文/李強

要堅持“減字當頭”，簡政放權(quán)，真正做到能不批的就不批；要堅持“優(yōu)字為要”，便捷高效，真正做到能簡便的就簡便；要堅持“治字為本”，建章立制，真正靠制度完善長效治理

注：本文根據(jù)時任浙江省代省長李強同志2013年1月11日在全省深化行政審批制度改革電視電話會議上的講話改編。

新年剛開始，省政府就召開深化行政審批制度改革工作會議，目的是深入貫徹黨的十八大和中央經(jīng)濟工作會議精神，研究部署新一輪行政審批改革工作，努力用改革的辦法營造最優(yōu)發(fā)展環(huán)境，努力讓改革的紅利惠及廣大群眾，推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康較快發(fā)展。

充分認識深化行政審批制度改革的重要性和緊迫性

黨的十八大提出，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重點領(lǐng)域改革。改革就是變革生產(chǎn)關(guān)系中束縛生產(chǎn)力發(fā)展的不合理部分，更好地適應生產(chǎn)力發(fā)展要求，進一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力。當前推進行政審批制度改革，就是深化重點領(lǐng)域改革的切入點和突破口。我們必須站在全局和長遠發(fā)展的戰(zhàn)略高度，充分認識其重要性和緊迫性。

首先，深化行政審批制度改革是破除體制機制障礙、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要抓手。自1999年以來，全省層面大的審改先后搞了三輪，削減了三分之二以上的審批項目，下放了一大批審批權(quán)限，在全國率先探索建立行政審批服務中心，對于完善市場經(jīng)濟體制、促進經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但我們必須清醒地看到，審批制度改革仍然滯后，不適應加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的要求，也不適應廣大企業(yè)和人民群眾的要求，特別是企業(yè)對審改要求迫切，寄予厚望。群眾和企業(yè)的要求，就是我們改革的方向。突出的問題：一是審批事項清理不徹底。盡管我們削減下放了不少審批權(quán)限，但政府還集中了過多的公共資源和社會資源，權(quán)力部門化、利益化問題仍然存在，造成審批事項仍然較多，特別是投資和社會發(fā)展領(lǐng)域?qū)徟马棝]有得到有效清理，審批程序繁瑣、效率低下的問題仍然存在。二是行政審批設定管理不嚴，特別是非行政許可審批項目，管理不規(guī)范、隨意性比較大。一些部門和地方利用“紅頭文件”，或以登記、備案、年檢、認定等形式，變相設置審批事項。一些應該取消的審批事項，雖被合并調(diào)整為核準、備案等形式，但審批的實質(zhì)性沒有改變。三是一些部門權(quán)力過于集中，同時承擔審批、執(zhí)行、監(jiān)督、評價職能，權(quán)責不一致的問題突出，缺乏有效監(jiān)督。主要原因在于一些部門和干部思想上還沒有真正樹立正確的權(quán)力觀、利益觀，或者舍不得權(quán)力在手、高高在上的感覺；或者出于狹隘的部門行業(yè)利益保護，把自己的“一畝三分地”護得牢牢的；或者怕挑擔子，自認為不批不辦就不出問題，把什么都管得死死的，這些都是不負責的表現(xiàn)。如果不破除這些體制機制障礙，我們引以為傲的體制機制優(yōu)勢就會喪失殆盡，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式就會舉步維艱，甚至成為一句空話。我們不能走粗放增長的老路，必須走轉(zhuǎn)型發(fā)展的新路，必須靠改革來進一步獲取制度紅利。我們要深刻領(lǐng)會習近平總書和李克強副總理最近一系列重要講話精神，敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，勇于沖破思想觀念的障礙，勇于突破利益固化的藩籬，切實以審改為突破口，在探索中清除“荊棘”，在更高的水平上改善制度供給，真正靠市場優(yōu)化資源配置，降低交易成本，激活民間投資和消費潛力，促進加快發(fā)展高質(zhì)量發(fā)展。

