許小玲

（合肥工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，合肥 230009）

社區(qū)是城市的細(xì)胞，是城市建設(shè)與管理的基礎(chǔ)，更是政府加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的基本立足點(diǎn)和最終落腳點(diǎn)。隨著改革的深入和城市化進(jìn)程的加快，作為城市管理最基層組織的社區(qū)，其作用越來(lái)越凸現(xiàn)，所承載的功能越來(lái)越廣泛。與此同時(shí)，原有的管理體制已不適應(yīng)新形勢(shì)和新任務(wù)的要求。2011年2月19日，胡錦濤同志在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班上強(qiáng)調(diào)指出，要“進(jìn)一步加強(qiáng)和完善基層社會(huì)管理和服務(wù)體系，把人力、財(cái)力、物力更多投到基層，努力夯實(shí)基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強(qiáng)化基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制?！币虼耍罨鐓^(qū)管理體制改革，創(chuàng)新社區(qū)管理體制，加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)，提高社區(qū)居民委員會(huì)的自治能力，是社會(huì)建設(shè)在現(xiàn)實(shí)層面上的具體體現(xiàn)，也是基層治理模式和建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。本文主要剖析城市社區(qū)管理體制改革的深層次原因，對(duì)各地改革經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐模式的利弊加以分析，并對(duì)未來(lái)路徑選擇中的幾個(gè)核心問(wèn)題和幾種關(guān)系進(jìn)行梳理，以期為今后構(gòu)建城市社區(qū)新型管理體制和運(yùn)行機(jī)制、提高社會(huì)管理科學(xué)化水平提供參鑒。

一、追根溯源：城市社區(qū)管理體制改革的動(dòng)因

從根本上說(shuō)，我國(guó)城市社區(qū)管理體制改革源于兩種力量的推動(dòng)：一是自上而下的政府推進(jìn)；二是自下而上的社會(huì)推進(jìn)。自上而下的政府推動(dòng)是政府面對(duì)原有社區(qū)管理體制困境的積極表現(xiàn)，也是政府實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的高效管理，防止政府機(jī)構(gòu)膨脹的應(yīng)然之舉；而自下而上的社會(huì)推動(dòng)源于公民多層次的服務(wù)需求和公民意識(shí)的增強(qiáng)。綜合來(lái)看，城市社區(qū)管理體制改革是政府內(nèi)生性的變革意愿與社會(huì)外在性需求意愿合力的結(jié)果，它是對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的一種積極回應(yīng)。

1．突破原有管理體制困境的必然要求。20世紀(jì)90年代中期，發(fā)端于上海的“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的城市管理體制，把“街道辦”作為第三層級(jí)的管理單位，通過(guò)行政能力強(qiáng)化來(lái)解決越來(lái)越多的社區(qū)問(wèn)題，這種體制在當(dāng)時(shí)維系了城市管理的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，也快速推進(jìn)了城市社區(qū)建設(shè)，但隨著城市化進(jìn)程的加快和社區(qū)建設(shè)的不斷深化，其弊端日益顯現(xiàn)。首先，街道辦事處權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，功能錯(cuò)位。一方面，街道辦事處作為城市治理的“神經(jīng)末梢”，雖然名義上在很多工作上擁有協(xié)調(diào)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，但實(shí)際上則有事權(quán)而無(wú)職權(quán)。因?yàn)榻值擂k事處作為區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，從法律地位上來(lái)講，本身不具有完全的行政執(zhí)法權(quán)、行政許可權(quán)和行政管理權(quán)。加之，區(qū)政府和街道辦事處的職能關(guān)系比較模糊，區(qū)政府各職能部門在強(qiáng)調(diào)“工作向基層延伸，一切工作進(jìn)社區(qū)”的口號(hào)下，把大量工作“漏”到街道辦事處一級(jí)，街道辦事處在沒有相應(yīng)的法定地位和權(quán)力來(lái)承接的情況下，只能按照各職能部門的委托辦事或充當(dāng)信息集中和發(fā)送的平臺(tái)，久而久之，其“二傳手”的角色定位日益明確。另一方面，街道辦事處的工作涉及城市建設(shè)管理、招商引資、協(xié)稅護(hù)稅、拆遷安置、民政福利、社會(huì)救助、社會(huì)保障、計(jì)劃生育、人民調(diào)解、社會(huì)治安綜合治理等多方面。既有履行政府職能的行政功能，也有組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的盈利功能，還有社區(qū)的社會(huì)服務(wù)功能。在實(shí)際工作中,政社不分的現(xiàn)象突出。許多街道辦事處往往把主要精力放在與街道財(cái)力緊密相關(guān)的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收上，造成功能錯(cuò)位。其次，居委會(huì)行政化色彩濃重，自治地位異化。“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制雖然表面上強(qiáng)化了街道的管理職能，但是與掌握的管理資源相比，明顯負(fù)擔(dān)過(guò)重。街道辦事處又將大量事務(wù)下移到社區(qū)，使社區(qū)成為行政網(wǎng)絡(luò)中的“第四級(jí)”，成為政府辦事的另一條“腿”。過(guò)多地承擔(dān)了政府的行政職能、市場(chǎng)組織職能和社會(huì)事業(yè)單位專業(yè)職能的社區(qū)居委會(huì)，變成了一個(gè)依附于街道辦事處的、功能混淆重疊的全能主義組織。其過(guò)度的行政化帶來(lái)的必然后果就是它對(duì)城市基層社會(huì)的代表性不足,自治地位異化，這種異化也造成了其自身的運(yùn)轉(zhuǎn)不良和居民對(duì)其認(rèn)同感的下降。

