梁云鳳

近年來，我國經(jīng)濟(jì)增長呈現(xiàn)出明顯的下行趨勢。今年上半年，我國經(jīng)濟(jì)增速為7.6%，為改革開放30年來少有的經(jīng)濟(jì)增長低速度。綜合各種形勢和因素看，這不僅是經(jīng)濟(jì)周期的回潮，也是經(jīng)濟(jì)增長潛力的下降。

追趕型經(jīng)濟(jì)體的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)一個(gè)國家經(jīng)過較長時(shí)間高速增長后，人均收入達(dá)到5000—10000美元的時(shí)候，經(jīng)濟(jì)潛在增長率將會(huì)下一個(gè)較大臺階，進(jìn)入由高速增長階段到中速增長階段的轉(zhuǎn)換期。日本、新加坡和韓國等國家在人均收入達(dá)到8000美元左右時(shí)，幾乎無一例外地出現(xiàn)增長速度的自然回落，回落幅度在30%—40%。

過去的32年，我國經(jīng)濟(jì)平均每年增長9.9%，2012年我國人均收入已達(dá)6500美元，正在邁向一萬美元的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換時(shí)期，經(jīng)濟(jì)增長放緩符合追趕型經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)增長軌跡。

財(cái)稅改革面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

需求管理的財(cái)稅政策不能適應(yīng)新形勢。因居民消費(fèi)需求相對不足，經(jīng)濟(jì)增長不得不依賴政府支出和投資需求，需求管理的財(cái)稅刺激政策應(yīng)運(yùn)而生。投資主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長使得我國投資與消費(fèi)的結(jié)構(gòu)性失衡矛盾進(jìn)一步突出。而為了提高調(diào)控能力，資源縱向集中日趨明顯，不但造成社會(huì)福利的巨大損失，也使財(cái)政政策風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。同時(shí)，需求管理的宏觀調(diào)控策略使經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的自我修復(fù)能力弱化，對宏觀調(diào)控過度依賴，以擴(kuò)大政府公共投資為主的調(diào)控措施干擾了市場對資源的有效配置。

我國正在邁向人均收入一萬美元的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換時(shí)期，經(jīng)濟(jì)增長放緩屬于正?，F(xiàn)象。

財(cái)稅改革面臨“兩難”處境。既要保持經(jīng)濟(jì)增長，又要調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，還要推動(dòng)改革。既要保證財(cái)政收入穩(wěn)定增長，又要給經(jīng)濟(jì)減稅。多年以來，我國財(cái)政收入保持了20%—30%的持續(xù)高速增長，2011年增幅高達(dá)24.8%，2012年增幅降為12.8%，仍保持了兩位數(shù)增長。在今年的預(yù)算中，全國財(cái)政收入126630億元，增長8%，增速降為個(gè)位數(shù)。但今年上半年的財(cái)政收入增長明顯低于8%，中央財(cái)政收入甚至出現(xiàn)了負(fù)增長。可以判定，財(cái)政收入低增長將成為常態(tài)，財(cái)政收入從高增長階段下降到低速增長階段，今后將處于與GDP平行或略高的水平。與此同時(shí)，由于民生問題，財(cái)政支出將保持剛性的較快速度的增長，財(cái)政收支的一消一漲，加大了中國財(cái)政平衡的難度和壓力。今年全國財(cái)政預(yù)算赤字達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的1.2萬億元，比上年實(shí)際水平增長50%，赤字率為2%左右。赤字?jǐn)U大的趨勢與“穩(wěn)定平衡的強(qiáng)大財(cái)政”的目標(biāo)背道而馳。受財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的限制，我國各級政府財(cái)政收入的增長與民眾獲得的公共服務(wù)和福利的關(guān)聯(lián)度較低。

地方財(cái)稅體系尚未理順。現(xiàn)行財(cái)稅體制的安排，從經(jīng)濟(jì)利益上強(qiáng)化了地方政府的投資和經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張驅(qū)動(dòng)，我國財(cái)稅體制長期存在一些缺陷，尤其是中央和地方稅種結(jié)構(gòu)及其分成比例不合理，地方缺乏適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的主體稅種，過于依賴增值稅、營業(yè)稅等流轉(zhuǎn)稅，加之與建設(shè)項(xiàng)目掛鉤的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比較大，導(dǎo)致各地及其企業(yè)出現(xiàn)了投資饑渴癥，熱衷于鋪攤子上項(xiàng)目，不計(jì)成本，粗放發(fā)展。此外，資源稅、消費(fèi)稅、耕地占用稅、排污稅費(fèi)等不配套，發(fā)展清潔生產(chǎn)方面的鼓勵(lì)性和懲罰性財(cái)稅政策不完善，對資源枯竭地區(qū)發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)缺乏預(yù)先積累財(cái)力的防范機(jī)制等，也制約著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式向集約型轉(zhuǎn)變。在各種因素疊加下，地方政府間的過分競爭，必然導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)扭曲且難以糾正，產(chǎn)能過剩嚴(yán)重且愈演愈烈，環(huán)境污染普遍且由微而著。

