□ 康紀(jì)田

（婁底行政學(xué)院，湖南 婁底 417000）

礦業(yè)行政法律責(zé)任，歸于法律責(zé)任中的行政法律責(zé)任之下，與礦業(yè)民事法律責(zé)任、礦業(yè)刑事法律責(zé)任構(gòu)成礦業(yè)法律責(zé)任體系。礦業(yè)行政法律責(zé)任，關(guān)系到權(quán)利有保障、權(quán)力受到制約，也關(guān)系到礦業(yè)立法正當(dāng)、公正和有效率，是對(duì)礦業(yè)行政法所有基本范疇和基本規(guī)則的高度總結(jié)，也是礦業(yè)制度科學(xué)實(shí)施的重要保證。但是，現(xiàn)行礦業(yè)行政法律責(zé)任的邏輯脈絡(luò)不清晰、擠壓其他性質(zhì)的法律責(zé)任，導(dǎo)致整體性礦業(yè)法律責(zé)任的功能失靈，成為我國(guó)礦業(yè)制度滯后的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

一、反思礦業(yè)行政法律責(zé)任的越位

一般來說，法律責(zé)任體系中的刑事、民事以及行政法律責(zé)任，應(yīng)當(dāng)根椐各自的功能而在法律制度的整體結(jié)構(gòu)中進(jìn)行合理配置，使三者之間處于一種合理的均衡狀態(tài)。而在現(xiàn)行礦業(yè)法律責(zé)任制度中，三者之間的配置極不合理，存在明顯的結(jié)構(gòu)失衡。尤其是以礦業(yè)行政法律責(zé)任替代相應(yīng)民事責(zé)任的現(xiàn)象比較突出。

根據(jù)實(shí)證分析，可以看出礦業(yè)行政法律責(zé)任的獨(dú)占現(xiàn)象。從2010年起，湖南省人民政府用一年多時(shí)間組織了整治礦山越界開采的專項(xiàng)行動(dòng)。來自國(guó)土資源部門的相關(guān)統(tǒng)計(jì)：發(fā)現(xiàn)超深越界開采的礦山906家，責(zé)令停產(chǎn)整頓的礦山企業(yè)有906家，之后關(guān)閉礦山566家，炸垮非法礦井921個(gè)，搗毀采礦設(shè)施645處，收繳行政罰款3300萬元，沒收電纜6352米，行政拘留非法采礦者226人，受其他行政處罰的374人。［1］湖南省實(shí)施的這一專項(xiàng)整治措施，運(yùn)用了“責(zé)令”、“關(guān)閉”、“炸垮”、“搗毀”、“拘留”、“罰款”、“沒收”和“收繳”等相當(dāng)齊全的行政處置方式，說明行政處罰種類比較齊全，合法甚至不合法的行政責(zé)任方式都被用上。但是，唯獨(dú)關(guān)于越界開采中盜竊或破壞礦產(chǎn)物權(quán)的民事侵權(quán)法律責(zé)任空缺，實(shí)為齊全的行政法律責(zé)任所擠占甚至取代?？杖狈欠ㄩ_采的民事法律責(zé)任，導(dǎo)致非法采礦者沒有承擔(dān)非法所得的退賠責(zé)任而將其占據(jù)為己有，導(dǎo)致國(guó)有礦產(chǎn)物權(quán)的巨額損失得不到返還或賠償。湖南整治非法開采的這種行政性專項(xiàng)行動(dòng)具有代表性，可以說在全國(guó)都是一種普遍現(xiàn)象。