2．對(duì)公民多層次服務(wù)需求的有效回應(yīng)。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型、企業(yè)轉(zhuǎn)制和政府職能轉(zhuǎn)變等變革，社區(qū)的人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，“單位中國(guó)”趨于瓦解，數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的“單位人”變成“社會(huì)人”，社區(qū)成為城市最重要的組織方式。此外，在城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)村富余勞動(dòng)力源源不斷地涌入城市尋求更好的發(fā)展機(jī)會(huì)，社區(qū)的人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出多元化的趨勢(shì)。與此同時(shí)，伴隨著“單位制”的解體，原來(lái)政府企業(yè)承擔(dān)的大量社會(huì)管理和公共服務(wù)職能自然而然地轉(zhuǎn)移到社區(qū)，社區(qū)居民委員會(huì)的工作內(nèi)容也隨之發(fā)生了深刻變化。大量的低保人員、下崗失業(yè)人員、殘疾人、老年人、未成年人等特殊群體的服務(wù)都納入進(jìn)社區(qū)管理的范圍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)8.7萬(wàn)個(gè)城市社區(qū)平均每個(gè)社區(qū)的居民人數(shù)均超過(guò)1萬(wàn)人。[1]此外，社區(qū)居民因文化層次、經(jīng)濟(jì)水平、健康狀況、年齡性別、興趣愛好等不同，服務(wù)需求有所差異。家庭結(jié)構(gòu)小型化和人口老齡化的同時(shí)出現(xiàn)，也導(dǎo)致社區(qū)居民福利需求呈現(xiàn)出多層次化的特點(diǎn)。[2]社區(qū)人口結(jié)構(gòu)和社區(qū)工作內(nèi)容的變化最終集中體現(xiàn)于城市社會(huì)組織管理的最小單元：社區(qū)。城市社會(huì)管理的難度、廣度、復(fù)雜程度進(jìn)一步加大，相伴的是居民委員會(huì)要不斷提升處理公共事務(wù)的能力和水平，優(yōu)化社區(qū)功能，適應(yīng)不同類型居民的利益訴求和多層次的服務(wù)需求，以從根本上體現(xiàn)其自我管理、自我服務(wù)的組織屬性。

3．提升政府管理和服務(wù)功能的重要舉措。在“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的城市管理體制中，街道辦事處在處理許多行政事務(wù)時(shí)必須“上傳”給區(qū)政府職能部門辦理，扮演著“二傳手”的角色，致使管理層次增加、管理成本加大、行政效率降低、信息有效傳遞受阻。因此，隨著政府機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)向“小政府、大社會(huì)”格局的推進(jìn)，提升政府管理效能和公共服務(wù)功能成為亟待解決的問(wèn)題。此外，在國(guó)家——社會(huì)關(guān)系的轉(zhuǎn)型中，政府從全能型逐漸向有限型轉(zhuǎn)型，還權(quán)于民，還權(quán)于社會(huì)，進(jìn)行職能調(diào)整與重配。在這一過(guò)程中，社會(huì)自治和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的空間不斷擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)體制優(yōu)化和政績(jī)改善的雙重目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)政府一元管理模式到以政府為主導(dǎo)、各類社會(huì)組織、企業(yè)和社會(huì)公眾共同參與協(xié)同治理的多元主體模式、賦予公民、社會(huì)組織更多更好地參與自主管理的機(jī)會(huì)成為必然。從這種意義上來(lái)說(shuō)，社區(qū)管理體制改革是政府出自管理需要，強(qiáng)力推動(dòng)的結(jié)果，也是政府從一元管理到政府、社會(huì)組織、公民共同治理、構(gòu)建和諧社會(huì)的模式的大膽嘗試與探索。

