隨著社會(huì)的發(fā)展，中國(guó)早已由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期政府全能角色的定位，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，政府更多地被賦予了“掌舵者”而非“劃槳者”的職能。過(guò)去那種既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員、既決策又執(zhí)行、既規(guī)劃又生產(chǎn)的“小部門(mén)制”的行政方式不斷地遭到社會(huì)的詬病，因而“大部制”改革的呼聲漸起。

大部制改革將有利于解決目前政府各部門(mén)職能交叉混亂的問(wèn)題，并實(shí)現(xiàn)向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。2012年黨的十八大報(bào)告中，胡錦濤總書(shū)記再次提及大部制，要求“穩(wěn)步推進(jìn)大部門(mén)制改革，健全部門(mén)職責(zé)體系”。近兩年廣東、深圳等地也開(kāi)始逐步進(jìn)行試點(diǎn)改革，然而在推進(jìn)的過(guò)程中，一些問(wèn)題逐漸突顯出來(lái)，主要表現(xiàn)為以下幾方面：

首先，大部制將職能交叉的部門(mén)間矛盾內(nèi)化，但實(shí)際問(wèn)題并未得到有效解決。其主要表現(xiàn)為部門(mén)間利益分配不均，重組后一些部門(mén)在組織形式上合并了，但部?jī)?nèi)各部門(mén)仍然是沿襲過(guò)去的套路，形成了“貌合神離”、“各自為政”的局面。以交通運(yùn)輸部為例，民航局、郵政局在2008年納入交通運(yùn)輸部后，其內(nèi)部仍舊保持著高度的決策自主權(quán)。一個(gè)鮮明的事例是，民航局每年的年度工作會(huì)議通常都先于交通部召開(kāi)，這意味著交通部對(duì)各部委工作重點(diǎn)、難點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)，似乎與下屬部門(mén)沒(méi)多大關(guān)系。

其次，大部制改革中強(qiáng)調(diào)決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立，然而在部門(mén)重新劃分時(shí)，只注重相似職能的統(tǒng)一，沒(méi)有關(guān)注權(quán)力的相互制約。例如，政府將市場(chǎng)監(jiān)管職能混淆為企業(yè)主管職能，背離了政府應(yīng)有的中介裁判角色；在管理國(guó)有資產(chǎn)時(shí)更是直接插手干預(yù)企業(yè)人、財(cái)、物的經(jīng)營(yíng)管理問(wèn)題。在這種將決策和執(zhí)行權(quán)集中于一體，而政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制又尚未健全的體制下，政府在提供公共服務(wù)上反仆為主，改變了公共行政的性質(zhì)，導(dǎo)致了職能的錯(cuò)位。

最后，一些地方改革并無(wú)省級(jí)政府參與，導(dǎo)致上下體制的中間環(huán)節(jié)出現(xiàn)“斷鏈”。許多部門(mén)雖然參與了整合，但對(duì)上或者對(duì)外仍然保留原部門(mén)的牌子，而其上級(jí)政府并未進(jìn)行相應(yīng)改革，因此在審批文件、財(cái)政撥款等問(wèn)題上無(wú)法對(duì)接。

對(duì)于以上種種問(wèn)題，筆者認(rèn)為大部制改革的關(guān)鍵不應(yīng)集中在“大政府”還是“小政府”的問(wèn)題上，我們需要的是一個(gè)更好的政府。僅僅將裁減公職人員和減少部門(mén)作為改革的著眼點(diǎn)毫無(wú)意義，改革的焦點(diǎn)應(yīng)集中于政府職能的轉(zhuǎn)變上來(lái)。

據(jù)2010年公務(wù)管理部門(mén)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)的官民比例達(dá)到了1∶122，而美國(guó)的官民比例僅為1∶12，兩者相差整整十倍。如此看來(lái)美國(guó)人民更應(yīng)要求美國(guó)政府進(jìn)行裁員，而事實(shí)并非如此，因?yàn)槊绹?guó)的政府雇員大多集中于公共服務(wù)的第一線，如學(xué)區(qū)管理人員、公園管理人員、警察等，而非堅(jiān)守在制定政策的辦公室中，這就是典型的服務(wù)型政府。對(duì)此，我國(guó)大部制改革可從以下幾方面著手。

