何志揚，徐惠潔

(1.河海大學公共管理學院,江蘇 南京 210098; 2.河海大學中國移民研究中心, 江蘇 南京 210098)

我國在水庫移民安置領域經(jīng)過多年探索,多樣化安置方式在水庫移民安置中得到越來越多的應用,其中農村移民的城鎮(zhèn)化安置也逐漸成為重要的安置方式之一,甚至在部分水庫農村移民中愿意采用城鎮(zhèn)化安置的比例達到了規(guī)劃安置人口的90%。城鎮(zhèn)化安置使部分移民實現(xiàn)了從農村人口向城鎮(zhèn)人口的身份轉變,總體上順應了我國城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的趨勢,對庫區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的聚集效應的發(fā)揮和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展帶來了積極的助推作用;然而由于水庫移民向城鎮(zhèn)集聚是一種外力驅動之下的城鎮(zhèn)突發(fā)性膨脹過程,這種城鎮(zhèn)化是否真正與區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應,能否使水庫移民安置與城鎮(zhèn)建設發(fā)展相協(xié)調,是庫區(qū)可持續(xù)發(fā)展面臨的巨大考驗。在移民實踐中,城鎮(zhèn)化安置因各種原因存在簡單化操作和被曲解濫用等問題,導致了一定區(qū)域范圍內的“非自愿城鎮(zhèn)化”和“過度城鎮(zhèn)化”問題,由此引發(fā)一系列的社會風險。筆者試圖分析當前水庫移民城鎮(zhèn)化安置中存在的社會風險,并探討治理這些風險的有效舉措。

1 水庫移民城鎮(zhèn)化安置的特征與SWOT分析

城鎮(zhèn)化安置屬于非農安置方式的一種,是將具備一定非農就業(yè)能力的農村移民轉變?yōu)槌擎?zhèn)人口,不配置土地,以就業(yè)促進、生活補助、社會保險等措施解決移民生計問題的安置方式。以云南省出臺的《向家壩水電站云南省庫區(qū)農業(yè)移民安置實施意見》(云政辦發(fā)[2007]157號)為例,其采用的城鎮(zhèn)化安置方式的基本特征包括:移民就地就近遷入新城(集)鎮(zhèn)安置,不調配土地,土地補償和安置補助費用于長期補償,按每人每月160元發(fā)放到戶。這一安置方式的具體特征詳見表1。城鎮(zhèn)化安置的上述特征很大程度上適應了區(qū)域城鎮(zhèn)化、非農化和現(xiàn)代化發(fā)展的趨勢,因此在水庫移民實踐中得到越來越廣泛的應用。水利水電開發(fā)區(qū)往往是我們國家經(jīng)濟社會發(fā)展較為落后的地區(qū),受發(fā)展水平的約束,城鎮(zhèn)化水平較低,城鄉(xiāng)二元結構特征十分明顯。由于受到安置區(qū)內土地資源的制約,傳統(tǒng)的以土地為基礎的農業(yè)安置面臨越來越多的困難,加上庫區(qū)加快非農化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實需求,不依賴于土地的城鎮(zhèn)化安置方式在水庫移民安置中得到越來越多的重視和應用。

水庫移民城鎮(zhèn)化安置的優(yōu)點是明顯的,無論是從庫區(qū)發(fā)展來看,還是從移民自身發(fā)展來看,合理有序的城鎮(zhèn)化安置無疑具有十分積極的意義。從庫區(qū)發(fā)展來看,城鎮(zhèn)化安置有利于大量農業(yè)人口從土地上退出,在一定程度上實現(xiàn)人口的空間再分布,調整水電開發(fā)區(qū)人口與資源環(huán)境的關系,實現(xiàn)資源環(huán)境和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展,保護庫區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境。城鎮(zhèn)化安置也有利于打破水利水電開發(fā)區(qū)封閉和發(fā)展遲滯的狀態(tài),帶動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化發(fā)展,對引導區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展有重要的促進作用。從移民自身發(fā)展來看,城鎮(zhèn)化安置有利于水庫移民的生活方式走向現(xiàn)代化、收入來源實現(xiàn)非農化、生活環(huán)境走向城鎮(zhèn)化,為他們提高生活水平和生活質量創(chuàng)造機會和條件;也有利于公共資源的集中利用和高效配置,使得原本長期居住在偏遠、封閉區(qū)域的廣大庫區(qū)農民能夠享受均等化的公共基礎設施和公共服務,從而有利于提高移民的整體素質,增強其生計的可持續(xù)發(fā)展能力。

