文/黃良浩
(作者為浙江省委政策研究室高級(jí)經(jīng)濟(jì)師)
要將城市現(xiàn)代化擺上與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化同步推進(jìn)的位置上,把城市群作為推進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要形態(tài),把中心城市和都市區(qū)建設(shè)放到更加突出位置,全面提高城市質(zhì)量、農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化質(zhì)量和城鄉(xiāng)一體質(zhì)量,滿足城鄉(xiāng)居民對(duì)新型城市化發(fā)展的美好期盼
圖/新華社
人口向城鎮(zhèn)的集聚和轉(zhuǎn)化,反映了人們對(duì)美好生活的向往。為實(shí)現(xiàn)這一美好向往,浙江省在全國(guó)最早提出推進(jìn)新型城市化。從實(shí)踐來(lái)看,浙江城市化的特點(diǎn)是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化水平較高,但城市現(xiàn)代化水平相對(duì)不強(qiáng)。在新一輪城市化發(fā)展中,我們應(yīng)全面貫徹十八大精神,按照省委十三屆二次全會(huì)和全省經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議部署,堅(jiān)持以人為本、以提高城市化質(zhì)量為核心、以城市群和都市區(qū)為主體形態(tài),走集約、智能、綠色、低碳,大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展,以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型城市化道路。
城市化是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志,是實(shí)現(xiàn)物質(zhì)富裕和精神富有的必由之路。浙江省早在1998年省第十次黨代會(huì)上就作出了加快推進(jìn)城市化的決策部署。特別是2006年,浙江省在全國(guó)最早提出推進(jìn)新型城市化,制定出臺(tái)省委、省政府《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市工作走新型城市化道路的意見(jiàn)》。近年來(lái),全省堅(jiān)定不移地走新型城市化道路,突出“資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟(jì)高效、社會(huì)和諧、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)互促共進(jìn)”的總體要求,在推進(jìn)新型城市化的實(shí)踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新上進(jìn)行了深入探索、創(chuàng)造了先行經(jīng)驗(yàn)。
從城市化實(shí)踐看,城鄉(xiāng)發(fā)展一體化水平較高,這是浙江新型城市化工作最大的特色和優(yōu)勢(shì)。近年來(lái),浙江按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求,著力抓城鄉(xiāng)規(guī)劃引領(lǐng),率先開(kāi)展省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃修編,創(chuàng)新實(shí)施縣(市)域總體規(guī)劃編制,加快推進(jìn)鎮(zhèn)村規(guī)劃編制,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋、要素全統(tǒng)籌、建設(shè)一盤棋;著力抓城鎮(zhèn)布局優(yōu)化,突出推進(jìn)27個(gè)小城市培育試點(diǎn)和200個(gè)中心鎮(zhèn)改革發(fā)展,構(gòu)筑形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系;著力抓城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,實(shí)施五年行動(dòng)計(jì)劃,推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、城市公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋、城市現(xiàn)代文明向農(nóng)村傳播;著力抓城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革,嘉興、溫州等地創(chuàng)新實(shí)施“兩分兩換”、“三分三改”等工作,促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素雙向流通和優(yōu)化配置;著力抓新農(nóng)村建設(shè),深入推進(jìn)“千村示范、萬(wàn)村整治”工程、農(nóng)村住房改造建設(shè)與示范村建設(shè)工程、美麗鄉(xiāng)村建設(shè),加強(qiáng)歷史文化村落保護(hù)利用,促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)、生活與居住方式改善,縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。2011年,全省城市化率達(dá)到62.3%,位居全國(guó)各省區(qū)第3位;特別是城鄉(xiāng)居民收入連續(xù)多年位居全國(guó)各省區(qū)第1位,城鄉(xiāng)居民收入比下降到2.37∶1,是全國(guó)城鄉(xiāng)居民收入水平最高、收入差距最小的省份之一。
