□ 張小明

（國家行政學(xué)院， 北京 100089）

2007年8月30日，第十屆全國人大常委會(huì)第29次會(huì)議通過了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》），于2007年11月1日起施行?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的公布和施行，是我國法制建設(shè)中的一件大事， 標(biāo)志著突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作全面納入了法制化軌道，也標(biāo)志著依法行政進(jìn)入了更廣闊的領(lǐng)域。其對(duì)于提高全社會(huì)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，及時(shí)有效地控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會(huì)危害， 保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)國家安全、公共安全和環(huán)境安全，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，具有十分重要的意義。

一、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的主要內(nèi)容與制度創(chuàng)新

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》始終遵循以下總體思路：第一，高度重視統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制建設(shè)。 實(shí)行統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)體制，整合各種力量，是確保突發(fā)事件處置工作高效率的根本舉措。第二，堅(jiān)持有效控制危機(jī)和最小代價(jià)原則。堅(jiān)持效率優(yōu)先， 根據(jù)中國國情授予行政機(jī)關(guān)充分的權(quán)力，以有效整合各種社會(huì)資源，協(xié)調(diào)各種社會(huì)力量，確保危機(jī)最大限度地得以控制和消除。同時(shí)，又堅(jiān)持最小代價(jià)原則，規(guī)定行政權(quán)力行使的規(guī)則和程序，以便將應(yīng)對(duì)危機(jī)的代價(jià)降到最低限度?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》 在對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行分類、分級(jí)、分期的基礎(chǔ)上，確定了突發(fā)事件的社會(huì)危害程度、 授予行政機(jī)關(guān)與突發(fā)事件的種類、級(jí)別和時(shí)期相適應(yīng)的職權(quán)。第三，把突發(fā)事件的預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備放在優(yōu)先位置。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》 從五個(gè)方面做了規(guī)定： 一是建立了處置突發(fā)事件的組織體系和應(yīng)急預(yù)案體系， 為有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件做了組織和制度準(zhǔn)備；二是建立了突發(fā)事件監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、預(yù)警機(jī)制和信息收集與報(bào)告制度，為最大限度地減少人員傷亡、減輕財(cái)產(chǎn)損失提供了保障；三是建立了應(yīng)急救援物資、設(shè)備、設(shè)施儲(chǔ)備制度和經(jīng)費(fèi)保障制度，為有效處置突發(fā)事件提供了物資和經(jīng)費(fèi)保障； 四是建立了社會(huì)公眾學(xué)習(xí)安全常識(shí)和參加應(yīng)急演練制度， 為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供了良好的社會(huì)基礎(chǔ)； 五是建立了由綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍、專業(yè)性應(yīng)急救援隊(duì)伍、單位專職或者兼職應(yīng)急救援隊(duì)伍以及武裝部隊(duì)組成的應(yīng)急救援隊(duì)伍體系， 為做好應(yīng)急救援工作提供了人員保證。第四，政府主導(dǎo)、社會(huì)參與， 既明確了各級(jí)政府及其部門在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的主要職責(zé)， 又對(duì)有關(guān)單位和個(gè)人在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的作用和地位作出了規(guī)定。第五，確立了比例原則，公民的財(cái)產(chǎn)被征用有獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利， 預(yù)警期間的措施主要是防范性、保護(hù)性措施等。［1］［2］

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》 的主要內(nèi)容是確立了五項(xiàng)制度：第一，突發(fā)事件預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備制度。具體包括：提高全社會(huì)危機(jī)意識(shí)和應(yīng)急能力的制度， 隱患調(diào)查和監(jiān)控制度，應(yīng)急預(yù)案制度，建立應(yīng)急救援隊(duì)伍制度，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)保障制度，城鄉(xiāng)規(guī)劃要滿足應(yīng)急需要的制度。第二，突發(fā)事件監(jiān)測制度。具體包括：建立統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)，進(jìn)行信息收集、分析、會(huì)商和評(píng)估以及上下左右互聯(lián)互通和信息及時(shí)交流； 建立健全監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，在完善現(xiàn)有氣象、水文、地震、地質(zhì)、海洋、環(huán)境等自然災(zāi)害監(jiān)測網(wǎng)的基礎(chǔ)上，建立危險(xiǎn)源、危險(xiǎn)區(qū)域的實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)和危險(xiǎn)品跨區(qū)域流動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)。第三，突發(fā)事件預(yù)警制度。 預(yù)警制度是根據(jù)有關(guān)突發(fā)事件的預(yù)測信息和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，依據(jù)突發(fā)事件可能造成的危害程度、緊急程度和發(fā)展趨勢，確定相應(yīng)的預(yù)警級(jí)別，發(fā)布相關(guān)信息，采取相關(guān)措施的制度。其實(shí)質(zhì)是根據(jù)不同情況提前采取有針對(duì)性的預(yù)防措施。第四，突發(fā)事件應(yīng)急處置制度。具體包括：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后可以采取的措施， 社會(huì)安全事件發(fā)生后可以采取的措施，發(fā)生突發(fā)事件、嚴(yán)重影響國民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行時(shí)可以采取的措施。第五，突發(fā)事件事后恢復(fù)與重建制度。具體包括：及時(shí)停止應(yīng)急措施，同時(shí)采取或者繼續(xù)實(shí)施防止次生、 衍生事件或者重新引發(fā)社會(huì)安全事件的必要措施；制定恢復(fù)重建計(jì)劃；上級(jí)人民政府提供指導(dǎo)和援助； 國務(wù)院根據(jù)受突發(fā)事件影響地區(qū)遭受損失的情況，制定扶持該地區(qū)有關(guān)行業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策。［3］