表1 云南省向家壩水電站移民城鎮(zhèn)化安置方式的主要特征

表2 城鎮(zhèn)化安置方式的SWOT分析

然而在具體實踐中,城鎮(zhèn)化安置往往也伴隨著諸多的問題。一方面是由于城鎮(zhèn)化安置方式存在簡單化操作和被曲解濫用等問題,使得部分不符合政策條件和不具備非農生存技能的農村移民被轉變?yōu)槌擎?zhèn)人口,這部分移民在城鎮(zhèn)極易陷入貧困,從而面臨生產(chǎn)生活上的各種困難;另一方面是城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展動力不足,在宏觀經(jīng)濟形勢發(fā)生變化和市場競爭不斷加劇的過程中,大量中小企業(yè)因規(guī)模小、技術落后、管理不規(guī)范等原因而破產(chǎn)倒閉,使得部分采用城鎮(zhèn)化安置的移民失去就業(yè)崗位和穩(wěn)定的收入來源,甚至產(chǎn)生大量移民長期依靠領取低保費維持生活的尷尬局面,進而引發(fā)一系列社會問題。

概而言之,城鎮(zhèn)化安置方式有著明顯的優(yōu)點,但也面臨著許多因素的制約,并潛存著一系列的風險。城鎮(zhèn)化安置方式的SWOT分析如表2所示。

2 水庫移民城鎮(zhèn)化安置中的社會風險分析

從歷史發(fā)展的一般意義上講,社會風險的累積與社會由以農業(yè)和農村為主的傳統(tǒng)社會向以工業(yè)和城鎮(zhèn)為主的現(xiàn)代社會轉變是密切相關的。按照西方風險社會理論,進入現(xiàn)代化的一定階段后,必然伴隨社會風險的增長,并進入風險社會。英國學者安東尼·吉登斯(Antong Giddes)等[1]認為,風險概念標識了現(xiàn)代社會與前現(xiàn)代社會的根本差異。在自然和傳統(tǒng)消亡后生存的世界,其特點是從“外部風險”逐漸向“人造風險”轉移。在水庫移民城鎮(zhèn)化安置過程中,移民生存的環(huán)境由農村社會轉變?yōu)槌擎?zhèn)社會, 這一過程中社會風險的增加是一種必然趨勢。

有不少學者對非自愿移民面臨的風險進行了探索研究,其中國際著名移民學者Michael建立了貧困風險和重建模型(IRR模型),該模型以移民的貧困風險為中心,由預測功能、診斷功能、解決問題功能與研究功能等4部分組成,明確了水庫移民的8種風險,即失去土地、失業(yè)、失去家園、邊緣化、不斷增長的發(fā)病率和死亡率、食物沒有保障、失去享有公共財產(chǎn)的權利和社會組織結構解體[2]。上述模型是對水庫開發(fā)建設過程中所有移民群體面臨的風險的一般性分析,但對于采用不同安置方式的移民,其面臨的風險的類型和程度均有所不同,風險防范和化解的途徑也存在差異。就城鎮(zhèn)化安置方式而言,移民在安置后仍然突出地面臨著以下幾類社會風險。