法律實(shí)施中產(chǎn)生的行政法律責(zé)任擠占民事法律責(zé)任的越位現(xiàn)象，緣于現(xiàn)行礦業(yè)法律制度的專門安排?！坝捎诘V產(chǎn)資源開發(fā)的民事調(diào)整與行政調(diào)整有失平衡，導(dǎo)致立法對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)民事規(guī)則的設(shè)計(jì)欠缺主動(dòng)性，民事義務(wù)和行政義務(wù)混同”。［2］比較突出的是以行政法律責(zé)任包攬一切?！兜V產(chǎn)資源法》第39條、第40條對(duì)非法開采的法律責(zé)任承擔(dān)方式作出規(guī)定：未取得采礦許可證擅自開采的，“責(zé)令停止開采、賠償損失，沒收采出的礦產(chǎn)品和違法所得，可并處罰款”，直至吊銷采礦許可證。這兩條關(guān)于非法開采的礦業(yè)法律責(zé)任的承擔(dān)方式，幾乎都是行政法律責(zé)任。其中關(guān)于“責(zé)令停止開采、賠償損失”的規(guī)定，可屬于民事法律責(zé)任的承擔(dān)方式，體現(xiàn)了對(duì)應(yīng)行為的民事侵權(quán)內(nèi)涵。但這唯一的規(guī)定既夾在行政法律責(zé)任之中又戴上了行政 “責(zé)令”的帽子。從立法本意及其實(shí)質(zhì)上看應(yīng)屬于用行政手段處置民事侵權(quán)的制度，明顯地保留了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡。因此關(guān)于如何認(rèn)定“責(zé)令停止開采、賠償損失”的法律性質(zhì)問題，在學(xué)術(shù)界無法形成一致的看法。有學(xué)者認(rèn)為，針對(duì)自然資源的重點(diǎn)保護(hù)，“責(zé)令賠償損失”在性質(zhì)、適用條件、適用程序等方面應(yīng)屬于特殊的行政處罰形式，至少也應(yīng)當(dāng)屬于行政裁決；有學(xué)者認(rèn)為，不能將“責(zé)令賠償損失”作為行政處罰的一種表現(xiàn)形式，從維護(hù)利益、行為屬性、法律后果以及財(cái)產(chǎn)流向等方面來看，應(yīng)當(dāng)屬于民事責(zé)任范疇。盡管“行政主體責(zé)令承擔(dān)民事責(zé)任”具有民事性、居間性和司法性特征，但問題爭(zhēng)論各方仍傾向認(rèn)為“責(zé)令賠償損失”屬于行政法范疇，對(duì)于礦產(chǎn)資源損害的行為往往也破壞了礦產(chǎn)資源開發(fā)的行業(yè)管理秩序，追究相應(yīng)的行政法律責(zé)任未償不可。問題的關(guān)鍵在于，對(duì)礦產(chǎn)資源的民事侵權(quán)行為屬性，必須在法律責(zé)任的承擔(dān)中有所對(duì)應(yīng)，不能一概以行政法律責(zé)任替代應(yīng)有的民事法律責(zé)任。［3］尤其是《侵權(quán)責(zé)任法》的實(shí)施，更顯得這種取代性的弊端?！肚謾?quán)責(zé)任法》法第4條規(guī)定：“侵權(quán)人因同一行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任或者刑事責(zé)任的，不影響依法承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”。這就說明不能用行政責(zé)任替代民事侵權(quán)的法律責(zé)任，而且民事侵權(quán)責(zé)任還應(yīng)該相對(duì)于行政法律責(zé)任具有一定的優(yōu)先性。其實(shí)，即使行政主體“責(zé)令停止開采”，也應(yīng)當(dāng)屬于《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定的民事責(zé)任承擔(dān)方式。因?yàn)椤肚謾?quán)責(zé)任法》對(duì)正在進(jìn)行的侵權(quán)行為規(guī)定了 “停止侵害”、“消除危險(xiǎn)”等民事責(zé)任承擔(dān)方式，意味著正在進(jìn)行的非法開采行為屬于民事侵權(quán)停止的對(duì)象。因此，在現(xiàn)行礦業(yè)制度中，停止侵權(quán)、賠償損失和返還原物等民事責(zé)任的位置均被礦業(yè)行政法律責(zé)任所占有。

在處置民事糾紛的法律制度設(shè)置方面，行政法律責(zé)任存在更加明顯的越位。國(guó)務(wù)院1998年頒布的關(guān)于設(shè)立探礦權(quán)、采礦權(quán)的兩個(gè)管理辦法中規(guī)定：探礦權(quán)、采礦權(quán)價(jià)款以及出讓金糾紛按行政法律程序處置。其中《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第10條規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)繳納經(jīng)評(píng)估確認(rèn)的國(guó)家出資勘探形成的采礦權(quán)價(jià)款；”第21條規(guī)定：不按規(guī)定繳納價(jià)款及其費(fèi)用的，由礦業(yè)登紀(jì)機(jī)關(guān)責(zé)令限期繳納，并從繳納之日起加收滯納金；不按規(guī)定繳納礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和滯納金的，由登記機(jī)關(guān)處以應(yīng)當(dāng)繳納的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)3倍以下的罰款；逾期仍不繳納的，由原發(fā)證機(jī)關(guān)吊銷采礦許可證。相應(yīng)法規(guī)繼續(xù)規(guī)定：當(dāng)事人對(duì)以上行政處罰不服的，可以申請(qǐng)行政復(fù)議或向法院提起行政訴訟。這些法律對(duì)于逾期支付價(jià)款的行為，運(yùn)用“責(zé)令”、“滯納金”、“罰款”以及“吊銷許可證”等處理方式，全部為強(qiáng)制性行政法律責(zé)任方式，這是我國(guó)現(xiàn)行礦業(yè)法律責(zé)任制度的特色所在。礦產(chǎn)資源屬可耗竭性資源，礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，主要依靠礦產(chǎn)資源市場(chǎng)交易的有償使用制度。探礦權(quán)、采礦權(quán)價(jià)款，是指國(guó)家投入的勘探成本的資本收益，屬于國(guó)家的民事財(cái)產(chǎn)權(quán)。［4］這些財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)通過民事合同實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，當(dāng)一方出現(xiàn)未按期支付價(jià)款或費(fèi)用的違約行為時(shí)，另一方只能通過民事救濟(jì)途徑讓違約方承擔(dān)民事法律責(zé)任。這種權(quán)利平等與自由的民事糾紛，其行為與救濟(jì)的民事性質(zhì)是比較普通的和典型的問題。但是，平等的民事違約行為卻被強(qiáng)制性行政法律責(zé)任的處理方式所擠占，并沒有給民事法律手段留下任何空間。

