沈曙霞,張 鑫

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇 南京 211100)

黨的十八大報(bào)告提出,提高海洋資源開發(fā)能力,發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì),保護(hù)生態(tài)環(huán)境,堅(jiān)決維護(hù)國家海洋權(quán)益,建設(shè)海洋強(qiáng)國。海洋強(qiáng)國概念在報(bào)告中首次被提出,這在當(dāng)今的國際形勢下有重要的戰(zhàn)略意義,同時(shí)這一概念的確立也使海洋事業(yè)受到了前所未有的關(guān)注,給海洋資源利用和海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了新的契機(jī)。然而海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展史也是人們與海洋災(zāi)害抗?fàn)幍臍v史。自古以來,海洋災(zāi)害就時(shí)刻伴隨著各項(xiàng)海洋活動(dòng)的開展,對其進(jìn)行干擾和破壞。而海洋災(zāi)害災(zāi)民既是海洋經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參與者,又是海洋災(zāi)害的最直接受害者,一方面享受著海洋帶來的各種資源恩惠,另一方面又時(shí)刻遭受著被海洋災(zāi)害奪去一切的風(fēng)險(xiǎn)。在這種特殊的區(qū)位條件和生存方式下,海洋災(zāi)害災(zāi)民的權(quán)益保護(hù)也有其特殊性。

1 我國海洋災(zāi)害災(zāi)民權(quán)益現(xiàn)狀

海洋災(zāi)害是由于特定海洋過程的強(qiáng)度超過一定限度,或者局部海洋自然環(huán)境出現(xiàn)異常而在海洋上或沿岸區(qū)域出現(xiàn)的災(zāi)害,主要包括風(fēng)暴潮災(zāi)害、海浪災(zāi)害、海冰災(zāi)害、海嘯災(zāi)害、赤潮災(zāi)害、海平面上升、海岸侵蝕等。我國海洋災(zāi)害種類多、分布廣、發(fā)生頻率高、影響范圍大,所轄海域從南到北均有海洋災(zāi)害發(fā)生,每年的受災(zāi)人口少則幾百萬,多則幾千萬。

海洋災(zāi)害災(zāi)民權(quán)益是指海洋災(zāi)害災(zāi)民作為權(quán)利主體的利益,包括物質(zhì)的、精神的和人身的各種利益。海洋災(zāi)害災(zāi)民最基本的權(quán)利是其生命權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、知情權(quán)、受助權(quán)[1]。近年來隨著《風(fēng)暴潮、海嘯、海冰災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》、《赤潮災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》等的出臺(tái),我國初步形成了國家層面的海洋災(zāi)害應(yīng)急管理體系[2],海洋災(zāi)害災(zāi)民權(quán)益維護(hù)取得了一定成效。在災(zāi)害知情權(quán)方面,每年臺(tái)風(fēng)季節(jié),國家海洋預(yù)報(bào)臺(tái)都會(huì)通過各大媒體以記者采訪、現(xiàn)場報(bào)道及字幕拉滾預(yù)警信息等方式實(shí)時(shí)向公眾發(fā)布海浪、風(fēng)暴潮災(zāi)害的信息,保障公眾能夠獲得及時(shí)的災(zāi)情信息;在災(zāi)后救助階段,政府能夠向緊急轉(zhuǎn)移的災(zāi)民提供避難場所、應(yīng)急物資、醫(yī)務(wù)人員和設(shè)備等,確保災(zāi)害轉(zhuǎn)移人口都能獲得相應(yīng)的救助。

但是由于現(xiàn)有救援體系、救災(zāi)項(xiàng)目的制約,以及沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和人民生產(chǎn)生活方式等原因,目前海洋災(zāi)害災(zāi)民的權(quán)益保障還存在很大的不足,具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.1 生命時(shí)常受到海洋災(zāi)害威脅

每年都有一部分災(zāi)民因?yàn)楹Ｑ鬄?zāi)害而喪失生命,死亡人數(shù)隨當(dāng)年海洋災(zāi)害的頻率和強(qiáng)度而浮動(dòng)。海浪造成的死亡人數(shù)相對比較穩(wěn)定,每年在100人左右;風(fēng)暴潮造成的死亡人數(shù)則每年相差很大,在風(fēng)暴潮微弱的年份,如2004年和2011年,沒有造成人員死亡,而在2006年,造成了300多人死亡(圖1，數(shù)據(jù)來源于《中國海洋災(zāi)害公報(bào)》(2003—2011))。由此可見,由于各個(gè)方面的原因,海洋災(zāi)害災(zāi)民在突如其來的天災(zāi)面前,沒有足夠的防御手段和防御能力,生命安全取決于災(zāi)情的嚴(yán)重程度。在災(zāi)害嚴(yán)重的年份,只能承受生命受到嚴(yán)重威脅的境遇,“聽天由命”的狀況沒有得到徹底改變。