2.1 貧困化風險

城鎮(zhèn)化安置的水庫移民面臨的首要風險是貧困化風險。水庫農村移民城鎮(zhèn)化安置后,移民戶的生計模式會發(fā)生重大轉變,原來以土地為主的自然資本完全喪失,依附于土地發(fā)揮作用的物質資本也失去用武之地,移民的生計資本只剩余人力資本、社會資本和金融資本。然而,移民遷入城鎮(zhèn)后,剩余的三項生計資本也具有顯著的脆弱性,因而使移民面臨著陷入貧困的高風險。從人力資本來看,移民原有的生產(chǎn)技能和經(jīng)驗知識大多失去作用,在城鎮(zhèn)缺乏新的生產(chǎn)技能,生存手段單一,又沒有更多的信息來源和獲取手段,因而移民轉產(chǎn)就業(yè)的渠道狹窄,部分移民常常處于失業(yè)狀況。從社會資本看,雖然移民多數(shù)仍然在原有的縣域范圍內,但由于搬遷安置,其原有的社會關系網(wǎng)絡在一定程度上被破壞,能夠獲得的經(jīng)濟支持和情感支持均被弱化,使移民在面臨困境時難以獲得援手,增加了貧困化的風險。從金融資本看,雖然移民在實物補償中往往能夠獲得較大一筆補償費,但移民往往傾向于將資金用于購建房屋和消費領域,缺乏合理管理和利用資金的能力,部分移民甚至出現(xiàn)坐吃山空的情況;而同時我國個人信貸市場的發(fā)育不完善,尤其是在經(jīng)濟較為落后的庫區(qū),移民在生產(chǎn)生活中獲得信貸服務等金融支持的可能性非常小,也使移民進入城鎮(zhèn)后增加了貧困化的風險。

除了移民戶生計模式的轉變帶來的貧困風險,安置區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展的自然、經(jīng)濟和社會等外部制約因素也會使城鎮(zhèn)化安置的移民面臨貧困風險。這種制約主要體現(xiàn)在:①生態(tài)承載力有限。在人口總量不斷攀升的同時,貧困人口多、貧困程度高仍然困擾著安置區(qū)城鎮(zhèn)的發(fā)展,遷入的農民在沒有穩(wěn)定收入來源的情況下,就會開始向自然界索取,從而加劇生態(tài)環(huán)境的惡化。②城鎮(zhèn)基礎薄弱,由于安置區(qū)城鎮(zhèn)普遍存在經(jīng)濟結構單一、中小工商業(yè)不足,特色經(jīng)濟發(fā)展滯后，難以起到補充工業(yè)薄弱和緩解就業(yè)難的作用;基礎設施建設滯后,對外來投資的吸引力有限,發(fā)展后勁不足;③社會發(fā)育程度低。由于歷史和現(xiàn)實的原因,加之地處偏遠,安置區(qū)城鎮(zhèn)的社會發(fā)育不足,教育、科技、文化、衛(wèi)生等事業(yè)服務半徑大,服務水平和效率較低,使得文化貧困表現(xiàn)突出,體現(xiàn)在思想觀念的落后、保守,勞動者素質低下,受教育機會短缺,山區(qū)文化的封閉性及文化教育設施的落后性等方面[3]。這些生態(tài)、經(jīng)濟和社會因素的制約,使得安置在城鎮(zhèn)的移民容易陷入貧困的境地。如據(jù)報道,2010年重慶庫區(qū)15個區(qū)縣城鎮(zhèn)調查失業(yè)率仍高達8.1%,有21.9%的城鎮(zhèn)移民吃低保,涪陵及其以下8個重點區(qū)縣城鎮(zhèn)調查失業(yè)率為8.95%,人均GDP僅為全國平均水平的50%,全面小康實現(xiàn)程度只有25%[4]。

2.2 社會適應困境

社會適應是行動者通過繼續(xù)社會化,調整其行為模式和心理狀態(tài),使之適合于新環(huán)境的過程。在城鎮(zhèn)化安置后,由于移民生計模式的轉變,以及生存環(huán)境的突變,必然導致移民對城鎮(zhèn)環(huán)境在一定時期內的不適應,而要完成對城鎮(zhèn)生活的調適過程往往需要一段相當長的時間,這一過程有時甚至需要兩代人及以上的漫長周期。

