極大的提升空間。

比如房屋產(chǎn)權(quán)歸屬與房屋使用面積大小、與配置電采暖器大小直接相關(guān)。居委會(huì)進(jìn)行入戶統(tǒng)計(jì)的社區(qū)工作人員不是房產(chǎn)專業(yè)相關(guān)人士，要求其準(zhǔn)確地判斷房產(chǎn)權(quán)屬以及統(tǒng)計(jì)房屋面積大小，難度太大。

“煤改電”工程涉及部分公房，根據(jù)基本法理，房管局是代理政府管理公房的主管部門，房管局對(duì)公房房產(chǎn)權(quán)屬以及房屋面積大小等事實(shí)最清楚，所以這項(xiàng)工作如果由房管所來(lái)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，或許會(huì)做得更有效。至少，房管所和居委會(huì)應(yīng)該相互配合，這樣會(huì)使得入戶摸底、登記更加簡(jiǎn)單、方便。

但是，據(jù)筆者了解，整個(gè)政策實(shí)施過(guò)程中，房管局的工作人員只出席了幾次協(xié)調(diào)會(huì)。公房管理者的缺位使得很多與公房產(chǎn)權(quán)相關(guān)的問(wèn)題得不到及時(shí)處理，也增加了政策實(shí)行的難度。

再如，公共政策在執(zhí)行過(guò)程中朝令夕改，使得居民和社區(qū)工作人員沒(méi)有穩(wěn)定預(yù)期，感覺(jué)很受“折騰”。

“煤改電”過(guò)程中，社區(qū)居民接到居委會(huì)通知，來(lái)到居委會(huì)填報(bào)審批表，居委會(huì)在逐步核實(shí)房產(chǎn)證、戶口本等信息之后，進(jìn)行登記。工作人員會(huì)告訴居民，去指定地點(diǎn)憑審批表選購(gòu)電采暖器。

可是，當(dāng)工作進(jìn)行了一星期之后，街道辦事處臨時(shí)又通知居委會(huì)，說(shuō)居民此前拿到的審批表，需要加蓋街道辦事處公章之后，才能去買電采暖器。于是，社區(qū)工作人員又電話挨個(gè)通知居民將開出的審批表拿回居委會(huì)，統(tǒng)一交街道辦事處蓋章。

這種政策執(zhí)行中的臨時(shí)變更行為，不僅增加社區(qū)工作人員和居民的時(shí)間成本，同時(shí)也讓政府獲得了工作人員和居民的“差評(píng)”，用居民的話說(shuō)是“拖泥帶水”。

盡管這些瑣碎的小事只是小矛盾，不是對(duì)抗性沖突，也根本不會(huì)構(gòu)成對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的威脅，但是，政府投資一項(xiàng)惠民工程，由于實(shí)施中的程序瑕疵而收獲負(fù)面影響，的確值得反思。

政府法治建設(shè)可從惠民工程開始

近年來(lái)，中央政府一直在致力于開創(chuàng)依法治國(guó)新局面。筆者認(rèn)為，開創(chuàng)依法治國(guó)新局面可以從惠民工程開始著手。因?yàn)榛菝窆こ淌窃隽扛母?，改革中沒(méi)有人利益受損，實(shí)行起來(lái)阻力會(huì)很小，因而可以讓其成為推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的重要抓手。

譬如，在進(jìn)行“煤改電”施工之前，如果先期在受影響社區(qū)進(jìn)行充分研討，制定詳細(xì)方案和具體實(shí)施計(jì)劃，并將規(guī)則完全充分公開，不僅有利于宣傳惠民政策，而且還能培養(yǎng)和訓(xùn)導(dǎo)居民的法律意識(shí)，助推法治社會(huì)建設(shè)。

首先，在工程動(dòng)工之前，應(yīng)該先期組織各個(gè)相關(guān)部門集中進(jìn)行研究、討論，凡是涉及到利益分配的問(wèn)題，一定要做到透明、公開、公正；涉及到可能影響居民人身安全的項(xiàng)目，在施工之前應(yīng)該進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

譬如，安裝高壓變電器是煤改電工程的一個(gè)重要步驟，居民可能擔(dān)心變電器產(chǎn)生的輻射而抵制在其住宅附近安裝變電器，那么，相關(guān)部門就需要召開會(huì)議，聽取居民、社區(qū)工作人員等關(guān)于選址的意見，再確定方案。

如果不進(jìn)行前期調(diào)研，當(dāng)居民去施工現(xiàn)場(chǎng)抗議時(shí)，再讓居委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)去現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解、維穩(wěn)——這種事后救火模式總是讓社區(qū)工作人員、工程負(fù)責(zé)人心力交瘁，更重要的是，受影響居民在切身利益受損的情況下，其抵抗行為會(huì)使得政府維穩(wěn)成本劇增，強(qiáng)力維穩(wěn)又會(huì)使法治遭嚴(yán)重侵蝕。

其次，對(duì)社區(qū)工作人員應(yīng)該進(jìn)行培訓(xùn)，增強(qiáng)整體素質(zhì)，提高解決糾紛的能力。

在現(xiàn)今的政治體制下，居委會(huì)工作人員、社區(qū)工作者其實(shí)都是受政府委托的代理人，其一言一行都與政府評(píng)價(jià)直接相關(guān)。居民對(duì)工作人員的不滿可能會(huì)轉(zhuǎn)化成對(duì)國(guó)家、政府的不滿，因而可能給社會(huì)增添不和諧因素。

由此，對(duì)相關(guān)工作人員進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，提高他們協(xié)調(diào)、處置社會(huì)糾紛和沖突的能力和方法，特別強(qiáng)調(diào)工作人員不應(yīng)該卷入糾紛，使國(guó)家和政府形象受損，而要做中立的第三方按照法治規(guī)則協(xié)調(diào)、處理糾紛和沖突。

最后，政府是社會(huì)的表率，社會(huì)的法治化有賴于政府法治行為的引導(dǎo)與推進(jìn)。

社區(qū)煤改電工程，是對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行的二次分配，其關(guān)注的應(yīng)該是公平問(wèn)題。在整個(gè)項(xiàng)目過(guò)程中，政府要遵循合法、合理、程序正當(dāng)、高效便民的原則，通過(guò)有序的公眾參與和民主形式，對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行再分配，從而帶動(dòng)全社會(huì)民眾講理、講法、講公正、講民主，逐步培植起建設(shè)法治社會(huì)的環(huán)境。

總之，政府惠民工程的實(shí)施，應(yīng)該辦成既能提升民眾對(duì)政府的信任度，又能推動(dòng)政府依法行政并普及居民相關(guān)法治精神的惠民項(xiàng)目。

（作者系北京社科院助理研究員、法學(xué)博士）