二、溫故知新：城市社區(qū)管理體制改革模式之比較

面對(duì)“兩級(jí)政府，三級(jí)管理，四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”管理體制的困境和社會(huì)的現(xiàn)實(shí)要求，自20世紀(jì)90年代中后期開始，我國(guó)大中城市掀起了一股社區(qū)建設(shè)的熱潮。1999年，民政部第一次在10個(gè)城市確定了11個(gè)城區(qū)為“社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”，經(jīng)過(guò)幾年的探索，各地出現(xiàn)了各具特色的社區(qū)管理模式，如北京九道灣模式、哈爾濱南崗模式、沈陽(yáng)模式、江漢模式、上海盧灣模式、武漢百步亭模式、深圳鹽田模式和成都錦江模式等。這些探索對(duì)于社區(qū)組織自治性功能的回歸、社區(qū)組織結(jié)構(gòu)的改革和完善、社區(qū)建設(shè)乃至社會(huì)建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)、城市社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，都具有深遠(yuǎn)的歷史意義與實(shí)踐價(jià)值。

社區(qū)管理的核心就是“管理社區(qū)”，由誰(shuí)來(lái)管理，即管理的主體有哪些？管理什么，即管理的內(nèi)容是什么？如何管理，即管理的性質(zhì)怎樣？各管理主體間的分工和關(guān)系如何等構(gòu)成了社區(qū)管理體制。由此可見，社區(qū)管理體制不是割裂的，而是置于區(qū)——街道——社區(qū)互動(dòng)中的一個(gè)大系統(tǒng)。既有的諸多模式雖然都是針對(duì)地域情境的有效探索，特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)各不相同，但主要都是圍繞著優(yōu)化社區(qū)組織結(jié)構(gòu)和重構(gòu)社區(qū)組織體系這個(gè)目標(biāo)進(jìn)行的，核心問(wèn)題也是街道和社區(qū)兩個(gè)行動(dòng)主體如何更好發(fā)揮其應(yīng)然角色。

1．理論構(gòu)想。（1）街道辦的“去”與“留”。為了摒棄街道辦事處權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，功能錯(cuò)位的弊端，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的應(yīng)然角色，“對(duì)街道辦的結(jié)構(gòu)職能進(jìn)行調(diào)整”是諸多學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。理論界對(duì)“街道辦”的改革構(gòu)想有三：第一種，主張將“街道辦”變成名副其實(shí)的一級(jí)政府。因?yàn)槭聦?shí)上“街道辦”在日常運(yùn)行中已經(jīng)承擔(dān)了一級(jí)政府的工作，做其事而無(wú)其名，因此，應(yīng)從法律上明確規(guī)定，從而結(jié)束現(xiàn)實(shí)中“街道辦”之行政于法無(wú)據(jù)的現(xiàn)象。第二種，主張取消“街道辦”的建制。理由是目前“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”體制導(dǎo)致管理的縱向?qū)哟翁?，不符合城市政府管理職能轉(zhuǎn)變和效率要求。而“兩級(jí)政府，兩級(jí)管理”的模式不僅管理幅度與管理層級(jí)更加科學(xué)，而且其合理化設(shè)置符合現(xiàn)代城市管理高效率的要求，同時(shí)也符合“大社區(qū)”的構(gòu)想。第三種，主張維持現(xiàn)狀，但要對(duì)街道辦的結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組并對(duì)職能進(jìn)行重配。一方面，按照“政社分開”原則，將屬于社會(huì)管理的職能交給社區(qū)管理。另一方面，街道辦事處要在剝離專業(yè)管理職責(zé)的前提下，根據(jù)自身承擔(dān)的職能，進(jìn)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整，減少與專業(yè)管理部門對(duì)應(yīng)的科室，實(shí)行“大科制”，加強(qiáng)綜合管理和組織公共服務(wù)的部門。[3]