二、政府與市場(chǎng)無邊界是越位的體制原因

礦業(yè)行政法律責(zé)任搶占民事法律責(zé)任的位置，將民事法律責(zé)任制度擠到了法律之外。法律制度設(shè)置的越位，比政府職能部門越權(quán)要危險(xiǎn)得多。因?yàn)榍罢叩脑轿皇侵貜?fù)的，執(zhí)法機(jī)關(guān)只要依法行政就必然導(dǎo)致職能越權(quán)，于是“依法越權(quán)”成為一種長(zhǎng)期的趨勢(shì)，越位的制度安排導(dǎo)致懲治非法采礦的實(shí)踐必然用盡其行政手段，導(dǎo)致礦業(yè)開發(fā)的市場(chǎng)行為起不到應(yīng)有的作用。礦業(yè)行政法律責(zé)任越位，導(dǎo)致民事法律責(zé)任缺位和行政法律責(zé)任虛位，后果不言而喻。礦業(yè)領(lǐng)域里的腐敗、礦難、一夜暴富、國(guó)有資產(chǎn)流失以及環(huán)境破壞等后果，均與礦業(yè)行政法律責(zé)任的越位有著直接聯(lián)系。

關(guān)于法律責(zé)任的界定，學(xué)術(shù)界趨向于第二性義務(wù)說，認(rèn)為法律責(zé)任是因?yàn)檫`反了第一性義務(wù)而招致的第二性義務(wù)?！暗诙粤x務(wù)說的影響更為廣泛和深遠(yuǎn)，是當(dāng)今各種法律責(zé)任釋義學(xué)說中的代表性觀點(diǎn)。”［5］第二性義務(wù)是違反第一性法定義務(wù)或約定義務(wù)而迫使行為人承受不利的法律制裁。那么，第二性義務(wù)的功能僅僅是為了保障第一性義務(wù)的履行，必須依附于第一性義務(wù)的目的和方向，沒有其獨(dú)立的目的。這就是說，由具有特質(zhì)的第一性義務(wù)的設(shè)置以決定礦業(yè)行政法律責(zé)任的個(gè)性。義務(wù)設(shè)定是礦業(yè)行政法律責(zé)任的關(guān)鍵：從礦業(yè)法律制度的整體構(gòu)造來看，法律責(zé)任與法定義務(wù)直接相關(guān)，礦業(yè)行政法律責(zé)任是為礦業(yè)行政法主體所設(shè)義務(wù)的轉(zhuǎn)化形態(tài)，違反法定義務(wù)則必須承擔(dān)法律責(zé)任。照此，礦業(yè)行政法律責(zé)任的越位和不當(dāng)，源于礦業(yè)領(lǐng)域里應(yīng)當(dāng)行為和不得行為的第一性義務(wù)或職責(zé)的設(shè)定存在失誤。事實(shí)也是這樣，現(xiàn)行礦業(yè)制度關(guān)于政府與市場(chǎng)的職能界定不清，政府成為市場(chǎng)里的利益競(jìng)爭(zhēng)主體，導(dǎo)致政府行為與市場(chǎng)行為糅合為一體，直至只見政府不見市場(chǎng)。政府權(quán)力擴(kuò)大，市場(chǎng)的作用則按相應(yīng)比例減少。

《礦產(chǎn)資源法》第3條規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，由國(guó)務(wù)院行使國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)”。這也就是說，國(guó)務(wù)院因行使所有權(quán)而成為市場(chǎng)私權(quán)利屬性的民事物權(quán)主體，與市場(chǎng)里的其他經(jīng)濟(jì)主體沒有差別。并且，國(guó)有礦產(chǎn)物權(quán)主體因壟斷了礦產(chǎn)資源物權(quán)的供給市場(chǎng)而處于市場(chǎng)的絕對(duì)支配地位。但是法律同時(shí)又明確規(guī)定，國(guó)務(wù)院及其政府部門是礦業(yè)開發(fā)市場(chǎng)的公權(quán)力管理者乃至管制者?；趶牡V業(yè)開發(fā)行業(yè)的健康安全、環(huán)境保護(hù)以及資源可持續(xù)發(fā)展的公眾利益目的出發(fā)，政府必須調(diào)控、規(guī)制和保護(hù)礦業(yè)開發(fā)市場(chǎng)，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈時(shí)的需要而成為市場(chǎng)的公權(quán)力強(qiáng)制性管理者。那么，“國(guó)家對(duì)其管轄范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源的主權(quán)包括國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源生態(tài)價(jià)值的管理權(quán)和對(duì)礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的所有權(quán)。國(guó)家的礦產(chǎn)資源生態(tài)價(jià)值管理伴隨礦產(chǎn)資源勘探開采的全過程，是對(duì)礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值開發(fā)利用的一種無時(shí)無刻的約束，以保障生態(tài)環(huán)境處于良好狀態(tài)”。［6］問題的關(guān)鍵在于，所有者與管理者在身份法律屬性和基本目標(biāo)追求方面，應(yīng)當(dāng)具有本質(zhì)的區(qū)別，就像球場(chǎng)上的裁判員與運(yùn)動(dòng)員一樣的地位差別：政府作為礦產(chǎn)物權(quán)人，在法律性質(zhì)上是民事法律關(guān)系主體，應(yīng)具有市場(chǎng)里效用最大化的經(jīng)濟(jì)人理性；政府作為礦業(yè)開發(fā)市場(chǎng)的生態(tài)價(jià)值管理者，屬于看得見的手，是典型的行政法律關(guān)系主體，應(yīng)當(dāng)以社會(huì)公眾利益的實(shí)現(xiàn)為基本目標(biāo)。然而，在礦業(yè)制度設(shè)置和礦業(yè)實(shí)踐中都沒有將裁判員與運(yùn)動(dòng)員予以明確地分開?！兜V產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第3條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院授權(quán)地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門對(duì)全國(guó)礦產(chǎn)資源分配實(shí)施統(tǒng)一管理”。該規(guī)定將財(cái)產(chǎn)性“資源配置”與社會(huì)性“市場(chǎng)管理”的雙重職能，全部集中于同一個(gè)行政機(jī)關(guān)的同一性質(zhì)：均屬于地質(zhì)礦產(chǎn)部門（現(xiàn)國(guó)土資源部門）“統(tǒng)一管理”。這就是說，礦產(chǎn)資源物權(quán)的配置亦屬于行政公權(quán)力主管的對(duì)象。