移民在搬入城鎮(zhèn)生活后,面臨著生活方式、經(jīng)濟生產(chǎn)方式、社會關系、文化習俗等多方面的適應問題。其中物質生活環(huán)境的再造和適應過程相對較為容易,最為困難的是價值觀念、行為方式、生活習俗等社會文化因素的調整和適應,其過程常常是一個漫長甚至是痛苦的過程,尤其是對部分年齡較大的移民在城鎮(zhèn)面臨著最為突出的適應性困境。

就社會文化而言,城鎮(zhèn)化安置移民的適應性困境源自城鎮(zhèn)和農村之間的價值體系與社會關系的差異,主要體現(xiàn)在:①價值觀的差異。帕森斯[5]認為:“有理由可以使我們相信,從某些方面看,人類后天習得的個性因素中最為穩(wěn)定和持久的即是價值傾向模式。有理由相信這些模式在兒童時代就是‘定型’的,而且到了成年時代也不會有很大的變化?！鞭r村價值觀具有單一化和封閉性特征,以小農經(jīng)濟和農耕文化為基礎;而城鎮(zhèn)價值觀具有多元化和開放性特征,以非農經(jīng)濟和工業(yè)文明為基礎。一些移民進入城鎮(zhèn)后,短期內難以適應城鎮(zhèn)的價值觀體系,導致因價值觀沖突而引起的一系列矛盾。②社會關系網(wǎng)的差異。社會關系網(wǎng)具有信息交流和社會互助兩種基本功能。在農村社會中,移民的社會關系網(wǎng)絡主要依賴于建立在血緣、姻緣和地緣關系基礎上的家人、親戚和鄰里,彼此之間的依賴性強。而在進入城鎮(zhèn)后,原有的地緣、血緣等社會關系網(wǎng)絡發(fā)生變化,傳統(tǒng)的人際關系開始失去主導地位,鄰里間的聯(lián)系性和互動性逐漸減弱,而新的社會關系網(wǎng)絡難以在短時間內完整地建立起來,許多無形資產(chǎn)因此而喪失。

農村移民進入城鎮(zhèn)后面臨的社會適應性困境,使得移民群體趨向于“內卷化”,形成區(qū)別于城鎮(zhèn)原居住人口的特殊亞群體,且存在邊緣化的趨勢。而這些移民群體與原居民之間常常因各種原因產(chǎn)生沖突，如少數(shù)移民不遵守安置區(qū)的法規(guī)，使當?shù)鼐用癫桓夜陀靡泼瘢挂泼駟适Я瞬⒉欢嗟拇蚬C會。同時，當?shù)氐木用褚灿X得新來的移民與他們搶奪了公共資源與公共設施，有種抵觸心理[6]。因此,部分移民在城鎮(zhèn)無法適應全新的生活,返回到接近故土的地方生活,形成了移民“返鄉(xiāng)潮”現(xiàn)象。

2.3 社會沖突風險

移民“ 社會沖突”是指在水庫移民過程中庫區(qū)移民與非移民之間、移民之間、安置區(qū)移民與非移民之間以及移民、非移民與政府之間存在的各種不和諧現(xiàn)象[7]。移民的到來打破了安置區(qū)原先處于均衡的社會形態(tài),使得社會秩序呈現(xiàn)暫時的無序狀態(tài),并且導致各種矛盾,沖突甚至危機因素趨向活躍[8]。水庫移民過程中所出現(xiàn)的社會沖突往往有多方面原因,利益之爭是其最為主要的根源。