（2） 社區(qū)組織原則的“議行合一”與“議行分設(shè)”。在批判居委會(huì)行政化色彩過(guò)濃、自治性較弱的同時(shí)，大部分城市在對(duì)居委會(huì)層面的改革中將原來(lái)“議行合一”的組織原則變?yōu)椤白h行分設(shè)”。就是把居委會(huì)原先承擔(dān)的議事權(quán)、決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離，居委會(huì)只作為議事和決策機(jī)構(gòu)，由居民依法選舉產(chǎn)生，成員兼職且是義務(wù)的，實(shí)行屬地化管理。居委會(huì)作為“非官方”的自治機(jī)構(gòu)，其主要工作通過(guò)召開議事會(huì)議和開展各項(xiàng)活動(dòng)來(lái)進(jìn)行。另外成立社區(qū)工作站，作為專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，它也是政府在社區(qū)公共服務(wù)的平臺(tái)，負(fù)責(zé)各項(xiàng)行政事務(wù)。社區(qū)工作站的運(yùn)作方式按照區(qū)政府相關(guān)職能部門的要求，參照事業(yè)單位和政府工作部門工作模式，依法、規(guī)范運(yùn)作，可以實(shí)行聘任制等多種方式。而社區(qū)中對(duì)居民的社會(huì)化服務(wù)則由政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)或其他方式引入社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)。議行分設(shè)充分體現(xiàn)了社區(qū)居委會(huì)“基層群眾自治組織”的性質(zhì)，真正使社區(qū)成為群眾的“頭”，而不只是政府的“腿”。

2．實(shí)踐模式的比較分析。在上述構(gòu)想基礎(chǔ)上，中國(guó)社區(qū)管理體制改革實(shí)踐展現(xiàn)的是從無(wú)到有、從零星的東部少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)向中西部地區(qū)不斷拓展的圖景。當(dāng)眾多研究者傾心于闡述不同模式的積極作用時(shí)，我們不禁要問(wèn)各地實(shí)踐中產(chǎn)生的模式在中國(guó)大部分的土壤中是否適應(yīng)？它的成長(zhǎng)、壯大及推廣是否需要時(shí)間的驗(yàn)證和實(shí)踐的不斷演練？俗話說(shuō)：溫故而知新。重新審視各地實(shí)踐模式對(duì)新一輪的社區(qū)管理體制改革不無(wú)裨益。

將“街道辦”升格為一級(jí)政府需經(jīng)國(guó)家立法機(jī)關(guān)修改憲法和地方組織法，不符合國(guó)際慣例，短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)，因此，這種構(gòu)想并無(wú)對(duì)應(yīng)的實(shí)踐模式。而撤銷“街道辦”的建制，在青島市市北區(qū)浮山后社區(qū)、南京市白下區(qū)淮海路社區(qū)、北京市石景山區(qū)魯谷社區(qū)、安徽銅陵銅官山社區(qū)進(jìn)行了試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了“區(qū)直管社區(qū)”。不可否認(rèn)，撤銷街道辦在政府層面減少了管理層級(jí)，實(shí)現(xiàn)了扁平化管理，達(dá)到了人員精簡(jiǎn)和效率提高的目標(biāo)，使區(qū)政府各職能部門直接與社區(qū)互動(dòng)，可謂“一竿子插到底”，方便了群眾辦事，也降低了管理過(guò)程中的信息失真，為構(gòu)建“小政府、大社會(huì)、小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的管理體制奠定了基礎(chǔ)；在社區(qū)層面按照“政事分離、政社分離”的原則，各職能部門把原先交給街道辦事處的職能向上收回，將政府行政職能從社區(qū)中剝離出來(lái)，而把社會(huì)性、群眾性的事務(wù)剝離出來(lái)向下交予社區(qū)和市場(chǎng)，為社區(qū)自治角色的實(shí)現(xiàn)提供了條件和可能。但是，撤銷街道辦事處建制的做法，不僅需要根據(jù)實(shí)際對(duì)原有的行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整，而且還改變了區(qū)政府權(quán)利運(yùn)作模式及各職能部門歸口工作的重新分配，屬于大刀闊斧式的改革，風(fēng)險(xiǎn)較大。本著積極穩(wěn)妥，逐步推進(jìn)的原則，這一模式在短期內(nèi)可能難以推廣。比較而言，對(duì)街道辦的結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組并對(duì)職能進(jìn)行重配，進(jìn)一步理順條塊關(guān)系，難度較小，大部分地區(qū)在實(shí)踐中多采用這種模式，以上海效果最好。上海在調(diào)整中著重強(qiáng)化了街道辦事處在社區(qū)的綜合管理職能，創(chuàng)造條件逐步淡化并最終取消了中心城區(qū)街道辦招商引資的職能，保證街道辦事處將更多精力轉(zhuǎn)移到社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)。但是經(jīng)濟(jì)職能的弱化是否會(huì)影響街道辦事處的積極性和能動(dòng)性，進(jìn)而影響到社區(qū)建設(shè)和管理質(zhì)量呢？此外，街道功能的調(diào)整，也必然牽扯到區(qū)政府功能的一系列調(diào)整，如何在區(qū)級(jí)層面上建立專項(xiàng)的社區(qū)公共財(cái)政體系，區(qū)政府職能部門如何真正實(shí)現(xiàn)專業(yè)管理到底，這些問(wèn)題的解決都需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索和演練。