圖1 2003—2011年海洋災(zāi)害造成的人員死亡情況

1.2 救助只能維持最低限度的生存水平

同其他災(zāi)害一樣,海洋災(zāi)害救助資金長期以來一直是由政府買單,由于財(cái)力限制,政府制定的救助項(xiàng)目和救助水平往往無法在沿海地區(qū)高消費(fèi)水平環(huán)境下滿足災(zāi)民的生存需要。我國一般自然災(zāi)害緊急轉(zhuǎn)移人口應(yīng)急安置補(bǔ)助為每人150元,臺(tái)風(fēng)災(zāi)害安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每人70元,這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)只夠沿海地區(qū)災(zāi)民維持最低限度的生存水平。

根據(jù)世界銀行提出的災(zāi)后恢復(fù)與重建框架,災(zāi)后10天為應(yīng)急階段,緊急轉(zhuǎn)移人口應(yīng)急安置補(bǔ)助的效用時(shí)間可以災(zāi)后10天計(jì)算[3],考慮到臺(tái)風(fēng)災(zāi)害緊急轉(zhuǎn)移時(shí)間較少,因此本文以災(zāi)后5天計(jì)算。我國2006年制定的臺(tái)風(fēng)災(zāi)害緊急轉(zhuǎn)移人口應(yīng)急安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為70元/人,這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)一直沿用至今。將此標(biāo)準(zhǔn)與沿海地區(qū)居民滿足5天基本生活需要的支出相對比(圖2),便會(huì)發(fā)現(xiàn)此標(biāo)準(zhǔn)離城鎮(zhèn)居民的基本生活需要支出相差甚遠(yuǎn),僅在2009年之前尚能滿足農(nóng)村居民的基本生活需要支出,近2年由于農(nóng)村居民生活成本的上升,70元/人的標(biāo)準(zhǔn)也無法滿足農(nóng)村居民的基本生活需要。

圖2 沿海11省市居民滿足5天基本生活需要支出與臺(tái)風(fēng)緊急轉(zhuǎn)移人口應(yīng)急安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)比較

1.3 恢復(fù)生產(chǎn)的外部條件不足

臺(tái)風(fēng)、海冰等海洋災(zāi)害會(huì)破壞海岸工程、毀壞捕撈漁船、沖毀魚排和海水網(wǎng)箱等養(yǎng)殖設(shè)備。目前我國漁業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率低，水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)缺位,災(zāi)民無法通過互助或者商業(yè)保險(xiǎn)的力量來分擔(dān)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn),一次嚴(yán)重的海洋災(zāi)害或許會(huì)使從事捕撈、養(yǎng)殖業(yè)的災(zāi)民們頃刻間變得一無所有。加上目前災(zāi)后產(chǎn)業(yè)扶持政策不到位,政府往往不能及時(shí)出臺(tái)針對災(zāi)民發(fā)展的相關(guān)優(yōu)惠措施,災(zāi)害過后,災(zāi)民們一方面承受了重大的經(jīng)濟(jì)損失,另一方面缺乏相應(yīng)的政府補(bǔ)貼和貸款優(yōu)惠、行業(yè)扶持政策,不具備恢復(fù)生產(chǎn)的啟動(dòng)資金和有利環(huán)境,便無法順利地從災(zāi)后的貧困狀態(tài)中脫離出來,或許很多年后都仍然在貧困線上徘徊,形成“一災(zāi)致貧,脫貧無路”的境況。

2 海洋災(zāi)害災(zāi)民權(quán)益受損的原因分析

2.1 屬地管理下防災(zāi)工程差異大

屬地管理原則下,各地方政府負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的海洋災(zāi)害觀測設(shè)施、海岸防御工程建設(shè),這種各自為政的情況導(dǎo)致防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在全國范圍內(nèi)沒有統(tǒng)一規(guī)劃。海洋災(zāi)害防災(zāi)工程建設(shè)一方面受到各地財(cái)力的限制,另一方面受到地方政府防災(zāi)理念和支出偏好的影響,各類資源無法得到統(tǒng)籌安排,地區(qū)間形成較大差異。在這些不同級別的防災(zāi)工程下,災(zāi)民的生命遭受著不同程度的威脅。