在城鎮(zhèn)化安置方式下,社會沖突主要集中表現(xiàn)為移民與城鎮(zhèn)原居民之間以及與政府之間的矛盾關系。就移民與城鎮(zhèn)原居民之間的沖突而言,首先是大量農村移民被安置到城鎮(zhèn)后,對城鎮(zhèn)原居民的生活帶來了干擾,搶占了經(jīng)濟機會和就業(yè)崗位,加劇了競爭的壓力,尤其是在庫區(qū)縣域經(jīng)濟規(guī)模和市場容量有限的狀況下,城鎮(zhèn)原居民能明顯地感受到被搶了飯碗;其次是農村移民在帶領較大額度的補償費進入城鎮(zhèn)消費后,對城鎮(zhèn)的物價水平產(chǎn)生了明顯的拉抬效應,房租、糧油、餐飲、日用品和基本生活服務等價格明顯上漲;再次,農村移民的涌入,使得基礎設施和公共服務更加“捉襟見肘”,道路擁擠、水電緊張、學校滿員、醫(yī)院排隊等問題更加突出;最后,新遷入的農村移民因各種原因受到城鎮(zhèn)原居民的排斥和歧視,這些原因常常導致兩個群體之間沖突。就移民與政府之間的沖突而言,主要的矛盾在于移民的實際困難無法得到解決,利益訴求得不到滿足時,或者對安置區(qū)政府的做法存在不滿時,往往通過上訪、靜坐、堵塞交通、阻礙施工甚至是暴力械斗等更為極端的方式與政府對抗,使社會沖突具有轉變?yōu)樯鐣C的可能。由于上述各種經(jīng)濟、社會和心理因素,城鎮(zhèn)化安置的移民與政府的關系容易陷入緊張化和對抗化,導致移民群體事件時有發(fā)生。

3 水庫移民城鎮(zhèn)化安置中的風險治理

水庫移民城鎮(zhèn)化安置中的風險治理,目的在于通過各種政策手段和措施對移民安置過程中的社會風險進行防范、控制和化解,避免其產(chǎn)生危害性影響,以維護安置區(qū)正常的社會秩序和發(fā)展局面。按照社會風險治理的基本階段,水庫移民城鎮(zhèn)化安置中的風險治理可以分為以下3個基本階段。

3.1 水庫移民城鎮(zhèn)化安置中社會風險的預先防范

由于城鎮(zhèn)化安置模式是對具備一定非農化基礎的農村移民提供實現(xiàn)完整城鎮(zhèn)化的機遇和助力,對不適合采用城鎮(zhèn)化安置模式的移民應當采取相應措施避免他們盲目進入城鎮(zhèn),否則這部分移民在被城鎮(zhèn)化安置后很容易陷入困境,從而埋下各種社會風險的種子。因此,在移民安置規(guī)劃和實施過程中,首先應當設置一定的城鎮(zhèn)化安置的“門檻”條件,如在城鎮(zhèn)有住房、有穩(wěn)定的非農收入來源、有能適應城鎮(zhèn)經(jīng)濟的勞動或經(jīng)營技能、有相應的文化程度等。這些“門檻”條件看似是對一些弱勢移民群體的排斥,但實質是對他們的保護,是避免他們在城鎮(zhèn)激烈而無情的競爭環(huán)境中陷入困難的保護措施,尤其是農業(yè)安置能夠以土地為基礎為他們提供一份基本的生活保障。

其次,在采用城鎮(zhèn)化安置方式時,需要充分考慮安置區(qū)城鎮(zhèn)的合理人口容量,確定合理的城鎮(zhèn)化安置指標。由于在一定時期內,安置區(qū)城鎮(zhèn)的市場容量、就業(yè)機會、基礎設施、公共服務等因素所能容納的人口規(guī)模是有限的,因而不加控制地將大規(guī)模的農村移民安置到城鎮(zhèn),必然引起城鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會發(fā)展的混亂,最終危害所有利益相關者的福利。

再次,采用城鎮(zhèn)化安置的移民,應當盡可能采取就近就地城鎮(zhèn)化安置的方式,優(yōu)先考慮適用于城郊和城鎮(zhèn)周邊區(qū)域的移民,以避免生產(chǎn)生活方式差異和文化差異過大引起的潛在的社會風險。實踐表明,跨區(qū)域城鎮(zhèn)化安置方式帶來的社會風險明顯高于就地就近城鎮(zhèn)化安置方式。