在社區(qū)組織原則上深圳的鹽田模式成了各地學(xué)習(xí)的樣本。為了讓居委會(huì)的自治功能得以實(shí)現(xiàn)，1999年開始，深圳鹽田區(qū)先后通過(guò)三次改革創(chuàng)新，從“議行合一”的舊體制逐漸向以“議行分設(shè)”新理念構(gòu)建的社區(qū)組織體制過(guò)渡，讓曾經(jīng)承擔(dān)著許多政府各職能部門下沉下來(lái)的大量行政事務(wù)的居委會(huì)逐漸還位于真正的居民自治組織。在此基礎(chǔ)上還進(jìn)一步推行了“居站分設(shè)”，也就是成立社區(qū)工作站作為行政代理機(jī)構(gòu)，專門承擔(dān)原先由居委會(huì)承擔(dān)的行政事務(wù)，這樣居委會(huì)承擔(dān)的行政事務(wù)就可以剝離出來(lái)，從而可以專門發(fā)揮自治功能。[4]不可否認(rèn)，社區(qū)管理體制“議行分設(shè)”的探索是治療居委會(huì)行政化色彩過(guò)濃的一劑良藥，但是，必須注意的是理論與實(shí)踐的差距。在中國(guó)社區(qū)現(xiàn)有發(fā)展階段上，通過(guò)何種具體措施來(lái)保證“議行分設(shè)”的運(yùn)行效果是關(guān)鍵問(wèn)題。理論上，采取“議行分設(shè)”的做法，居委會(huì)在形式上行政化色彩的確得到減弱，但在中國(guó)這樣一個(gè)長(zhǎng)期缺乏民主傳統(tǒng)的國(guó)度里，在權(quán)威主義政府占優(yōu)勢(shì)和社會(huì)組織處于相對(duì)弱勢(shì)的環(huán)境中，各地居民的參與意識(shí)參差不齊，總體態(tài)勢(shì)不是很強(qiáng)。此外，由于居委會(huì)成員是兼職的而且是義務(wù)性的，無(wú)法對(duì)社區(qū)事務(wù)做到全面細(xì)致地了解，又沒有相應(yīng)的保障機(jī)制來(lái)保證其積極性、責(zé)任心、議事權(quán)和決策權(quán)，在實(shí)踐中難免出現(xiàn)居委會(huì)只有“行”而沒有“議”的尷尬局面，有可能導(dǎo)致居委會(huì)地位的邊緣化和空心化。這種邊緣化和空心化在“居站分設(shè)”的模式中更容易出現(xiàn)。

