苗樹(shù)彬

苗樹(shù)彬 中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院 副院長(zhǎng)

戶籍制度改革歷來(lái)被稱為改革的堅(jiān)冰區(qū)，一直因?yàn)闋?zhēng)論大、分歧多、操作難而進(jìn)展緩慢。當(dāng)前，擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)消費(fèi)最大的潛力是人口城鎮(zhèn)化。在這個(gè)特定背景下，面對(duì)長(zhǎng)期橫亙?cè)诔青l(xiāng)居民之間這道難以逾越的制度“鴻溝”，必須主動(dòng)創(chuàng)造條件逐步讓城鄉(xiāng)二元的戶籍制度退出歷史舞臺(tái)。

戶籍改革行難

戶籍制度改革之所以進(jìn)展緩慢，一個(gè)主要原因就在于無(wú)論是政府決策層，還是理論界，認(rèn)識(shí)上尚存多方面分歧。

先改戶籍還是先改公共服務(wù)。一種設(shè)想是把已經(jīng)附著在戶籍上的教育、醫(yī)療、社保、住房等基本公共服務(wù)逐步實(shí)現(xiàn)制度統(tǒng)一、水平大致均等后，再進(jìn)行戶籍制度改革。另一種思路是先進(jìn)行戶籍改革，再逐步解決城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差距問(wèn)題。戶籍制度背后不僅是城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)制度，還有更復(fù)雜的土地制度、社會(huì)管理體制、財(cái)稅體制等一系列制度安排，可以說(shuō)是“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，確實(shí)需要有一個(gè)孰先孰后的改革路徑安排。

改革重點(diǎn)放在大城市還是中小城鎮(zhèn)。有學(xué)者認(rèn)為，戶籍制度改革的重點(diǎn)應(yīng)放在中小城鎮(zhèn)。因?yàn)榇蟪鞘幸呀?jīng)人滿為患，不宜再降低戶籍門檻。但也有學(xué)者認(rèn)為，在中小城鎮(zhèn)解決農(nóng)民工市民化的成本比較低，但過(guò)于理想化。我國(guó)大中城市的集聚經(jīng)濟(jì)和規(guī)模效應(yīng)，自然是流動(dòng)人口的集聚地。兩億多農(nóng)民工沖破戶籍限制，涌向長(zhǎng)三角、珠三角等沿海發(fā)達(dá)省市，就是最好的例證。

由中央買單還是地方買單。關(guān)于戶籍制度改革另一個(gè)悖論是，中央政府不斷出臺(tái)政策和改革方案，但地方政府普遍缺少動(dòng)力去做。地方政府缺乏積極性的根源就是地方財(cái)力有限，難以承擔(dān)大量外來(lái)人口的公共服務(wù)，只能先解決本省或本市范圍內(nèi)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口。

改革靠聯(lián)動(dòng)破局

從1997年起，戶籍制度改革開(kāi)始從小城鎮(zhèn)破局，至今全國(guó)已經(jīng)有近400個(gè)小城鎮(zhèn)進(jìn)行了戶籍改革。2013年6月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告》提出，我國(guó)將全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

在中國(guó)，戶籍涉及政治權(quán)利、就業(yè)權(quán)利、教育權(quán)利、社會(huì)保障、計(jì)劃生育、義務(wù)兵退役安置、交通事故人身?yè)p害賠償?shù)雀鱾€(gè)方面。戶籍制度演變成與戶口性質(zhì)和登記地相掛鉤的權(quán)利界定和利益分配制度。因此，要想進(jìn)行戶籍改革，就必須采取配套聯(lián)動(dòng)的方式。

戶籍制度與基本公共服務(wù)制度的聯(lián)動(dòng)改革。近年來(lái)，各地戶籍制度改革的探索主要有兩種思路：一種方式是“以土地?fù)Q社保”，讓農(nóng)民工退出宅基地、承包地等集體成員權(quán)益，以獲得城市戶口并全面獲得城市福利和保障。另一種方式是逐步增加和不斷完善農(nóng)民工的公共服務(wù)，不斷降低城鎮(zhèn)戶籍的福利“含金量”，逐步讓戶口與福利脫鉤。

戶籍制度與農(nóng)村土地制度的聯(lián)動(dòng)改革。在城鎮(zhèn)化中暴露出來(lái)的農(nóng)地問(wèn)題，與法律尚未賦予農(nóng)地使用權(quán)完整的物權(quán)性質(zhì)直接相關(guān)：一是農(nóng)村征地強(qiáng)拆、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低等問(wèn)題；二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)受制于農(nóng)村土地交易市場(chǎng)發(fā)育滯后；三是企業(yè)可以通過(guò)自身資產(chǎn)抵押獲得銀行貸款，而農(nóng)村土地使用權(quán)不得抵押；四是由于農(nóng)地和宅基地的物權(quán)性質(zhì)不完整，農(nóng)民難以通過(guò)承包地和宅基地流轉(zhuǎn)，帶著資本進(jìn)城。借鑒廣東、重慶、四川等地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的相關(guān)成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)遷移進(jìn)城的農(nóng)民，允許其在保留農(nóng)村各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的情況下進(jìn)城落戶，不應(yīng)以其放棄農(nóng)村土地權(quán)益作為換取市民身份的條件。