圖/新華社

第二，深化行政審批制度改革是營造最優(yōu)發(fā)展環(huán)境、不斷激發(fā)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新動力的核心環(huán)節(jié)。發(fā)展環(huán)境是浙江最大的法寶。過去我們靠改革，沖破了意識形態(tài)的束縛，為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了寬松的環(huán)境，極大地激發(fā)了浙江人民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的熱情。今天，我們要走在前列、建設“兩富”現(xiàn)代化，發(fā)展環(huán)境依然是我們最大的法寶。然而，在這個問題上現(xiàn)在已經(jīng)產(chǎn)生了一種反差。過去，人家都羨慕我們民營企業(yè)多，體制機制活，碰到困難，企業(yè)“愛找市場，不找市長”?，F(xiàn)在，我們的企業(yè)羨慕人家能辦的我們不能辦，人家辦得快我們很費力。一個投資項目，沒有10個以上的部門審批，很難批準；沒有一年的審批時間，很難落地，企業(yè)“不得不找市長”。這種狀況不改變，最大的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新激情也會消退，最強的經(jīng)濟活力也會散失。所以，省委、省政府抓浙商回歸和有效投資，同時突出抓優(yōu)化發(fā)展環(huán)境?，F(xiàn)在浙商回歸和有效投資的勢頭很好，但要清醒地看到，很多是出于對家鄉(xiāng)的深厚感情。以后呢？光講感情是不夠的，最根本的還是發(fā)展環(huán)境，核心是改革審批制度。我們抓審改，就是要盡最大的努力，創(chuàng)造更加公平公正的發(fā)展環(huán)境，實現(xiàn)權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平，最大程度地釋放市場主體創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)富的動力和活力。

第三，深化行政審批制度改革是加快轉(zhuǎn)變政府職能、深入推進政府自身建設的關(guān)鍵之舉。老百姓對政府的期許是什么？廉潔、高效、公正、透明，這就是善治的政府。公共管理學關(guān)于善治有一句名言，“政府是掌舵，而不是劃槳”。不容回避的是，我們對“劃槳”都比較偏好，很多事情只要搭上邊，都喜歡伸出“槳”，結(jié)果管了很多不該管、管不了、管不好的事情。如果政府把過多的精力放在審批上，過度干預微觀經(jīng)濟，必然影響行政效能和經(jīng)濟效率，阻礙市場經(jīng)濟體制的健全和完善。特別是權(quán)力越是過分集中，尋租空間就越大，始終是黨風、政風和廉政建設的一大頑癥。另一方面，由于我們偏好“劃槳”，必然在“掌舵”上精力不夠，一些經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管特別是社會管理、公共服務就難以到位，影響政府全面履行職能。深化審改，就是要按照建設有限政府、責任政府、法治政府和服務政府的要求，放權(quán)于市場和社會，讓市場主體和社會公眾共同來“劃槳”；就是要讓政府把更多的精力放在“掌舵”上，放在改善民生、社會治理提供優(yōu)質(zhì)的公共服務上，形成上下一心改革發(fā)展的正能量；就是要規(guī)范權(quán)力運行，使政府權(quán)力始終按照法治軌道運行，防止部門利益代替公眾利益，防止公權(quán)私用、不作為、亂作為、胡作為，提高政府形象和公信力，增強政府治理的有效性。

準確把握深化行政審批制度改革的工作原則

改革已經(jīng)進入了攻堅期和深水區(qū)。行政審批制度改革是對政府審批服務的全方位、全過程改造，涉及面廣，系統(tǒng)性、復雜性、政策性很強，特別是觸及固有利益格局調(diào)整，困難阻力肯定不小。我們既要敢闖敢試，又要務實推進，做到急不得、慢不得。對看不清還沒想明白的事，不要著急，摸準吃透后干；對看清楚想明白的事，要雷厲風行馬上干。在工作原則上，要把握好幾個關(guān)系：