在我國受風(fēng)暴潮影響較為嚴(yán)重的幾個(gè)沿海省市中,上海、江蘇、浙江、福建都普遍建立了標(biāo)準(zhǔn)較高的防潮體系,成為這些地區(qū)抵抗風(fēng)暴潮的第一道防線,有效地保障了災(zāi)民的安全,減少了生命損失。而南部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東省作為全國陸地海岸線最長、風(fēng)暴潮最頻繁的地區(qū)之一,海堤工程建設(shè)卻嚴(yán)重滯后，普遍存在堤身結(jié)構(gòu)缺陷及施工質(zhì)量差的問題,這使得廣東沿海災(zāi)民的生命處于極大的危險(xiǎn)之中。根據(jù)中國海洋災(zāi)害公報(bào)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),2009年我國風(fēng)暴潮共造成57人死亡,其中廣東省死亡21人,占了很大一部分,且2012年我國風(fēng)暴潮造成的9例死亡全部發(fā)生在廣東省。由此可見,部分地區(qū)薄弱的海洋災(zāi)害防災(zāi)工程建設(shè)在很大程度上增加了災(zāi)民的生命危險(xiǎn)。

2.2 海上救援力量不足

對于遭遇海浪災(zāi)害的災(zāi)民,需要對其實(shí)施海上救助,但是目前我國的海上救援力量與發(fā)達(dá)國家相比,在資金投入、設(shè)備、人力資源等方面還存在著很大的不足;在災(zāi)害歸類體系下,海上搜救體系建設(shè)也缺乏與其他部門的互動(dòng)與配合。這導(dǎo)致我國在海上遇險(xiǎn)的災(zāi)民生命得不到最佳的保護(hù),最近10年,我國因海浪災(zāi)害造成的死亡人數(shù)平均每年在100人左右。

我國海上救助體制由經(jīng)國務(wù)院、中央軍委批準(zhǔn)的中國海上搜救中心及9省(直轄市)海上搜救中心和浙江、廣西北海港航監(jiān)督組成。目前我國海上救助力量相比世界先進(jìn)水平仍顯薄弱,缺少先進(jìn)的裝備和設(shè)施,面對突發(fā)性的海洋災(zāi)害,現(xiàn)有的搜救船只和飛機(jī)等在數(shù)量、型號、性能等方面都做不到快速反應(yīng)的要求,容易錯(cuò)失救助最佳時(shí)間,導(dǎo)致救助失敗;搜救中心運(yùn)轉(zhuǎn)資金不足,固定編制人員較少,搜救人員專業(yè)培訓(xùn)不足,導(dǎo)致專業(yè)救助力量不足,制約了海上救助事業(yè)的發(fā)展,無法對海浪災(zāi)害災(zāi)民的生命形成有效保障。

海洋災(zāi)害應(yīng)急管理組織體系由國家海洋局歸類管理、自成體系,沒有建立起與其他部門統(tǒng)一指揮、分級負(fù)責(zé)、互相協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理機(jī)制,在面對災(zāi)害的時(shí)候不利于充分調(diào)動(dòng)一切力量防災(zāi)救災(zāi)。災(zāi)害按照類型歸于不同的系統(tǒng)管理,各套管理系統(tǒng)各司其職,缺乏在專業(yè)人員、搜救設(shè)備、技術(shù)等方面的交流與提高,海上緊急狀況發(fā)生時(shí),無法跨部門有效協(xié)調(diào),迅速整合救災(zāi)資源,往往會(huì)耽誤實(shí)施救援的最佳時(shí)間。

2.3 沿海地區(qū)高消費(fèi)水平下生活成本高

我國海洋災(zāi)害發(fā)生的區(qū)域大多是東部沿海地區(qū),這些地方經(jīng)濟(jì)普遍比較發(fā)達(dá),還包含了環(huán)渤海灣、長江三角洲、珠江三角洲等這些經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心區(qū)域,是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高的地區(qū),根據(jù)最近幾年的數(shù)據(jù),東部沿海11省市GDP占全國總量近60%。