以上分析表明：當(dāng)前社區(qū)管理體制改革的現(xiàn)狀仍不容樂觀，仍有許多值得深思和反思的問(wèn)題。本文認(rèn)為，社區(qū)管理體制改革在街道層面不應(yīng)在管理層級(jí)多少這個(gè)層面做文章，而應(yīng)在服務(wù)流程科學(xué)化，即強(qiáng)化功能、提高服務(wù)這個(gè)層面花心思；在居委會(huì)層面關(guān)鍵不在于按照“議行分設(shè)”或“議行合一”的原則來(lái)設(shè)置其組織框架，而是怎樣保證社區(qū)居民有暢通廣泛的參與渠道和平臺(tái)、怎樣使居委會(huì)成為表達(dá)居民整體意志的載體、怎樣使居委會(huì)真正成為聯(lián)系政府和社區(qū)居民的橋梁。各地由于受一些客觀經(jīng)濟(jì)因素和地方政策的影響，各種構(gòu)想指導(dǎo)下的實(shí)踐模式真實(shí)的效率圖景只在部分地方成為了現(xiàn)實(shí)，但由于大部分地區(qū)正處在新舊體制的碰撞和過(guò)渡中，存在較多的阻滯因素，因此理想效率圖景要成為現(xiàn)實(shí)還有漫長(zhǎng)而遙遠(yuǎn)的路要走。

三、吐故納新：城市社區(qū)管理體制改革未來(lái)的路徑選擇分析

如前文所述，社區(qū)管理體制是區(qū)、街道、社區(qū)三個(gè)行動(dòng)主體構(gòu)成的系統(tǒng)整體，他們是社區(qū)管理的主體，社區(qū)管理體制改革的關(guān)鍵在于如何使行政管理職能、公共服務(wù)職能和自治職能在區(qū)政府——街道辦——社區(qū)三者互動(dòng)中形成和諧高效關(guān)系，從而充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，達(dá)到資源配置的最優(yōu)與管理績(jī)效最佳。未來(lái)社區(qū)管理體制改革應(yīng)在借鑒原有模式優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)之上，揚(yáng)棄其不足，結(jié)合各地現(xiàn)實(shí)，大膽創(chuàng)新。在未來(lái)路徑選擇中應(yīng)進(jìn)一步厘清幾個(gè)核心問(wèn)題和幾種關(guān)系，才能避免走入誤區(qū)，減少改革中遇到的阻力，降低改革帶來(lái)的社會(huì)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

1．社區(qū)自治與政府參與應(yīng)是互斥關(guān)系還是合作關(guān)系。綜觀全球，社區(qū)自治是世界的經(jīng)驗(yàn)，也是中國(guó)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。社區(qū)是居民自己的家園，因此，無(wú)論從本質(zhì)還是從實(shí)踐來(lái)看，社區(qū)自治都是社區(qū)管理體制改革的基本方向。但是否因?yàn)橐苊馍鐓^(qū)行政化狀況的出現(xiàn)就一定不能有政府的參與？有政府的參與社區(qū)就不能實(shí)現(xiàn)其自治的功能呢？實(shí)際上，這兩者之間并非絕對(duì)的互斥關(guān)系。政府的參與并不一定有礙于自治的實(shí)現(xiàn)，而社區(qū)的自治也不是完全排斥政府的參與，二者之間應(yīng)是一種合作關(guān)系而不是互斥關(guān)系。合作關(guān)系就是按照“行政歸行政，自治歸自治”的原則，分工協(xié)作，相互配合，共同實(shí)現(xiàn)“善治和良治”的目標(biāo)，由原來(lái)的政府“替民做主”變?yōu)檎笇?dǎo)下居民的“自己做主”。即使在社區(qū)自治下，政府依然要發(fā)揮起“舵手”的職能，對(duì)社區(qū)工作進(jìn)行指導(dǎo)、撥款支持社區(qū)自治、為社會(huì)自治組織的成長(zhǎng)創(chuàng)造條件。目前，社會(huì)組織能力較弱、社區(qū)居民參與意識(shí)淡薄，還不具備自治能力和條件，政府應(yīng)當(dāng)在社區(qū)建設(shè)中承擔(dān)更多責(zé)任，這并非越俎代庖，而是政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)負(fù)責(zé)的體現(xiàn)；當(dāng)社區(qū)在實(shí)踐鍛煉中具備了成熟的治理能力時(shí)，國(guó)家權(quán)力自然退出。政府參與的程度并非一成不變，應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社區(qū)自治能力動(dòng)態(tài)變化，而政府與社區(qū)權(quán)力責(zé)任分配的最優(yōu)點(diǎn)，也應(yīng)隨著社區(qū)資源結(jié)構(gòu)的差異性動(dòng)態(tài)變化。