物權(quán)主體與公權(quán)力主體集于一身，而且沒有從制度上劃定界限。這就可以理解為什么相關(guān)礦業(yè)立法對(duì)礦產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、轉(zhuǎn)讓和變更等規(guī)定了異常嚴(yán)格的行政審批前置程序。以采礦權(quán)為例，《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第6條規(guī)定：“采礦權(quán)，是指在依法取得的采礦權(quán)許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，開采礦產(chǎn)資源和獲得所開采的礦產(chǎn)品的權(quán)利。取得采礦許可證的單位或者個(gè)人稱為采礦權(quán)人”。采礦權(quán)的法定含義明確規(guī)定：礦產(chǎn)歸屬物權(quán)、特別許可的開采權(quán)與開采獲得礦產(chǎn)品權(quán)，三者匯聚成唯一的“采礦權(quán)”。其采礦許可證主要是礦產(chǎn)歸屬物權(quán)的產(chǎn)權(quán)證，更是許可開采該特定礦產(chǎn)的市場(chǎng)準(zhǔn)入證。礦產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、可以開采該礦產(chǎn)資源的特許權(quán)授予等，是同一行政主體在一次性的行政決定中完成的。［7］這種許可證就是市場(chǎng)主體與公權(quán)力主體糅合于一個(gè)行政機(jī)關(guān)的“產(chǎn)出品”。法定采礦權(quán)設(shè)立的這種特色，決定了采礦權(quán) （包括探礦權(quán)）流轉(zhuǎn)的公權(quán)力審批前置的必要性。1996年修改的《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定突破了探礦權(quán)、采礦權(quán)流轉(zhuǎn)的禁區(qū)，允許在法律嚴(yán)格規(guī)定的范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓。但是，探礦權(quán)、采礦權(quán)的取得及轉(zhuǎn)讓與變更等，無法也不允許獲得普通物權(quán)的市場(chǎng)自由地位，各方面必須受到嚴(yán)格的限制：探礦權(quán)、采礦權(quán)設(shè)立的主體有嚴(yán)格資質(zhì)限制，因而主體欲獲得礦產(chǎn)物權(quán)則不能主要依靠市場(chǎng)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)；探礦權(quán)、采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓，既規(guī)定了嚴(yán)格的前提條件，非法定條件的出現(xiàn)不得轉(zhuǎn)讓，又對(duì)可轉(zhuǎn)讓者設(shè)置了嚴(yán)格的政府審批程序。法律明文規(guī)定“禁止將探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓牟利”，市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)利潤(rùn)最大化而被法律評(píng)價(jià)為“牟利”，這實(shí)際上是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的否認(rèn)。但是又必須強(qiáng)調(diào)，只要采礦權(quán)設(shè)立中，即市場(chǎng)準(zhǔn)入過程中包含市場(chǎng)進(jìn)入的特別許可授權(quán)，就必須嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)。因?yàn)樾姓S可授權(quán)是不能允許自由轉(zhuǎn)讓的，這是世界通行作法。因此，礦產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立和流轉(zhuǎn)仍然是行政機(jī)制起主要作用，這只能說明計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的行政機(jī)制對(duì)礦產(chǎn)物權(quán)配置的頑固性。