在較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下,這些地區(qū)的消費(fèi)也比較高,居民的生活成本自然也比其他地區(qū)大。2011年,沿海11省市城鎮(zhèn)居民平均每人全年現(xiàn)金消費(fèi)支出都在1萬元以上(表1),上海、浙江、廣東3個(gè)省市甚至超過了2萬元;農(nóng)村居民平均每人全年現(xiàn)金消費(fèi)支出中也有8個(gè)省市超過了5 000元。目前國家對海洋災(zāi)害遇難人員家屬的一次性撫慰金為5000元,這只有在河北、廣西、海南3個(gè)省的農(nóng)村地區(qū)才能夠保證家中1個(gè)人1年的正常消費(fèi),而在其他省市的農(nóng)村或者沿海地區(qū)所有的城市,都不足以讓災(zāi)害遇難人員家庭中1位成員維持1年的支出。在高消費(fèi)水平的生活環(huán)境下,現(xiàn)有的救助標(biāo)準(zhǔn)往往顯得捉襟見肘。

表1 2011年沿海11省市居民家庭平均每人全年現(xiàn)金消費(fèi)支出 元

注：資料來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2012》。

2.4 政府為單一救助主體

我國對于海洋災(zāi)害災(zāi)民的救助主體主要是政府,由中央政府和地方政府按照一定的比例撥付配套資金,商業(yè)保險(xiǎn)較少參與災(zāi)害救助,行業(yè)內(nèi)的互保也沒有發(fā)揮足夠的作用。關(guān)于自然災(zāi)害的民生保險(xiǎn)以及各類生產(chǎn)險(xiǎn)或還處于醞釀階段,或還沒有被提上議程。以自然災(zāi)害公眾責(zé)任險(xiǎn)為例,當(dāng)?shù)卣o公眾投保自然災(zāi)害公眾責(zé)任險(xiǎn),災(zāi)民因自然災(zāi)害死亡,家屬可以獲得由保險(xiǎn)公司賠付的12萬～15萬元的賠償金,遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于政府給予的一次性撫慰金,可以對遇難者家屬起到很好的安撫作用?？上г谝资芎Ｑ鬄?zāi)害影響的區(qū)域,自然災(zāi)害公眾責(zé)任險(xiǎn)只在廈門、莆田、蘇州、無錫等地級市作了試點(diǎn),總體來說覆蓋范圍不廣,惠及人口不多,只有財(cái)力足夠、地方政府重視的情況下,才會(huì)啟動(dòng)這項(xiàng)民生工程。

漁業(yè)保險(xiǎn)和水產(chǎn)養(yǎng)殖保險(xiǎn)在我國的發(fā)展也比較緩慢,據(jù)統(tǒng)計(jì),目前中國漁業(yè)互保協(xié)會(huì)對全國漁船承保率在30%左右，對漁民的承保率在40%左右,尚有大部分漁船和漁民沒有參加互保。而已經(jīng)在其他國家得到大力推廣的養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)目前在我國還是空白,海水養(yǎng)殖戶在災(zāi)害中承受的損失完全得不到補(bǔ)償。救助標(biāo)準(zhǔn)低,加上救助方式單一,關(guān)于海洋災(zāi)害的商業(yè)保險(xiǎn)和行業(yè)互保發(fā)揮的作用不足,都給災(zāi)民的生存和生產(chǎn)造成了非常大的障礙。