浙江省之所以形成這種城市化特色,在主觀上,得益于省委、省政府以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),因勢(shì)利導(dǎo)、大力推動(dòng);在客觀上,跟浙江推進(jìn)工業(yè)化、城市化的省情與路徑密切相關(guān)。改革開(kāi)放之初,浙江省率先推進(jìn)市場(chǎng)取向的經(jīng)濟(jì)體制改革,走出了一條憑借農(nóng)村工業(yè)化起步、以塊狀經(jīng)濟(jì)和專業(yè)市場(chǎng)為主要產(chǎn)業(yè)空間形態(tài)的路子。沿著這條路子前進(jìn),全省形成了以民營(yíng)中小企業(yè)為主、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主的工業(yè)化特征,這種工業(yè)化特征,支撐和推動(dòng)形成了以縣域經(jīng)濟(jì)為主體、中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)達(dá)、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化水平較高的城市化特色。因此,以城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為重點(diǎn)推進(jìn)新型城市化,與浙江工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展是相適應(yīng)的,這為全國(guó)推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化創(chuàng)造了經(jīng)驗(yàn)、作出了有益示范。
浙江省在推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的同時(shí),積極推進(jìn)城市現(xiàn)代化建設(shè),城市規(guī)劃建設(shè)管理取得了明顯成效。城市空間布局進(jìn)一步優(yōu)化,杭州灣、溫臺(tái)、浙中三大城市群和杭州、寧波、溫州、金華—義烏四大都市區(qū)初顯雛形,杭州錢江新城、寧波東部新城、溫州甌江口新區(qū)、金義都市區(qū)新區(qū)等城市新區(qū)建設(shè)有序推進(jìn)。城市綜合功能進(jìn)一步提升,杭州建成地鐵1號(hào)線,寧波率先啟動(dòng)建設(shè)“智慧城市”,城市基礎(chǔ)設(shè)施承載能力和公共服務(wù)能力持續(xù)增強(qiáng)。城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力進(jìn)一步壯大,2011年11個(gè)設(shè)區(qū)市市區(qū)面積占全省的17.4%、年末戶籍人口占全省的31.4%、實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值占全省的46.7%、第三產(chǎn)業(yè)增加值占全省的51.9%。城市人居環(huán)境進(jìn)一步改善,2011年全省城市人均公園綠地面積達(dá)到11.8平方米、污水處理率達(dá)到85.1%。以杭州為例,結(jié)合自然人文景觀,實(shí)施西湖、西溪濕地、運(yùn)河等綜合保護(hù)工程,不斷美化城市宜居環(huán)境,著力建設(shè)與世界名城媲美的“生活品質(zhì)之城”。
盡管浙江城市現(xiàn)代化建設(shè)取得了明顯成效,但與人民群眾對(duì)美好生活的向往相比,與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的要求相比,還存在較大差距。一是“城市病”日益困擾城市人的生活,突出表現(xiàn)為城市環(huán)境質(zhì)量下降、霧霾天氣增多,交通擁堵加劇、行車停車?yán)щy,房?jī)r(jià)居高難下、安居成本過(guò)大,有些城鎮(zhèn)自然和歷史人文特征被破壞、城市形象缺乏特色、缺乏品質(zhì)。二是不少城市功能品質(zhì)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)要求不相適應(yīng)。大中城市匯聚高端要素、集聚先進(jìn)產(chǎn)業(yè)、支持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、提供現(xiàn)代服務(wù)的能力不夠強(qiáng),成為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的制約。全省高新技術(shù)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后,城市經(jīng)濟(jì)占比下降。2006—2011年,11個(gè)設(shè)區(qū)市市區(qū)生產(chǎn)總值占全省比重下降了0.4 個(gè)百分點(diǎn),33個(gè)設(shè)市城市生產(chǎn)總值占全省比重下降了1.7個(gè)百分點(diǎn)。三是農(nóng)民市民化進(jìn)程較慢。2011 年全省城市化率,按城鎮(zhèn)居民占比衡量有62.3%,按非農(nóng)戶籍人口占全省常住人口比重衡量只有27.5%。農(nóng)民市民化進(jìn)程緩慢,表明城市綜合承載能力有待增強(qiáng),城鄉(xiāng)二元體制機(jī)制仍待突破。與廣東、江蘇等相比,可以說(shuō)城市現(xiàn)代化水平相對(duì)不強(qiáng)是浙江新型城市化、新型工業(yè)化進(jìn)程中的相對(duì)薄弱環(huán)節(jié)。
為此,有必要在深入推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的基礎(chǔ)上,加快提升城市現(xiàn)代化水平。城市現(xiàn)代化是城市化的必經(jīng)階段,意味著城市化布局與人口、生產(chǎn)力布局的優(yōu)化,意味著城市功能品質(zhì)持續(xù)提升、城市更優(yōu)更強(qiáng)更美。推進(jìn)城市現(xiàn)代化是建設(shè)“兩富”現(xiàn)代化浙江的重要方面,是解決“城市病”,走集約、智能、綠色、低碳的新型城市化道路的需要;是加快農(nóng)民市民化,實(shí)現(xiàn)高水平城鄉(xiāng)一體化的需要;是以新型城市化為引領(lǐng),提升新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的需要。在新一輪城市化發(fā)展中,應(yīng)注重增強(qiáng)城市現(xiàn)代化的引領(lǐng)帶動(dòng)作用,推動(dòng)全省新型城市化提高到一個(gè)新的更高水平。