一要理順政府與市場、社會的關(guān)系。要進一步明晰政府與市場、政府與社會的職能邊界?？偟氖侨湓挘旱谝痪湓?，凡是市場能有效調(diào)節(jié)的就交給市場。要改變政府對市場的過多干預，更多發(fā)揮市場機制的作用，特別是競爭性領(lǐng)域，要堅決放權(quán)給市場，由企業(yè)自主決策的事項，一律還權(quán)于企業(yè)，建立起面向任何資本的公平市場。第二句話，凡是社會能有效治理的就交給社會。要更好地利用社會的力量，包括社會組織的力量，對社會組織能夠自律管理的事項，要積極轉(zhuǎn)移給社會組織，努力形成社會組織自律自治的有效規(guī)范。第三句話，凡是政府的服務監(jiān)管職能要確保到位。要按照現(xiàn)代政府、法治政府、責任政府的要求，集中精力、擺正位置，做好監(jiān)管和服務，做到“到位”不“越位”，“無事不插手，有事不放手”，圍繞企業(yè)發(fā)展搞好服務，切實提高服務企業(yè)、服務基層的能力和水平。

二是把握好改革探索與依法行政的關(guān)系。依法行政是政府活動的基本準則，也是社會公平公正的重要保障。改革既要有靈活度，又要遵循依法辦事的前提，在可改能改的審批事項和審批程序上進行改革，做到于法周全，于事簡便。對一些改革中的難點問題，要鼓勵各地先行先試，在法律框架內(nèi)的要大膽探索推進，遇到問題要加強跟蹤決策，及時調(diào)整，不斷完善。對一些已經(jīng)不適應的法律法規(guī)條款，要及時匯總上報，提請國家和省人大支持試點，堅決杜絕以依法行政為借口，墨守陳規(guī)、不思進取。我們要吃透立法精神，凡是不違背法律法規(guī)的基本精神，都要大膽地試、大膽地闖。對于成熟的改革經(jīng)驗要及時上升到規(guī)范，適時全面推開，并按程序上升到法規(guī)，用法制鞏固改革成果。

三是處理好“減法”與“加法”的關(guān)系?？偟姆较蚴?，落實“四減少、四放權(quán)”，審批權(quán)力做“減法”，管理服務做“加法”，增承諾減負擔，有效提升政府服務效能。因此，衡量審改成效的標準，先要看該減的是否減到位、該放的是否放到位，切實解決當前審批“多”和“慢”的突出矛盾。但不是統(tǒng)計意義上的越少越好，更不是為改而改，而是要把審批服務中不合理的部分改革掉，使我們的審批管理體制更合理、更規(guī)范、更高效。這是我們改革的目的，也是必須做好的“減法”。做好“減法”，絕不能自拉自唱，要把尊重群眾首創(chuàng)精神和加強頂層設計結(jié)合起來，問計于民，企業(yè)和群眾需要改什么，我們就要努力去改；需要怎么改，我們就要盡力去怎么改，使我們的改革始終為民、利民、惠民。做好“減法”，必須正確處理利益關(guān)系，要勇于對自己的部門和行業(yè)利益下手，自覺限制和規(guī)范政府權(quán)力運行，最大限度做到即時辦結(jié)，權(quán)力前移到窗口。做好“減法”，必須切實增強執(zhí)行力，少爭論、多干事，少非議、多執(zhí)行，用硬措施減收費、減程序、減手續(xù)，讓企業(yè)和群眾少交一些錢、少跑一趟腿、少走一道程序、少跨一道門檻。在做好“減法”的同時，一定要做好“加法”，全面加強服務工作，增加服務內(nèi)容、豐富服務方式，改善服務態(tài)度，提高服務水平。這些“加法”、“減法”做好了，我們的發(fā)展環(huán)境就會得到很大改善。

抓住深化行政審批制度改革的著力點和主要環(huán)節(jié)

從總體看，對于行政審批制度，我們改革的空間很大，可挖的潛力還很多。既有部門自身改革的空間，又有基層和群眾反映強烈的改革事項。對本輪審改，我著重強調(diào)“減、優(yōu)、治”三個字。