2.5 災(zāi)民生產(chǎn)對海洋資源有高度依賴性

我國自古以來有“靠山吃山,靠海吃?！钡膫鹘y(tǒng),海洋災(zāi)害災(zāi)民也不例外?？拷Ｑ蟆O業(yè)資源豐富、交通便利這一區(qū)位優(yōu)勢使很大一部分人以海洋產(chǎn)業(yè)為從業(yè)領(lǐng)域,以海洋資源為收入來源。2010年,我國涉海就業(yè)人員達(dá)3 350.8萬人,占沿海地區(qū)就業(yè)人員的比重為10.1%,其中天津、上海、海南涉海就業(yè)人員占地區(qū)就業(yè)人員的比重分別為32.5%，21.9%，28.7%。對于很多海洋災(zāi)害災(zāi)民來說,海洋及其所囊括的資源不僅是其生存環(huán)境,更是其生產(chǎn)資料,收入在很大程度上依賴于海洋的狀況,面對海洋災(zāi)害呈現(xiàn)出一種脆弱性。例如一次強(qiáng)臺(tái)風(fēng)的襲擊可能會(huì)摧毀堤壩,嚴(yán)重破壞海水網(wǎng)養(yǎng)殖和灘涂養(yǎng)殖,使經(jīng)營者多年的生產(chǎn)場所毀于一旦,失去長期以來的收入來源,陷入貧困狀態(tài);臺(tái)風(fēng)、海嘯等不僅會(huì)直接威脅濱海旅游者的人身安全,損壞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),還會(huì)給游客帶來嚴(yán)重的心理陰影,失去旅游的后續(xù)動(dòng)力,給當(dāng)?shù)貫I海旅游業(yè)帶來災(zāi)難性的打擊,造成眾多旅游從業(yè)人員的失業(yè)。由此可見,很多海洋災(zāi)害災(zāi)民的生產(chǎn)和生活方式屬于海洋資源依賴型,其生存和發(fā)展都與海洋資源和海洋環(huán)境息息相關(guān)。

當(dāng)前我國海洋產(chǎn)業(yè)整體層次不高,科技含量高、抵御災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)的海洋第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對不足,傳統(tǒng)漁業(yè)仍然占據(jù)很大比重,加上涉海勞動(dòng)力自身素質(zhì)的約束,我國海洋產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員中接近一半集中在對技能要求不高的海洋漁業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)(圖3,資料來源于《中國海洋統(tǒng)計(jì)年鑒2011》)。海洋漁業(yè)本身就是對海洋災(zāi)害高度脆弱的行業(yè),而且目前漁業(yè)普遍存在分散經(jīng)營、設(shè)備簡陋的粗放型生產(chǎn)方式更是加大了這一行業(yè)從業(yè)人員的風(fēng)險(xiǎn),使他們在巨大海洋災(zāi)害面前毫無回旋的余地,形成了很大一部分“脆弱性災(zāi)民”,即對海洋災(zāi)害極度敏感,時(shí)刻有被剝奪生產(chǎn)資料危險(xiǎn)的災(zāi)民。

圖3 2010年全國主要海洋產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員情況

3 海洋災(zāi)害災(zāi)民權(quán)益保障措施

3.1 調(diào)整海洋災(zāi)害管理體系

2013年3月,國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案確定重新組建國家海洋局,設(shè)立多層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國家海洋委員會(huì),重組后的國家海洋局整合了原國家海洋局、中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊(duì)伍和職責(zé),改變了以往海洋執(zhí)法部門條塊分割、多頭管理的分散狀態(tài),能夠更好地維護(hù)我國的海洋權(quán)益。

我國海洋災(zāi)害管理體系也可以采取類似的舉措,將獨(dú)立運(yùn)行的各災(zāi)害管理體系整合,實(shí)行災(zāi)害管理“大部委制”或設(shè)立統(tǒng)一、獨(dú)立的專門機(jī)構(gòu)[4],更好地調(diào)度各類資源應(yīng)對災(zāi)害。首先在橫向的各災(zāi)害管理部門之間,通過專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)部門間的有效溝通和資源整合,使得在災(zāi)害救援過程中,能實(shí)現(xiàn)災(zāi)害信息的準(zhǔn)確傳遞、救災(zāi)資源的最優(yōu)配置,減少救援的時(shí)滯和資源的浪費(fèi);其次在縱向各省市之間進(jìn)行合理的規(guī)劃,在統(tǒng)領(lǐng)全局的基礎(chǔ)上,以設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)或者指標(biāo)的形式,盡量實(shí)現(xiàn)各地防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)災(zāi)配套設(shè)施的均等化,確保各地災(zāi)民能享受到基本均衡的防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施。

3.2 加大海洋災(zāi)害救災(zāi)資金投入

完善我國海洋災(zāi)害救助體系,保障我國災(zāi)民權(quán)益,資金投入是最為基礎(chǔ)的部分。為此,我國應(yīng)該從防災(zāi)工程、救助標(biāo)準(zhǔn)、海上救援體系3個(gè)方面加大海洋災(zāi)害救災(zāi)資金投入。