剛剛過(guò)去的2012年,是浙江深入推進(jìn)新型城市化的重要節(jié)點(diǎn)。黨的十八大和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)中國(guó)特色城鎮(zhèn)化發(fā)展明確了新導(dǎo)向,提出了“城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯提高”的目標(biāo)和“走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”。省委十三屆二次全會(huì)和全省經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議,對(duì)深入推進(jìn)浙江新型城市化工作提出了新要求、作出了新部署。在這之前,全省召開(kāi)了第四次城市化工作會(huì)議,出臺(tái)了《浙江省深入推進(jìn)新型城市化綱要》,對(duì)新一輪城市化發(fā)展作出了全面安排。
按照上述會(huì)議精神,順應(yīng)城市化發(fā)展規(guī)律和社會(huì)需求,新一輪城市化發(fā)展的戰(zhàn)略取向大體是:堅(jiān)持以人為本、以提高城市化質(zhì)量為核心、以城市群和都市區(qū)為主體形態(tài),走集約、智能、綠色、低碳,大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展,以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型城市化道路?!耙匀藶楸尽笔巧钊胪七M(jìn)新型城市化的根本宗旨,強(qiáng)調(diào)新一輪城市化發(fā)展要從以物為主加快向以人為本轉(zhuǎn)變;“提高城市化質(zhì)量”是深入推進(jìn)新型城市化的目標(biāo)導(dǎo)向,強(qiáng)調(diào)新一輪城市化發(fā)展要從規(guī)模擴(kuò)張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變;“城市群和都市區(qū)”是深入推進(jìn)新型城市化的主體形態(tài),強(qiáng)調(diào)新一輪城市化發(fā)展要從單一城市發(fā)展向城市集群發(fā)展轉(zhuǎn)變;“集約、智能、綠色、低碳”是深入推進(jìn)新型城市化的基本要求,強(qiáng)調(diào)新一輪城市化發(fā)展要從粗放式拓展向提高城市現(xiàn)代化水平轉(zhuǎn)變;“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”是構(gòu)筑新型城鎮(zhèn)體系的基本要求,強(qiáng)調(diào)新一輪城市化發(fā)展要堅(jiān)持城市化布局與人口和生產(chǎn)力布局的統(tǒng)籌協(xié)調(diào);“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的核心要求,強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持以新型城市化引領(lǐng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化。
按照這一戰(zhàn)略取向,浙江省推進(jìn)新一輪城市化發(fā)展,將全面落實(shí)《浙江省深入推進(jìn)新型城市化綱要》,逐步形成以綱要為統(tǒng)領(lǐng)、相關(guān)政策配套的“1+X”政策體系。在實(shí)施綱要和完善政策的過(guò)程中,考慮到浙江城市化發(fā)展的相對(duì)優(yōu)勢(shì)與存在問(wèn)題,建議將城市現(xiàn)代化擺上與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化同步推進(jìn)的位置上,把城市群作為推進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要形態(tài),把中心城市和都市區(qū)建設(shè)放到更加突出位置,全面提高城市質(zhì)量、農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化質(zhì)量和城鄉(xiāng)一體質(zhì)量,滿足城鄉(xiāng)居民對(duì)新型城市化發(fā)展的美好期盼。
第一,突出推進(jìn)城市群和都市區(qū)建設(shè),構(gòu)筑現(xiàn)代新型城鎮(zhèn)體系。城市群和都市區(qū)是城市化發(fā)展到高級(jí)階段的主體空間形態(tài)。推進(jìn)城市群和都市區(qū)建設(shè),需加強(qiáng)戰(zhàn)略引領(lǐng)和支撐,全面實(shí)施“四大國(guó)家戰(zhàn)略舉措”,引導(dǎo)和支持浙中城市群創(chuàng)建全國(guó)新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn);加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌和資源整合,引導(dǎo)城市群內(nèi)大中小城市和小城鎮(zhèn)優(yōu)化功能定位,促進(jìn)人口和生產(chǎn)力合理布局,加快推進(jìn)市域、城際軌道交通等跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè),深化城市間產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域合作;加強(qiáng)現(xiàn)代化都市新區(qū)建設(shè),以杭州錢江新城、寧波東部新城、溫州甌江口新區(qū)、金義都市區(qū)新區(qū)為重點(diǎn),示范推進(jìn)老城保護(hù)更新與新區(qū)現(xiàn)代化建設(shè),集聚高端要素,發(fā)展高端產(chǎn)業(yè),形成具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代化都市區(qū);加強(qiáng)體制機(jī)制和政策創(chuàng)新,探索推動(dòng)勞動(dòng)力、土地指標(biāo)等要素在城市群內(nèi)自由流動(dòng)和優(yōu)化配置。