一要堅持“減字當頭”，簡政放權(quán)，進一步減少審批事項、環(huán)節(jié)、前置條件和層級，真正做到能不批的就不批。針對目前全省審批事項多、程序復雜、效率低下仍然比較突出的問題，重點抓好兩件事：一抓排摸清理。要下大決心、花大力氣，對現(xiàn)有行政許可事項、非行政許可審批事項及日常管理中具有審批性質(zhì)的事項，進行一次全面徹底的排查。在摸清底數(shù)的前提下，按照分類處置的要求，進行集中清理，該削減的削減，該廢止的廢止，該下放的下放，該調(diào)整的調(diào)整。對于情況復雜一時看不準的，要抓緊研究，科學決策，周密實施。二抓權(quán)力下放。總的原則是，重心下移、權(quán)責一致，該放就放、能減就減。今后，除國家法規(guī)有明確規(guī)定的，企業(yè)投資項目原則上不再審批，政府投資項目也要聯(lián)審減少環(huán)節(jié)。具體落實四條：一是市場能夠有效調(diào)節(jié)、社會能夠有效治理、行業(yè)組織能夠自律管理的領(lǐng)域，一律取消行政審批；二是只要符合省級及以上綜合規(guī)劃、專項規(guī)劃的建設項目不批項目建議書，只批可研報告；三是可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的不設前置審批；四是不涉及省級資金投資的項目，未納入省政府投資項目省級審批目錄的項目，可通過委托授權(quán)等方式放權(quán)給下級政府管理的事項，原則上都要下放審批權(quán)限。通過真放權(quán)、放實權(quán)，按照“誰投資，誰決策，誰受益，誰承擔風險”的原則，真正確立企業(yè)和公民的投資主體地位。

二要堅持“優(yōu)字為要”，便捷高效，在科學優(yōu)化審批流程的基礎上，制定詳細的服務規(guī)范和標準，真正做到能簡便的就簡便。一要優(yōu)化審批流程。以“聯(lián)審聯(lián)辦、方便快捷”為核心，逐項編制審批項目流程圖，全面推行聯(lián)合圖審、聯(lián)合踏勘、聯(lián)合驗收、多證聯(lián)辦，全面推行審批超時默認制、聯(lián)合審批缺席默認制、現(xiàn)場勘查“一車制”等行之有效的措施，力爭快審快批，盡快辦結(jié)，確?？偟膶徟鷷r限有較大幅度的縮短。二要強化審批服務的規(guī)范和標準。按照可對照、可量化的要求，抓緊制定實施詳細的審批服務六個標準化、規(guī)范化章程，向社會公開，方便群眾辦事，接受群眾監(jiān)督，規(guī)范審批權(quán)力。特別是一些省已經(jīng)或者將下放到市縣的審批事項，市縣必須按照優(yōu)化規(guī)范的要求切實把好關(guān)。三要切實發(fā)揮網(wǎng)上辦事大廳的作用。要抓緊對未上網(wǎng)的審批事項進行評估改造，做到能上網(wǎng)的都要上網(wǎng)。要加強部門地方網(wǎng)絡資源的互聯(lián)互通，強化網(wǎng)上辦事大廳的服務功能。要加強宣傳，提高網(wǎng)上辦事大廳的知曉度和普及率，讓企業(yè)和群眾不出門就能辦事。