2．社區(qū)自治是不是就排斥政府的撥款。按照法律規(guī)定，街道和社區(qū)之間應(yīng)是一種“指導(dǎo)”與“被指導(dǎo)”的關(guān)系。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，城市街道辦事處憑借其對(duì)社區(qū)居委會(huì)人、財(cái)、物的控制，將政府職能延伸到社區(qū),街道辦事處與居委會(huì)之間“指導(dǎo)”與“被指導(dǎo)”的關(guān)系往往只停留在字面意義上，而實(shí)際呈現(xiàn)出“領(lǐng)導(dǎo)”與“被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系、“上級(jí)”與“下級(jí)”的關(guān)系。這也就不難理解一些社會(huì)成員，甚至包括相當(dāng)部分的政府官員將“社區(qū)”等同于“街道”，認(rèn)為兩者只是名稱的不同，本質(zhì)上沒有根本區(qū)別，社區(qū)管理不過(guò)就是“街道辦”或居委會(huì)管理的范圍擴(kuò)大、內(nèi)容擴(kuò)展和權(quán)限增大。[5]在未來(lái)改革和路徑選擇中應(yīng)走出這種誤區(qū)，即認(rèn)為由于政府撥給居委會(huì)錢，居委會(huì)就理所當(dāng)然地應(yīng)接受政府的領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)是錯(cuò)誤的。居委會(huì)是社區(qū)居民的自治性組織，而不是基層政權(quán)組織形式，這一點(diǎn)毋庸置疑。當(dāng)然雖然自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展是居委會(huì)自治的充分體現(xiàn)，但也不意味政府對(duì)社區(qū)撒手不管。政府對(duì)居委會(huì)工作給予一定的經(jīng)費(fèi)支持是國(guó)家支持和協(xié)助社區(qū)建設(shè)的責(zé)任體現(xiàn)，不應(yīng)成為政府干涉居委會(huì)工作的合理借口。目前，在政府資源占優(yōu)勢(shì)，而居委會(huì)和社區(qū)社會(huì)組織自籌能力較差且缺乏專門的公共資源配置下，政府應(yīng)把社區(qū)自治和社區(qū)公共服務(wù)的支出納入財(cái)政預(yù)算，通過(guò)專項(xiàng)財(cái)政支出或一定量的撥款來(lái)支持社區(qū)自治發(fā)展。這種方式為社會(huì)組織和社區(qū)居民更好地參與社區(qū)公共事務(wù)創(chuàng)造了條件，也使居委會(huì)代表當(dāng)?shù)鼐用窭妫谳爡^(qū)范圍內(nèi)行使管理各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的權(quán)力成為可能。政府和社會(huì)認(rèn)為社會(huì)組織運(yùn)轉(zhuǎn)所需資源大多應(yīng)靠自己籌集，這一思想本身就是錯(cuò)誤的，即便在西方國(guó)家，社會(huì)組織運(yùn)作所需的資源大多也是政府讓渡出來(lái)的，靠的是一種制度性安排。[6]需要謹(jǐn)記的是，主張政府給予社區(qū)社會(huì)組織資金支持并非主張政府權(quán)力的滲透，而意味著二者伙伴關(guān)系良好態(tài)勢(shì)的發(fā)展。