第二,突出推進(jìn)城市功能品質(zhì)提升,建設(shè)集約城市、智慧城市、美麗城市。城市功能和品質(zhì)是城市質(zhì)量的主要體現(xiàn)。需按照集約、智能、綠色、低碳的要求,推進(jìn)城市現(xiàn)代化建設(shè)。著力建設(shè)集約城市,深入推進(jìn)“騰籠換鳥(niǎo)”,大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè),科學(xué)實(shí)施城市地下空間開(kāi)發(fā)利用,提高單位土地產(chǎn)出率和承載力,增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力。著力建設(shè)智慧城市,改善信息基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò),突出交通、醫(yī)療、旅游等重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)區(qū)域,推廣應(yīng)用新一代信息技術(shù),提高城市運(yùn)行管理的質(zhì)量和效率,并帶動(dòng)新一代信息產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展。著力建設(shè)美麗城市,做好“水、山、文化”等文章,加強(qiáng)自然景觀和歷史文化資源保護(hù),延續(xù)城市文脈,提升設(shè)計(jì)品位,加快實(shí)施清潔水源、清潔空氣、清潔土壤行動(dòng),建設(shè)綠色低碳宜居的美麗城市。
第三,突出推進(jìn)農(nóng)民市民化,創(chuàng)新新型城市化體制政策。農(nóng)民市民化是提高城市化質(zhì)量的應(yīng)有之義。推進(jìn)農(nóng)民市民化,核心是堅(jiān)持農(nóng)民自愿原則,確保農(nóng)民居住方式轉(zhuǎn)變、身份轉(zhuǎn)變與生產(chǎn)、生活方式轉(zhuǎn)變同步。為此,需重點(diǎn)探索推進(jìn)戶籍管理制度、土地管理制度、社會(huì)保障和公共服務(wù)制度、行政管理制度聯(lián)動(dòng)改革。深化戶籍管理制度改革,既需在放寬城市落戶準(zhǔn)入條件上下功夫,也可在剝離戶籍附屬功能上下功夫,可開(kāi)展試點(diǎn)探索。深化土地管理制度改革,遵循依法、自愿、有償方針,完善產(chǎn)權(quán)合理流轉(zhuǎn)制度,提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。深化社會(huì)保障和公共服務(wù)制度改革,推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度銜接整合,加快形成全覆蓋、?;尽⒍鄬哟?、可持續(xù)的城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系,促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化和城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。深化行政管理體制改革,按照城市常住人口規(guī)模來(lái)確定城市公共財(cái)政投入、轉(zhuǎn)移支付力度和城市相關(guān)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置,以及完善綜合考核評(píng)價(jià)制度。
第四,突出推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè),形成城鄉(xiāng)差異化協(xié)調(diào)發(fā)展格局。建設(shè)美麗鄉(xiāng)村是提高城鄉(xiāng)一體發(fā)展質(zhì)量的重要途徑。不以犧牲農(nóng)村農(nóng)業(yè)推進(jìn)城市化,是浙江城市化的成功之道。解決“三農(nóng)”問(wèn)題,既要靠減少農(nóng)民,也要靠發(fā)展農(nóng)村農(nóng)業(yè)。為此,應(yīng)繼續(xù)統(tǒng)籌推進(jìn)“千村示范、萬(wàn)村整治”工程、農(nóng)房改造建設(shè)與示范村建設(shè)工程、歷史文化村落保護(hù)利用和美麗鄉(xiāng)村建設(shè),優(yōu)化村莊布局和規(guī)劃設(shè)計(jì),加強(qiáng)鄉(xiāng)村景觀和歷史文化資源保護(hù),保持和營(yíng)造農(nóng)村獨(dú)特風(fēng)貌特色,改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)條件,建設(shè)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)文明、自然人文特色彰顯的美麗鄉(xiāng)村。繼續(xù)堅(jiān)持以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng),大力發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè),繁榮活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì),促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與新型工業(yè)化、新型城市化同步發(fā)展。