目前在理論上，學(xué)者主要是對(duì)政府雙重主體糅合的實(shí)然性進(jìn)行詮釋。學(xué)術(shù)界通常將探礦權(quán)、采礦權(quán)稱為“礦業(yè)權(quán)”。對(duì)于礦業(yè)權(quán)，學(xué)術(shù)界闡釋為公權(quán)與私權(quán)的結(jié)合體。一方面認(rèn)為礦業(yè)權(quán)是物權(quán)，其客體是礦產(chǎn)資源?！暗V業(yè)權(quán)是一種指向?qū)嵨锏膶?shí)物性財(cái)產(chǎn)權(quán)利；”［8］另一方面又認(rèn)為礦業(yè)權(quán)是行政特許權(quán)。學(xué)者否定礦業(yè)權(quán)的民事財(cái)產(chǎn)性和權(quán)利平等性，認(rèn)為“礦業(yè)權(quán)的取得首先離不開行政許可，表現(xiàn)在礦業(yè)權(quán)的設(shè)定不需要通過設(shè)定用益物權(quán)合同的方式來完成，而是通過行政許可，才能取得準(zhǔn)用益物權(quán)；隨后，礦業(yè)權(quán)的行使離不開政府的監(jiān)管；礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)離不開政府對(duì)受讓人開發(fā)資質(zhì)的制約等等。這一層面屬于行政法律關(guān)系，應(yīng)由公法調(diào)整”。［9］理論上的礦業(yè)權(quán)，既是財(cái)產(chǎn)性物權(quán)又是公共性行政授權(quán)，這就是對(duì)政府在礦業(yè)主管方面雙重主體糅合的論證。一身二任，又沒有邊界，使公權(quán)力在裁判員及運(yùn)動(dòng)員之間可自由選擇。這樣，在市場(chǎng)上必然只有公權(quán)力的身影出現(xiàn)，當(dāng)市場(chǎng)主體不履行民事義務(wù)時(shí)，則由公權(quán)力處斷即簡(jiǎn)單又“合法”。

三、礦業(yè)行政法律責(zé)任的歸位

在法律責(zé)任體系中，礦業(yè)行政法律責(zé)任具有獨(dú)立的法律地位，應(yīng)當(dāng)與相應(yīng)的民事法律責(zé)任與刑事法律責(zé)任之間有明顯的界限。這個(gè)界限在于根據(jù)各自的功能分別給予定位，并確立不同法律責(zé)任的主體、內(nèi)容和作用。

⒈界定礦業(yè)行政法律責(zé)任的主體。根椐礦業(yè)行政法律責(zé)任的涵義，指?jìng)€(gè)人或者單位等礦業(yè)行政法律關(guān)系主體違反行政法律規(guī)定的義務(wù)和職責(zé)，或違反礦業(yè)行政合同的約定，或因違反法律的特別規(guī)定等，而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的一種不利的法律后果。礦業(yè)行政法律規(guī)范設(shè)置的義務(wù)以及合同約定的義務(wù)是礦業(yè)行政法律責(zé)任產(chǎn)生的前提；礦業(yè)行政法律關(guān)系主體的行為違反這些義務(wù)規(guī)定或約定，是追究礦業(yè)行政法律責(zé)任的事實(shí)依據(jù)；按一定程序認(rèn)定這兩者的結(jié)合，是行為者所應(yīng)承擔(dān)的法律后果；礦業(yè)行政法律制裁是礦業(yè)行政法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)形式，兼有懲罰性和補(bǔ)救性的形式。根椐礦業(yè)行政法律責(zé)任的涵義，首要任務(wù)是要明確和統(tǒng)一礦業(yè)行政法律責(zé)任主體。學(xué)術(shù)界關(guān)于行政法律責(zé)任主體的爭(zhēng)議較多，認(rèn)為行政法律責(zé)任主體是指行政主體或行政相對(duì)人，或者這兩個(gè)方面都屬于行政主體。［10］其實(shí)，法律責(zé)任主體就是礦業(yè)行政管理法律關(guān)系的主體，與民事或刑事違法行為的劃分標(biāo)準(zhǔn)相同。凡違反了礦業(yè)管理行政法律規(guī)范的行為者就應(yīng)成為法律責(zé)任主體，而不應(yīng)對(duì)礦業(yè)行政法律責(zé)任主體作額外限制。這就可以明確，礦業(yè)行政法律責(zé)任主體不只是礦業(yè)行政主體，而應(yīng)包括礦業(yè)行政相對(duì)人及第三方，這樣才能使礦業(yè)行政法律責(zé)任的主體與礦業(yè)行政法律關(guān)系的主體相一致，才能保持礦業(yè)法律責(zé)任體系的完整性。