財(cái)稅改革需深化制度創(chuàng)新

財(cái)稅體制改革是我國新一輪經(jīng)濟(jì)體制改革的主要內(nèi)容，財(cái)稅體制改革進(jìn)展程度，將在很大程度上決定我們能否在新時(shí)期實(shí)現(xiàn)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。財(cái)稅體制改革，首先要回歸公共財(cái)政。壓縮行政開支特別是“三公”經(jīng)費(fèi)保障民生支出。其次也要解決地方預(yù)算問題，解決收入和支出的不對稱。解決這一問題應(yīng)從兩方面著手，一方面需要增加地區(qū)預(yù)算的等級收入，另一方面提高中央預(yù)算的支出責(zé)任。有一些支出責(zé)任過分分散，比如社會(huì)保障和義務(wù)教育的支出責(zé)任都在縣以下的等級，需要上收。建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。同時(shí)，要提高預(yù)算的透明度，加強(qiáng)人民代表大會(huì)和公眾對于預(yù)算制定和執(zhí)行的監(jiān)督。

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式，提高宏觀調(diào)控水平是關(guān)鍵。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的宏觀調(diào)控政策應(yīng)該由倚重需求管理轉(zhuǎn)向側(cè)重供給管理。供給管理是以激發(fā)企業(yè)和市場活力為主要的體制機(jī)制改革以及相應(yīng)的政策安排，通過降低市場準(zhǔn)入門檻、降低稅負(fù)、降低融資成本等一系列體制機(jī)制改革，促進(jìn)市場競爭，通過解除各種僵硬的體制機(jī)制約束，提高勞動(dòng)、資本、土地等要素市場效率，全面提升經(jīng)濟(jì)體系的競爭力。

與此同時(shí)，創(chuàng)新財(cái)稅政策調(diào)控經(jīng)濟(jì)的方式方法也必不可少。只有準(zhǔn)確地把握宏觀調(diào)控的方向、力度和節(jié)奏，才能穩(wěn)定市場預(yù)期，增強(qiáng)市場信心，繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，盤活存量、優(yōu)化增量，著力提高財(cái)政資金使用效益，并提高財(cái)政政策的針對性。通過進(jìn)一步研究采取既利當(dāng)前又利長遠(yuǎn)、既穩(wěn)增長又調(diào)結(jié)構(gòu)的舉措，把有效需求挖掘出來，讓財(cái)政支持的項(xiàng)目選擇那些不會(huì)造成重復(fù)建設(shè)或產(chǎn)能過剩的行業(yè)。

財(cái)稅改革深水區(qū)

深化財(cái)稅改革，首先就要致力于構(gòu)建事權(quán)與財(cái)力相匹配的財(cái)稅管理體制，明確界定各級政府的財(cái)政支出責(zé)任，形成法制化的事權(quán)劃分，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，強(qiáng)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化能力，大力提高縣級財(cái)政的保障能力；以營業(yè)稅、物業(yè)稅、資源稅改革為契機(jī)，充實(shí)地方稅收體系。緊緊圍繞基本公共服務(wù)均等化建設(shè)，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，保障和改善民生，推動(dòng)有利于強(qiáng)化國民收入分配格局調(diào)整的財(cái)稅改革。

在實(shí)體經(jīng)濟(jì)方面，要全面落實(shí)消費(fèi)型增值稅改革，減輕高新技術(shù)企業(yè)稅負(fù)水平，推動(dòng)企業(yè)技術(shù)升級改革，大力扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，積極營造鼓勵(lì)科技進(jìn)步和創(chuàng)新的財(cái)稅政策氛圍；合理調(diào)整消費(fèi)稅范圍和稅率結(jié)構(gòu)，完善有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和服務(wù)業(yè)發(fā)展的稅收政策。

同時(shí)，繼續(xù)推進(jìn)資源稅費(fèi)改革和資源要素價(jià)格改革，使資源價(jià)格更好地反映資源稀缺程度和環(huán)境損害成本；“綠化”現(xiàn)有稅制，并研究開征環(huán)境保護(hù)稅，提供通過財(cái)稅政策和財(cái)稅體制建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)的能力和水平。