在防災(zāi)工程方面,各級政府應(yīng)將防災(zāi)工程建設(shè)納入地方經(jīng)費(fèi)預(yù)算,保障防災(zāi)工程的資金來源,使海洋災(zāi)害防御工程建設(shè)和維護(hù)不會(huì)因?yàn)檎С銎枚a(chǎn)生差別。在海洋災(zāi)害嚴(yán)重、財(cái)政力量比較薄弱的地區(qū),中央政府應(yīng)考慮對這些地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支出,保證各地基本平衡的防災(zāi)工程資金投入。

在救助標(biāo)準(zhǔn)方面,應(yīng)根據(jù)災(zāi)害發(fā)生地的實(shí)際消費(fèi)水平和生活成本,通過地方政府配套資金或者其他專項(xiàng)資金,在原有基礎(chǔ)上,適當(dāng)增加災(zāi)民的生活補(bǔ)助,提高救助標(biāo)準(zhǔn),確保災(zāi)民能在所生活的區(qū)域維持基本的生活水平。

在海上救援體系方面,需要加強(qiáng)新型救助船舶和飛機(jī)的采購、專業(yè)救助人員的培訓(xùn)費(fèi)用、搜救獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償資金等方面的投入,加強(qiáng)搜救隊(duì)伍建設(shè),提高搜救人員素質(zhì)。資金來源方面可以考慮國家及地方財(cái)政撥款,航運(yùn)公司和養(yǎng)殖戶攤款,慈善組織捐款等多種渠道。

3.3 發(fā)展創(chuàng)新型災(zāi)害保險(xiǎn)

面對海洋災(zāi)害災(zāi)民高消費(fèi)水平的外部環(huán)境,僅提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)解決不了根本問題,應(yīng)該探索新的災(zāi)害救助形式。政府只有與其他主體、特別是保險(xiǎn)公司密切合作,運(yùn)用市場杠桿的作用,把財(cái)政資源通過市場的作用進(jìn)行放大,對災(zāi)民的救助才能夠不斷得到創(chuàng)新和發(fā)展,才能用有限的資源滿足災(zāi)民們不斷變化的需要,保障災(zāi)民的利益。

地方政府可仿照自然災(zāi)害公眾責(zé)任險(xiǎn)的思路,積極與保險(xiǎn)公司協(xié)商,把一部分財(cái)政收入作為保費(fèi),為管轄區(qū)內(nèi)的所有民眾購買保險(xiǎn),通過穩(wěn)定的保費(fèi)來源減少保險(xiǎn)公司的運(yùn)作難度,保證相關(guān)險(xiǎn)種的良好運(yùn)營,對災(zāi)民提供持續(xù)性的保障;增加新開發(fā)險(xiǎn)種的試點(diǎn)單位,使災(zāi)害險(xiǎn)種能夠在實(shí)踐中完善,在更多的地區(qū)得到推廣,最后成為普惠式的民生工程。

積極開辦各項(xiàng)生產(chǎn)險(xiǎn)種,以便對海洋產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)者進(jìn)行更好的救助。針對漁業(yè)互助保險(xiǎn),可通過政府補(bǔ)貼的形式,降低參保費(fèi)率,并通過宣傳增加參加漁業(yè)互保協(xié)會(huì)的漁船和漁民的數(shù)量,把更多的漁業(yè)從業(yè)人員納入這一項(xiàng)保險(xiǎn)制度之中;設(shè)法填補(bǔ)我國海水養(yǎng)殖保險(xiǎn)的空白,通過借鑒國外先進(jìn)模式,探索適合我國具體情況的海水養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn),保障海水養(yǎng)殖者的利益。

3.4 救災(zāi)過程增加對災(zāi)民生產(chǎn)資料的保護(hù)力度

在“以人為本”救災(zāi)思想的指導(dǎo)下,當(dāng)前政府在災(zāi)害救助工作中把保障災(zāi)民生命安全作為第一要?jiǎng)?wù),對于各類財(cái)產(chǎn)的搶救被擺在次要位置,這本身是正確的工作思路。然而對于很大一部分海洋災(zāi)害災(zāi)民,特別是海水捕撈者和養(yǎng)殖者來說,漁船、網(wǎng)箱等設(shè)備是他們賴以生存的生產(chǎn)資料,有的災(zāi)民甚至是在搭上全部身家,再借助貸款的情況下投資了這些設(shè)備,它們產(chǎn)生的效益是這些災(zāi)民全部的生活來源。這些生產(chǎn)資料對災(zāi)民今后的生活有舉足輕重的作用,一旦在海洋災(zāi)害中受到破壞,會(huì)給生活帶來毀滅性的打擊。在海洋災(zāi)害救災(zāi)實(shí)踐中,也經(jīng)常出現(xiàn)養(yǎng)殖戶不肯離開魚排,不配合轉(zhuǎn)移安置,或者在接受安置后悄悄冒險(xiǎn)駕船出海,查看海水網(wǎng)箱的情況。