戶籍制度與公共資源配置的聯(lián)動(dòng)改革。人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于規(guī)模城鎮(zhèn)化，深層次的原因在于公共資源按行政級(jí)別配置，而非按人口規(guī)?；渲茫⒂纱诵纬闪斯操Y源配置向大城市集中，中小城鎮(zhèn)公共資源嚴(yán)重不足的局面。大城市公共服務(wù)質(zhì)量高和就業(yè)機(jī)會(huì)多，而農(nóng)民工市民化安置成本高；中小城鎮(zhèn)農(nóng)民工市民化安置成本低，但對(duì)農(nóng)民工缺乏吸引力。即使放開(kāi)中小城鎮(zhèn)戶籍，由于缺少優(yōu)質(zhì)的公共資源和就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還是涌向大城市。

改革需階段完成

未來(lái)5—8年，加快人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程既是形成內(nèi)需支撐中速增長(zhǎng)的重要條件，也是社會(huì)轉(zhuǎn)型的重大課題。只有通過(guò)不斷進(jìn)行政策與體制創(chuàng)新，在加快城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，逐步完成戶籍制度的漸進(jìn)式改革，才能讓城鄉(xiāng)二元戶籍制度最終退出歷史舞臺(tái)。

戶籍制度改革與城鎮(zhèn)化進(jìn)程大事記

2009年12月5日

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議：要把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制。

2010年5月31日

《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》：深化戶籍制度改革，進(jìn)一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行居住證制度。

2011年6月8日

《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》：加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，逐步將公共服務(wù)領(lǐng)域各項(xiàng)法律法規(guī)和政策與現(xiàn)行戶口性質(zhì)相剝離。

2012年2月23日

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》：今后出臺(tái)有關(guān)就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓(xùn)等政策措施，不要與戶口性質(zhì)掛鉤。

2013年6月26日

第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議：我國(guó)將全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度對(duì)接。加快建立流動(dòng)人口基本公共服務(wù)制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口擴(kuò)展的目標(biāo)，為戶籍制度改革創(chuàng)造條件，關(guān)鍵在于逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度對(duì)接。先要在1—3年時(shí)間內(nèi)完善體系，初步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對(duì)接。不斷擴(kuò)大城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋范圍，重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)民工養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系的全接續(xù)。第二步是要在3—5年內(nèi)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間、不同社會(huì)群體間公共服務(wù)轉(zhuǎn)移續(xù)接，初步形成全國(guó)一體化的基本公共服務(wù)體制。最后要用5—8年的時(shí)間，基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)“制度統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、水平均衡”。

推進(jìn)農(nóng)地物權(quán)化的制度創(chuàng)新。以土地物權(quán)化為重點(diǎn)，以保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利為核心，深化農(nóng)村土地管理制度改革，讓農(nóng)民“帶資進(jìn)城”、“帶財(cái)產(chǎn)進(jìn)城”，盡快叫?！巴恋?fù)Q社?！钡钠缫曅哉摺榇?，需要進(jìn)一步修訂《農(nóng)村土地承包法》等法律，確保農(nóng)村土地使用權(quán)具有完整的用益物權(quán)性質(zhì)，并按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同價(jià)、同權(quán)、同收益”的原則推進(jìn)征地制度改革。

實(shí)現(xiàn)公共資源由按照行政級(jí)別配置向按照人口規(guī)模配置的轉(zhuǎn)變。第一，按照人口在城鎮(zhèn)集聚的規(guī)模測(cè)算不同城鎮(zhèn)公共資源配置標(biāo)準(zhǔn)，按照基本公共服務(wù)均等化的原則，實(shí)現(xiàn)大中小城鎮(zhèn)公共資源配置均等化。第二，改革財(cái)稅體制，加大各級(jí)政府對(duì)中小城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付力度，實(shí)現(xiàn)新增財(cái)政城市建設(shè)資金主要用于中小城鎮(zhèn)，實(shí)質(zhì)性地提高中小城鎮(zhèn)人口集聚功能。第三，按照十八大“行政層級(jí)扁平化”的要求推動(dòng)行政體制上的省直管市縣，賦予市縣在公共資源配置上的平等地位。第四，以公益性為重點(diǎn)優(yōu)化國(guó)有資本配置，發(fā)揮國(guó)有資本在提升中小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)水平上的重大作用，在這個(gè)前提下，改善投資環(huán)境，激活社會(huì)資本在中小城鎮(zhèn)的投資。