筆者認(rèn)為，礦業(yè)行政法律責(zé)任主體有兩個(gè)：一方面，礦業(yè)管理行政主體是法律責(zé)任主體。這一主體具有雙層性結(jié)構(gòu)：礦業(yè)行政職能機(jī)關(guān)或行政管理授權(quán)組織是擁有抽象權(quán)力和職能的主體，抽象權(quán)力以機(jī)關(guān)或組織為載體，可實(shí)施抽象行政行為但不能實(shí)施外在的具體行為；職能機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員是擁有具體權(quán)力的主體，具體權(quán)力則以公務(wù)員或相關(guān)成員為載體，屬權(quán)力行為的具體實(shí)施者。掌握抽象權(quán)力的主體與實(shí)施具體權(quán)力的主體之間體現(xiàn)了不同的法律屬性和法律功能，因而礦業(yè)法律責(zé)任在二者之間的分配是不對(duì)稱的，往往執(zhí)法人員違法要抽象主體對(duì)外承擔(dān)責(zé)任，而且其責(zé)任承擔(dān)方式也不一樣。另一方面，礦業(yè)管理行政相對(duì)人是法律責(zé)任主體。礦山企業(yè)或企業(yè)負(fù)責(zé)人和其他個(gè)人是礦業(yè)行政違法行為的責(zé)任承擔(dān)者，主體范圍較廣而且經(jīng)常處于一種變化狀態(tài)。這兩個(gè)方面的主體構(gòu)成礦業(yè)法律責(zé)任的基本主體，分別對(duì)自己在礦業(yè)行政管理關(guān)系中的違法行為承擔(dān)法律責(zé)任。在礦業(yè)行政管理法律關(guān)系中，由于其實(shí)質(zhì)是公法性法律關(guān)系，兩方面主體的性質(zhì)截然不同：私權(quán)主體與公權(quán)主體。因此，從礦業(yè)行政管理法律責(zé)任的基本主體的構(gòu)成來看，礦業(yè)行政管理法律責(zé)任主要是一個(gè)國(guó)家與礦山企業(yè)之間的均衡制約機(jī)制。

此外，礦業(yè)管理行政主體與礦業(yè)管理行政相對(duì)人以外的第三方，也應(yīng)當(dāng)納入礦業(yè)法律責(zé)任主體范疇。在礦業(yè)開發(fā)過程中，礦山企業(yè)與礦業(yè)社區(qū)成員是一種相互依存的礦業(yè)相鄰關(guān)系。礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)尊重、保護(hù)和支持礦業(yè)社區(qū)的利益，礦業(yè)社區(qū)成員負(fù)有不干涉礦山企業(yè)的義務(wù)。既然如此，作為密切相關(guān)的第三方理應(yīng)成為礦業(yè)行政法律責(zé)任主體，特別是在侵權(quán)責(zé)任競(jìng)合中更為必要。比如行政權(quán)的行使中，當(dāng)民事侵權(quán)與行政違法競(jìng)合時(shí)，侵權(quán)人是礦山企業(yè)受害人或第三方，那么侵權(quán)人與受害人則成為與行政主體同時(shí)存在的相對(duì)人。這種主體之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系存在于行政法律責(zé)任與民事法律責(zé)任的確認(rèn)過程中，第三方必須進(jìn)入法律責(zé)任主體，才能進(jìn)行評(píng)價(jià)和處斷。等于說，礦業(yè)社區(qū)成員作為第三方，沒有履行必要的社會(huì)義務(wù)就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。諸如到礦山企業(yè)阻工、強(qiáng)裝強(qiáng)卸或以其他非正常方式影響礦山企業(yè)的生產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)社會(huì)管理方面的行政法律責(zé)任。雖然主要是在治安管理方面承擔(dān)行政法律責(zé)任，但起因于礦業(yè)秩序的維護(hù)，所以應(yīng)將第三方作為礦業(yè)行政法律責(zé)任主體。這樣，有利于系統(tǒng)化地維護(hù)礦業(yè)市場(chǎng)秩序和正當(dāng)權(quán)益。

⒉明確礦業(yè)行政法律責(zé)任的范圍。根據(jù)法律責(zé)任對(duì)第一性義務(wù)的依賴性特點(diǎn)，礦業(yè)法律責(zé)任承擔(dān)依據(jù)是應(yīng)當(dāng)?shù)牧x務(wù)。所以，明確了礦業(yè)行為主體應(yīng)當(dāng)?shù)牧x務(wù)、職責(zé)，也就確定了行政法律責(zé)任范圍。對(duì)于礦業(yè)行政主體來說，權(quán)利義務(wù)關(guān)系就是權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系。行政職權(quán)和職責(zé)不可分離，有權(quán)力就有責(zé)任，權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一體現(xiàn)了現(xiàn)代法律的特質(zhì)，是現(xiàn)代行政法治的基本要求。因此，現(xiàn)代礦業(yè)行政管理法，應(yīng)當(dāng)是規(guī)范和制約行政權(quán)力、由公權(quán)力保護(hù)和界定私權(quán)利的權(quán)力配置法：礦業(yè)行政主體自身權(quán)力與職責(zé)的配置，也包括行政機(jī)關(guān)與具體的執(zhí)法人員之間權(quán)力和職責(zé)的配置；礦山企業(yè)權(quán)利邊界及其履行社會(huì)責(zé)任的配置；保護(hù)礦業(yè)行政主體與相對(duì)方以外第三方利益關(guān)系的平衡。