因此在海洋災(zāi)害救災(zāi)過程中,應(yīng)充分意識到海洋災(zāi)害災(zāi)民生產(chǎn)生活方式的特殊性和對海洋資源的嚴(yán)重依賴性。在保障災(zāi)民生命安全的基礎(chǔ)上,著重對漁民、養(yǎng)殖戶的生產(chǎn)資料進(jìn)行搶救。在遭受風(fēng)暴潮、海冰等災(zāi)害的時(shí)候,一方面要鼓勵(lì)災(zāi)民自救,另一方面應(yīng)邀請相關(guān)的專家商議災(zāi)民們捕撈、養(yǎng)殖設(shè)備的補(bǔ)救辦法和補(bǔ)救措施,派出專業(yè)人士協(xié)助配合災(zāi)民開展生產(chǎn)資料的救助工作,減少各類設(shè)備的毀壞程度,降低養(yǎng)殖魚類的死亡率,盡量為災(zāi)民減少損失,減輕災(zāi)害過后的生產(chǎn)生活壓力。

3.5 及時(shí)修復(fù)海洋產(chǎn)業(yè)鏈

由于很大一部分海洋災(zāi)害災(zāi)民是海洋產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員,要使災(zāi)民順利恢復(fù)災(zāi)前的生活狀態(tài),就應(yīng)該在災(zāi)害過后及時(shí)修復(fù)海洋產(chǎn)業(yè)鏈,提供穩(wěn)定的市場環(huán)境和有利的政策環(huán)境,幫助災(zāi)民盡快投入正常的生產(chǎn)活動(dòng)中去,積極開展自救,盡早走上脫災(zāi)致富的道路。

政府應(yīng)通過金融體系和政策體系2個(gè)方面來維持災(zāi)后海洋產(chǎn)業(yè)投入、產(chǎn)出、消費(fèi)的持續(xù)性和穩(wěn)定性。①保障銀行系統(tǒng)運(yùn)作的有序性和穩(wěn)定性,及時(shí)確認(rèn)民眾身份,確?；敬嫒∮行蜻M(jìn)行,保障民眾的各項(xiàng)金融資產(chǎn)[5];②推動(dòng)政策性銀行對相關(guān)海洋產(chǎn)業(yè)提供優(yōu)惠貸款,促使保險(xiǎn)公司及時(shí)對災(zāi)害損失進(jìn)行認(rèn)定和賠償,使災(zāi)民獲得投入再生產(chǎn)所需的啟動(dòng)資金;③通過制定海洋產(chǎn)業(yè)扶持政策以及財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等,鼓勵(lì)人們進(jìn)入海洋產(chǎn)業(yè)從事生產(chǎn),幫助受損的海洋產(chǎn)業(yè)重新獲得活力,恢復(fù)災(zāi)害前的狀態(tài);④運(yùn)用相應(yīng)的政策和宣傳手段,給海洋產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員提供市場供求信息,幫助他們調(diào)整行為決策,并努力消除人們對災(zāi)害的恐懼心理,提高消費(fèi)者信心,保證災(zāi)區(qū)市場和消費(fèi)環(huán)境的穩(wěn)定(圖4)。

圖4 災(zāi)后海洋產(chǎn)業(yè)恢復(fù)路徑示意圖

4 結(jié) 語

由于現(xiàn)有災(zāi)害管理方面存在的一些問題,以及海洋災(zāi)害災(zāi)民生活環(huán)境、生產(chǎn)方式的特殊性,目前我國對于海洋災(zāi)害災(zāi)民生命、生存、生產(chǎn)方面權(quán)益的保護(hù)相對不足,政府應(yīng)充分考慮海洋災(zāi)害災(zāi)民生存、生產(chǎn)的特殊性,采取有針對性的措施,通過調(diào)整管理體系、加大資金投入、創(chuàng)新救助形式、及時(shí)恢復(fù)海洋產(chǎn)業(yè)等方面做出努力,全方位保障海洋災(zāi)害災(zāi)民的權(quán)益。

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