3.2 水庫移民城鎮(zhèn)化安置中社會風險的過程控制

在實施城鎮(zhèn)化安置后,各種社會風險就成為現(xiàn)存的事實,為避免風險的顯性化和矛盾的激化,需要采取各種措施對其中的社會風險進行控制。首先,應當高度重視移民的生計發(fā)展,對城鎮(zhèn)化安置移民的就業(yè)和經(jīng)營活動提供有效的扶持,主要通過具有針對性的勞動技能培訓、就業(yè)服務、信貸支持等方式,使移民盡快在城鎮(zhèn)重建可靠的收入來源,獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟基礎。

其次,控制水庫移民城鎮(zhèn)化安置中的社會風險,應當按照增加的城鎮(zhèn)人口規(guī)模合理規(guī)劃擴建城鎮(zhèn)的配套基礎設施,擴大城鎮(zhèn)公共服務的供給能力和服務質量,提升政府社會管理和服務水平,確保安置移民與安置區(qū)老居民的生活質量不降低,創(chuàng)造他們之間和諧相處的物質基礎。

再次,積極引導新遷移民遵守城鎮(zhèn)的各種行為規(guī)范,培養(yǎng)主人翁意識,增強移民與城鎮(zhèn)原居民的交往與聯(lián)系,幫助他們盡快重建社會關系網(wǎng)絡。尤其是應當重視對移民后代提供平等的教育機會和友善的交流環(huán)境,他們對城鎮(zhèn)社會生活的適應能力比父母更強,同時也能夠對整個移民家庭的社會融入產(chǎn)生非常積極的影響,是控制城鎮(zhèn)化安置社會風險的有效“抓手”。

3.3 水庫移民城鎮(zhèn)化安置中社會風險的后果化解

水庫移民城鎮(zhèn)化安置中不可避免地存在社會風險不斷積累而致矛盾激化的情況,甚至演變?yōu)樯鐣C。在此情況下,需要及時采取措施,盡快消除風險發(fā)生后所造成的消極后果,并恢復和維持社會穩(wěn)定和正常的秩序。水庫移民城鎮(zhèn)化安置中社會風險的后果化解是對預先防范和過程控制的補充和完善[9]。為了有效地化解風險,對于政府而言,一定要在公共政策的制定上,積極實現(xiàn)公民參與,充分吸收民意,在不同利益階層之間取得協(xié)調和平衡,實現(xiàn)社會公共利益的最大化[10]。

對于移民與城鎮(zhèn)原居民之間的矛盾問題,政府部分應當積極參與居間調解,秉持公正客觀的立場和和諧發(fā)展的理念,尋求合理的方式平衡群體之間的利益,化解矛盾沖突。通過建立有效的溝通渠道,促進移民與城鎮(zhèn)居民之間的充分溝通和相互理解,形成和諧包容和發(fā)展共贏的社區(qū)氛圍。

對于移民與城鎮(zhèn)政府之間的矛盾沖突,政府應當保證及時有效的回應,保證信息的公開透明,與移民保持順暢高效的溝通協(xié)調;對于不適時宜的政策措施和不到位的管理服務及時糾正,對于侵害移民合法權益的行為進行有效的打擊和綜合治理;發(fā)揮政策的導向作用，使水庫移民群體平等享受安置地的各種政策優(yōu)惠[11];重視整合各種行政資源,爭取各級政府的政策與資金支持,為移民生計發(fā)展提供充分的優(yōu)惠條件和政策保障,解決移民在城鎮(zhèn)生產(chǎn)和安置的現(xiàn)實問題;制定系統(tǒng)的應急處理方案,在群體事件處理過程中,盡量避免使用警力一味強制壓制,避免進一步激化矛盾。

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