3．社區(qū)居委會(huì)與社區(qū)社會(huì)組織應(yīng)是何種互動(dòng)關(guān)系。在社區(qū)建設(shè)中，諸多研究都表明社區(qū)社會(huì)組織在社會(huì)管理體制改革中具有利益表達(dá)與意志聚合、社會(huì)整合、公共服務(wù)、自主治理、社會(huì)穩(wěn)定、輿情疏導(dǎo)等多重功能，發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織將為社會(huì)管理體制改革提供組織基礎(chǔ)與推動(dòng)力量。[7]為此，各地在培育社區(qū)社會(huì)組織方面都在簡(jiǎn)化辦理備案手續(xù)，加強(qiáng)指導(dǎo)和立法規(guī)范并在組織運(yùn)作、活動(dòng)場(chǎng)地等方面努力，這無(wú)疑對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的成長(zhǎng)起到了重要作用。社區(qū)社會(huì)組織生存和成長(zhǎng)的土壤是社區(qū)，那它與社區(qū)自治主體的居委會(huì)應(yīng)是一種什么樣的互動(dòng)關(guān)系呢？2006年4月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》明確規(guī)定：“積極支持民間組織開展社區(qū)服務(wù)活動(dòng)，加強(qiáng)引導(dǎo)和管理，使其在政府和社區(qū)居委會(huì)的指導(dǎo)、監(jiān)督下有序開展服務(wù)?！睆囊庖娭胁浑y看出，社區(qū)居委會(huì)與社區(qū)社會(huì)組織之間雖然有協(xié)作關(guān)系，但主要還是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。但在社區(qū)參與意識(shí)相對(duì)薄弱的情境下，社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)社會(huì)組織應(yīng)是一種互惠合作的關(guān)系，因?yàn)檫@種關(guān)系有利于培育居民與居委會(huì)之間的信任，也有利于社區(qū)居民之間互助合作精神與互惠規(guī)范的形成。目前社區(qū)社會(huì)組織主要以?shī)蕵坊顒?dòng)型和志愿幫困型為主，他們的組織目標(biāo)及開展的活動(dòng)與居委會(huì)的社區(qū)事務(wù)相一致，與居委會(huì)工作內(nèi)容也存在高度的重疊，因此，實(shí)踐中如果居委會(huì)能和這些社區(qū)社會(huì)組織達(dá)成共識(shí)，合理確定職能范圍和服務(wù)領(lǐng)域，則有利于社區(qū)事務(wù)的管理，更好激發(fā)居民參與社區(qū)的熱情，并在參與的過(guò)程中增強(qiáng)居民對(duì)社區(qū)的滿意度和歸屬感，提高社區(qū)的活力與生機(jī)，強(qiáng)化社區(qū)社會(huì)資本。某種意義上說(shuō)，互惠合作關(guān)系與社區(qū)社會(huì)資本形成之間是一個(gè)相互積累、相互促進(jìn)的過(guò)程。

四、結(jié)語(yǔ)

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)社會(huì)的有識(shí)之士便開始了社區(qū)管理體制改革的諸多探索。不可否認(rèn)，中國(guó)城市社區(qū)管理體制改革的諸多模式均具有一定的優(yōu)勢(shì)，它們成為中國(guó)社區(qū)管理體制改革的參照體。但由于社區(qū)管理體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，新體制的建立和舊體制的轉(zhuǎn)化必然會(huì)產(chǎn)生碰撞和摩擦，因而，社區(qū)管理體制改革將是一個(gè)長(zhǎng)期漸進(jìn)的過(guò)程。當(dāng)前，宏觀社會(huì)結(jié)構(gòu)仍處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，轉(zhuǎn)型過(guò)程的過(guò)渡性決定了微觀社區(qū)管理體制的過(guò)渡性。隨著政府管理體制改革的進(jìn)一步深化，基層社區(qū)管理體制也將隨之變化。對(duì)于更多地方的探索來(lái)說(shuō)，在借鑒已有模式優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上，結(jié)合地方特點(diǎn)，大膽創(chuàng)新，從制度上保證社區(qū)體制改革有效率地運(yùn)行并在實(shí)踐中不斷演練與完善，使之茁壯成長(zhǎng)必將成為其思索的重要議題。

[1]陳圣龍．加強(qiáng)創(chuàng)新社會(huì)管理應(yīng)從社區(qū)起步[J]．學(xué)習(xí)月刊，2011，（15）．

[2]許小玲，傅琦．適度普惠性社會(huì)福利的實(shí)現(xiàn)路徑——基于社區(qū)層面的探討[J]．理論導(dǎo)刊，2012，（3）．

[3]汪波．城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新探索——行政、統(tǒng)籌、自治之三元復(fù)合體制[J]．新視野，2010，（2）．

[4]侯伊莎．透視鹽田模式——社區(qū)從管理到治理體制[M]．重慶：重慶出版社，2006：122．

[5]何海兵．城市社區(qū)建設(shè)與街道管理體制改革芻議[J]．天府新論，2007，（3）．

[6]許小玲．政府購(gòu)買服務(wù)：現(xiàn)狀、問(wèn)題及前景——基于內(nèi)地社會(huì)組織的實(shí)證研究[J]．思想戰(zhàn)線，2012，（2）．

[7]張凱蘭．社會(huì)管理體制改革中社區(qū)民間組織的功能及實(shí)現(xiàn)[J]．湖南社會(huì)科學(xué)，2010，（3）．