三要堅持“治字為本”，建章立制，在深化改革的基礎上，建立起一系列的制度治理規(guī)范，真正靠制度完善長效治理。審改搞了多輪，但實踐中總是擺脫不了一放就亂、一亂就收，簡減—膨脹—再簡減—再膨脹的怪圈。歸根到底，還是沒有建立有效的制度治理。本輪審改，重點要建立完善以下幾項制度：一是集中審批制度。省、市、縣都要全面建立，特別是部門審批事項一定要下決心集中到行政服務中心，審批職能盡可能集中到相應的處室，嚴格崗位責任制、首問負責制、限時辦結(jié)制、服務承諾制。二是加快完善聯(lián)合審批的制度。省級部門的政府投資項目聯(lián)合審批實施辦法即將出臺，各地、各部門要制定實施細則，抓緊實施。企業(yè)投資項目聯(lián)合審批辦法也要抓緊制訂，盡早出臺。三是建立審批前置中介服務規(guī)范化管理制度。關(guān)鍵要切斷部門與中介機構(gòu)的利益鏈，制定準入標準，明確需要提供服務的環(huán)節(jié)和項目、收費標準和依據(jù)，拿出減少時限、降低收費的措施。在此基礎上，開放市場，加強監(jiān)管考核，建立優(yōu)勝劣汰、能進能出的公平競爭機制，并鼓勵在行政服務中心建立中介機構(gòu)服務中心。四是推行入園企業(yè)和大項目審批服務全程代理制。這項制度全省很多地方已經(jīng)實施。實踐證明，不僅有利于優(yōu)化投資軟環(huán)境，還有利于推動產(chǎn)業(yè)集聚。今年，要在省級以上開發(fā)區(qū)園區(qū)全面推行。同時，市縣可以確定一個標準，對投資規(guī)模較大的項目實行審批代理制。省審改辦要抓緊總結(jié)典型案例，供面上推開學習借鑒。五是建立審批事項準入機制。要嚴格新設行政許可和非行政許可的依據(jù)、程序，杜絕簡減—膨脹現(xiàn)象的發(fā)生。六是健全審批責任制度。目前突出的問題是審批權(quán)力與責任不對等，缺乏有效的問責和追究制度。要按照權(quán)責一致的原則，加強對審批權(quán)力運行的監(jiān)督制約，確保審批權(quán)正確有效行使。

最后，我對抓好本輪審改再提幾點要求。一要迅速行動，落實任務責任。各地各部門一定要充分認識這項改革的重要性、緊迫性和艱巨性，按照省里的協(xié)調(diào)推進機制，抓緊建立相應的領(lǐng)導組織體系，尤其是地方政府和部門一把手必須親自抓，營造好改革攻堅氛圍，激發(fā)好改革創(chuàng)新積極性，落實好目標責任，克服困難阻力，堅持不懈地加以推進，務求改革盡快取得實效。各部門要下決心打破狹隘的部門利益格局，絕不允許你改我不改，要明確責任分工，強化協(xié)同配合，確保順利推進。

二要細化措施，精心操作實施。要堅持上下聯(lián)動，整體推進。各地、各部門要按照省里的總體要求，抓緊制定實施方案和操作細則，明確工作任務責任進度表。要認真做好上下、左右的協(xié)調(diào)銜接工作，對下放或委托的事項，要防止管理脫節(jié)；對取消和調(diào)整的事項，要完善后續(xù)監(jiān)管辦法，防止出現(xiàn)監(jiān)管職能“缺位”或“不到位”；對承接的事項，要做到誰審批、誰監(jiān)管、誰負責。要及時總結(jié)推廣各地改革探索的好經(jīng)驗好做法，及時發(fā)現(xiàn)和研究解決改革中存在的問題，不斷完善改革方案。新聞媒體要組織力量，大力宣傳審改中得先進典型和案例，營造良好輿論氛圍。

三要嚴肅紀律，強化監(jiān)督考核。要確保審改政令暢通，絕不允許各行其是、有令不行、有禁不止。要強化監(jiān)督檢查和考核評估，加快建立改革績效評價機制。對于大膽探索、改革成效明顯的，要大力表彰。對于探索中出現(xiàn)失誤的，要寬容，及時幫助糾正。對于思想僵化，固守部門行業(yè)利益的，要嚴肅紀律追究。省政府將組織督查組對各地、各部門改革落實情況進行督促檢查。紀檢、監(jiān)察部門要拿出詳盡細致、切實可行的監(jiān)督辦法，加強全程監(jiān)督，認真受理、調(diào)查、處理效能投訴，對行政不作為、亂作為、慢作為，以及吃拿卡要等違紀違法問題，要嚴肅查處，確保改革取得實效，為市場主體“松綁”，讓群眾滿意。