在目前的礦業(yè)領(lǐng)域里，明確行政主體職責(zé)在于權(quán)力的獨(dú)立性，關(guān)鍵是行政公權(quán)力與礦產(chǎn)物權(quán)相互獨(dú)立、邊界清晰。礦產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、流轉(zhuǎn)和消滅，應(yīng)與其他物權(quán)處于同等地位，并明確規(guī)定由財(cái)產(chǎn)性私法調(diào)整；關(guān)于礦業(yè)環(huán)境保護(hù)、場(chǎng)所健康與安全等方面的政府管制職能，應(yīng)明確規(guī)定由公法調(diào)整，公權(quán)力不得直接干涉礦產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立和變更；國(guó)家及其政府的雙重職能要有明確的界限和約束，防止裁判員兼任運(yùn)動(dòng)員的狀況出現(xiàn)。政府作為礦業(yè)市場(chǎng)的行政管理主體，主要是彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足。為了公共利益的目的，在礦業(yè)市場(chǎng)規(guī)劃、礦業(yè)健康與安全、礦業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源可持續(xù)發(fā)展等方面，政府依職權(quán)進(jìn)行事前管制、事中監(jiān)督和事后處置。礦業(yè)立法，應(yīng)當(dāng)圍繞政府職能及其權(quán)力配置，為政府及其相關(guān)人員設(shè)置職責(zé)和行為規(guī)范，被賦予職權(quán)者不作為或亂作為時(shí)則承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任。承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，除了依法制裁行政失職行為以外，還應(yīng)制裁行政侵權(quán)的亂作為行為。行政主體在從事礦業(yè)行政管理過程中因違法而侵犯礦山企業(yè)的行政法權(quán)利時(shí)，應(yīng)對(duì)其礦業(yè)行政侵權(quán)行為承擔(dān)相應(yīng)行政法律責(zé)任。制裁礦業(yè)行政侵權(quán)行為，既能保護(hù)相對(duì)人利益又能改革政府服務(wù)水平，也是礦業(yè)行政管理效率的要求。因侵害相對(duì)人利益而承擔(dān)的法律責(zé)任，與在為公共利益方面失職而承擔(dān)的法律責(zé)任是不同的，后者不是因?yàn)樾识且驗(yàn)樯鐣?huì)公平性要求。礦業(yè)行政法律責(zé)任因其產(chǎn)生的原因不同而使責(zé)任的承擔(dān)對(duì)象存在區(qū)別：因侵害礦山企業(yè)的行政法權(quán)利而產(chǎn)生的法律責(zé)任，是向受害人承擔(dān)行政法律責(zé)任；因礦業(yè)行政主體不履行礦業(yè)管理義務(wù)而產(chǎn)生的法律責(zé)任，是向社會(huì)承擔(dān)行政法律責(zé)任。［11］

明確礦山企業(yè)在礦業(yè)開發(fā)中應(yīng)當(dāng)向社會(huì)履行的義務(wù)，才能確定礦山企業(yè)的礦業(yè)行政法律責(zé)任內(nèi)容。礦山企業(yè)面臨經(jīng)濟(jì)責(zé)任和社會(huì)責(zé)任，前者屬民事性質(zhì)后者才是行政法范疇。礦山企業(yè)的雙重目的在于，除了利潤(rùn)最大化的經(jīng)濟(jì)目的以外還應(yīng)增加社會(huì)福利，即社會(huì)性目的。［12］礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)履行的社會(huì)性義務(wù)，主要是礦山“企業(yè)社會(huì)責(zé)任”。礦山企業(yè)社會(huì)責(zé)任主要表現(xiàn)在對(duì)象的社會(huì)性，即礦山企業(yè)在礦業(yè)場(chǎng)所安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、礦工及礦業(yè)社區(qū)成員的相關(guān)利益等方面應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。礦山企業(yè)與社會(huì)他人是相互依存的利益相關(guān)者，在社會(huì)中尤其在礦業(yè)社區(qū)內(nèi)是“企業(yè)公民”，這就是礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的依據(jù)。礦業(yè)立法根椐企業(yè)社會(huì)責(zé)任為礦山企業(yè)設(shè)置社會(huì)性義務(wù)，如果礦山企業(yè)放棄或者消極履行，則承擔(dān)礦業(yè)行政法律責(zé)任。

⒊區(qū)別礦業(yè)行政法律責(zé)任的方式。礦業(yè)行政法律責(zé)任的部門法特征，在于責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容、責(zé)任認(rèn)定程序、責(zé)任承擔(dān)方式等方面不同于民事法律責(zé)任或刑事法律責(zé)任。有了這種區(qū)別，才能讓礦業(yè)行政法律責(zé)任獨(dú)立和歸位。

在礦業(yè)行政法律責(zé)任的認(rèn)定機(jī)制當(dāng)中，對(duì)于礦山企業(yè)及第三方的責(zé)任，通常首先由行政機(jī)關(guān)單方面對(duì)違法行為予以認(rèn)定和裁決。這是因?yàn)?，礦業(yè)管理行政機(jī)關(guān)依照法律的規(guī)定行使執(zhí)法權(quán)時(shí)包含了行政處置及其責(zé)任認(rèn)定權(quán)，而且這樣安排有利于執(zhí)法效率；責(zé)任承擔(dān)者不服時(shí)，為其提供了救濟(jì)途徑，這樣可以保障執(zhí)法公平。對(duì)于礦業(yè)管理行政主體的法律責(zé)任認(rèn)定，也應(yīng)當(dāng)形成監(jiān)督的機(jī)制，由監(jiān)督者首先發(fā)現(xiàn)和盡快處置不作為或亂作為，而不應(yīng)主要依靠行政救濟(jì)機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)來認(rèn)定。應(yīng)當(dāng)看到，構(gòu)建礦業(yè)管理系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督體系，是礦業(yè)改革的重要內(nèi)容。