首先，厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系。正如前文所說(shuō)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府更應(yīng)作為“掌舵者”，所以要減少政府的干預(yù)范圍，政府不應(yīng)插手干預(yù)市場(chǎng)調(diào)節(jié)能夠發(fā)揮有效作用的領(lǐng)域；在市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈或者力不從心的領(lǐng)域，應(yīng)將政府干預(yù)作為補(bǔ)充，同時(shí)建立相應(yīng)制度來(lái)約束政府不合理的作為，減少尋租空間、優(yōu)化政府行為。在我國(guó)具體的行政改革中，應(yīng)先梳理好各部門(mén)職責(zé)，將職能重復(fù)的部門(mén)進(jìn)行合并，以降低因職能交叉等帶來(lái)的效率低下和資源浪費(fèi)，同時(shí)對(duì)部門(mén)職能進(jìn)行歸類(lèi)。由于政府不是萬(wàn)能的，完全由政府提供的公共服務(wù)會(huì)造成資源浪費(fèi)、效率低下等問(wèn)題，因此，政府應(yīng)將一部分可以由市場(chǎng)提供的服務(wù)轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)，并加強(qiáng)培育適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)中介組織和非營(yíng)利組織，形成“民主合作式政府”，這樣就打破了政府壟斷的局面，政府不再是公共服務(wù)的唯一提供者。大量的國(guó)內(nèi)外實(shí)踐表明，公眾對(duì)于公共服務(wù)的自由選擇將會(huì)為政府帶來(lái)壓力，競(jìng)爭(zhēng)會(huì)促進(jìn)政治民主的進(jìn)步和發(fā)展，從而促進(jìn)行政效率的提高和服務(wù)質(zhì)量的增強(qiáng)。

其次，注重部門(mén)內(nèi)執(zhí)行權(quán)與行政權(quán)的分離并加強(qiáng)監(jiān)管。由于我國(guó)大部制改革的進(jìn)程中行政權(quán)和監(jiān)督權(quán)仍未完全分離，致使出現(xiàn)部門(mén)利益化等問(wèn)題，因此應(yīng)先明確各部門(mén)職能，合理分權(quán)。在不同層級(jí)政府間確立不同的權(quán)責(zé)范圍，省級(jí)政府主導(dǎo)規(guī)劃本地區(qū)經(jīng)濟(jì)，指定法律法規(guī)；縣級(jí)政府則應(yīng)以監(jiān)督本地經(jīng)濟(jì)運(yùn)行為主，為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造條件；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府則應(yīng)以提供社會(huì)服務(wù)為宗旨。此外，在部門(mén)內(nèi)外構(gòu)建起全面嚴(yán)格的監(jiān)督體制，即在部門(mén)內(nèi)部設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目、工程實(shí)施廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理，并全程監(jiān)督資金的使用。同時(shí)通過(guò)電子政務(wù)系統(tǒng)、開(kāi)通政府官方微博等現(xiàn)代化手段來(lái)提高行政透明度，從而為社會(huì)監(jiān)督提供條件。另外，在部門(mén)外部可通過(guò)強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)、新聞媒體以及公眾輿論等主體的力量來(lái)加強(qiáng)外部監(jiān)督。

第三，探索在不同層級(jí)間大部制改革的方案。我國(guó)中央和地方政府的機(jī)構(gòu)職能設(shè)置同構(gòu)現(xiàn)象普遍，上級(jí)政府設(shè)置什么機(jī)構(gòu)，下級(jí)政府便也設(shè)立一個(gè)相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，這使得目前改革遭遇上下關(guān)系無(wú)法理順的問(wèn)題。因此大部制的改革應(yīng)突破這種一一對(duì)應(yīng)的局面，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置。最后，應(yīng)加強(qiáng)法制化建設(shè)以確保改革成果。在我國(guó)的法律體系中，行政組織法只有《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》，以及《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》兩部基本法律。因而在大部制改革的推進(jìn)中涉及職能分配、權(quán)責(zé)變動(dòng)等方面的問(wèn)題時(shí)，法律的缺失會(huì)導(dǎo)致依法行政缺乏說(shuō)服力。因此，將改革的成果以法律的形式確定下來(lái)將有利于我國(guó)行政職能的科學(xué)化、法制化發(fā)展。