礦業(yè)行政法律責(zé)任承擔(dān)方式，不同于民事的財(cái)產(chǎn)賠償責(zé)任方式和刑事的人身自由責(zé)任方式，是具有多種責(zé)任承擔(dān)方式的綜合性責(zé)任形式：一是精神方面，指通報(bào)批評(píng)、警告或嚴(yán)重警告、記過、記大過；二是職務(wù)方面，指停職、調(diào)離、降職、免職、撤職、開除或解雇；三是薪俸方面，指減薪、罰薪、停薪、停發(fā)補(bǔ)貼；四是社會(huì)地位方面，行政處罰中的警告、吊銷執(zhí)證照等；五是人身自由方面，主要是指行政拘留。

⒋重構(gòu)礦業(yè)法律制度的基本體系。現(xiàn)行礦業(yè)制度中，礦業(yè)開發(fā)的民事調(diào)整與行政調(diào)整失衡，導(dǎo)致立法的民事義務(wù)和行政義務(wù)混同，行政責(zé)任搶占民事責(zé)任的位置，導(dǎo)致實(shí)踐中行政處罰代替民事賠償?shù)姆ㄖ坪蠊?；行政法律?zé)任也吸收了刑事責(zé)任，只有個(gè)別情節(jié)及其后果嚴(yán)重的才承擔(dān)刑事法律責(zé)任，在行政法律責(zé)任與刑事法律責(zé)任并存時(shí)僅有行政責(zé)任；形式上主要是行政法律責(zé)任，但在責(zé)任認(rèn)定和實(shí)現(xiàn)時(shí)又難以看到行政法律責(zé)任設(shè)定的懲罰作用，很難真正制約行政機(jī)關(guān)及及其執(zhí)法成員。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的一個(gè)根本原因，就是礦業(yè)法的整體方向不明。現(xiàn)行礦業(yè)立法主要是按照原蘇聯(lián)模式制定的，《礦產(chǎn)資源法》主要公權(quán)力配置礦產(chǎn)資源物權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)法。立法取向不明、公私法混體、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響嚴(yán)重等綜合因素，導(dǎo)致畸形的礦業(yè)法律責(zé)任。按照發(fā)達(dá)國(guó)家的礦業(yè)法及立法的應(yīng)然性要求，礦業(yè)法應(yīng)當(dāng)以環(huán)境、健康與安全、可持續(xù)發(fā)展等方面為主要內(nèi)容，以政府社會(huì)管制為基本方向，調(diào)整政府、礦山企業(yè)以及第三方行為的公法。一部主要取向公共利益保護(hù)的管制性公法，其行政法律責(zé)任理所當(dāng)然占主導(dǎo)地位，也避免了擠占、吸收或取代其他法律責(zé)任的現(xiàn)象。因此，要讓礦業(yè)行政法律責(zé)任歸位，必須從立法方向上進(jìn)行整體構(gòu)建。

全國(guó)性礦產(chǎn)資源整合飽受詬病，生態(tài)環(huán)境被破壞，礦難隨時(shí)發(fā)生，所有這些都與礦業(yè)行政法律責(zé)任越位與虛位有直接關(guān)系?？梢哉f，礦業(yè)行政法律責(zé)任的合理歸位是一種收入的重新分配，比如可以從礦業(yè)場(chǎng)所的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)向安全，制度的安排可以讓一些人得到不能得到的收益。在礦業(yè)行政法律責(zé)任實(shí)現(xiàn)過程中，受到責(zé)任制裁的行為主體將承擔(dān)不利的后果。對(duì)一方的約束、制裁就是對(duì)另一方的解放和保護(hù)，這就是法律分配的正義。

基于礦業(yè)法所具有的特殊性，必須從系統(tǒng)方面構(gòu)建礦業(yè)行政法律責(zé)任，從整體上分配正義：以立法的方式規(guī)定權(quán)利義務(wù)的應(yīng)然性內(nèi)容；以制裁方式挽回或重新更正他人被影響的權(quán)利；以礦業(yè)法律責(zé)任實(shí)現(xiàn)方式將他人未實(shí)現(xiàn)的權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)槭聦?shí)性結(jié)果。社會(huì)就是在這種“填平”形式中實(shí)現(xiàn)正義和穩(wěn)定的。

礦業(yè)行政法律責(zé)任的歸位，不在法律責(zé)任本身，而在于政府職能轉(zhuǎn)變。如果政府執(zhí)意要兼任“運(yùn)動(dòng)員”，那么，變革法律而讓礦業(yè)行政法律責(zé)任歸位的難度很大。既得利益者挾持政府，是制度變遷的巨大阻力。

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