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)我國傳統(tǒng)的應(yīng)急管理體制在三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了突破與制度創(chuàng)新：第一，從“事后型”體制向“循環(huán)型”體制轉(zhuǎn)變?！笆潞笮汀斌w制的要害是人為割裂突發(fā)事件的生命發(fā)展周期， 側(cè)重行政機(jī)關(guān)在突發(fā)事件應(yīng)急處置階段的應(yīng)急權(quán)力配置?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定了一種“循環(huán)型”的應(yīng)急管理體制，即根據(jù)突發(fā)事件的生命發(fā)展周期來配置各類應(yīng)急主體的職責(zé)和職權(quán)， 使得各類應(yīng)急主體的職權(quán)和職責(zé)能夠覆蓋到突發(fā)事件應(yīng)急管理的整個(gè)過程?！把h(huán)型” 應(yīng)急管理體制以積極主動(dòng)、整體性、有計(jì)劃和動(dòng)態(tài)性為特點(diǎn)，避免了“事后型”應(yīng)急管理體制被動(dòng)適應(yīng)、撞擊式反應(yīng)、缺乏主動(dòng)性和靈活性的弊端。第二，從“以條為主型”體制向“以塊為主型”體制轉(zhuǎn)變?！耙詶l為主型”體制指對(duì)突發(fā)事件分災(zāi)種管理，即針對(duì)不同類型的突發(fā)事件，由相應(yīng)的行政職能部門分別管理?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定了“以塊為主型” 的應(yīng)急管理體制， 即根據(jù)突發(fā)事件的不同等級(jí)，分別由相應(yīng)級(jí)別的人民政府統(tǒng)一決策、領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)組織處理， 上級(jí)主管部門履行指導(dǎo)和協(xié)助職責(zé)。“以塊為主型” 的應(yīng)急管理體制對(duì)突發(fā)事件的預(yù)防和處置實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和指揮，能夠有效整合應(yīng)急資源與信息，快速應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，與現(xiàn)代社會(huì)突發(fā)事件具有復(fù)合性的屬性相一致， 同時(shí)又能較好地利用原先各專門部門的技術(shù)和專業(yè)優(yōu)勢。第三，從“獨(dú)攬型”體制向“共治型”體制轉(zhuǎn)變。“獨(dú)攬型”體制指由國家（主要指行政機(jī)關(guān)）對(duì)各類突發(fā)事件進(jìn)行預(yù)防、預(yù)警、監(jiān)控和處理，忽視甚至排斥非政府組織、 各類企業(yè)或單位以及個(gè)人的作用?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定了“共治型”應(yīng)急管理體制， 即由政府和各類非政府組織以及企業(yè)和個(gè)人共同預(yù)防和處置突發(fā)事件，非政府組織、企業(yè)及個(gè)人廣泛和縱深的參與，幾乎涵蓋了突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等各個(gè)不同階段。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》 是我國應(yīng)急管理體制的突破性規(guī)定， 必將進(jìn)一步提高我國政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。［4］［5］

二、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》實(shí)施中存在的主要問題

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》構(gòu)建了我國應(yīng)急管理的制度框架， 在應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件過程中發(fā)揮了重要作用。但《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》 在實(shí)施過程中也出現(xiàn)了一系列問題。［6］［7］［8］

第一， 應(yīng)急管理體制建設(shè)和各級(jí)應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)建設(shè)均有待進(jìn)一步加強(qiáng)。當(dāng)前，各級(jí)應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)在工作職能、 人員編制和工作機(jī)制等方面還不能適應(yīng)新形勢下保障公共安全的需要。 各級(jí)地方政府應(yīng)急管理系統(tǒng)多頭管理、重復(fù)建設(shè)、資源難以整合的問題仍然十分突出。全方位的應(yīng)急管理體系尚未完全建立，多部門聯(lián)動(dòng)配合不夠密切。 一是應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，編制配備差別較大，專職人員較少，力量不足。尤其是中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)， 應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)設(shè)置情況不容樂觀。政府應(yīng)急辦名稱大、級(jí)別低、人員少，工作協(xié)調(diào)難度大， 少數(shù)單位應(yīng)急管理人員還沒有真正落實(shí)到位。 二是應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)與有關(guān)政府部門存在職責(zé)交叉、 職能定位不準(zhǔn)等問題， 工作關(guān)系急需理順。三是基層政府應(yīng)急辦存在性質(zhì)不明、職責(zé)不清、編制人員較少等問題。部分市、縣應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)人員目前仍處于“走讀”狀態(tài)。由于缺少機(jī)構(gòu)建設(shè)方面的權(quán)威性文件，導(dǎo)致市、縣在機(jī)構(gòu)設(shè)置上無章可循，但又要面對(duì)上級(jí)應(yīng)急辦的工作， 往往會(huì)出現(xiàn)一人身兼數(shù)職的現(xiàn)象，進(jìn)而使得基層應(yīng)急工作無法平穩(wěn)、有續(xù)開展。

第二，應(yīng)急管理工作機(jī)制有待進(jìn)一步完善。應(yīng)急監(jiān)測預(yù)警、隱患排查、信息報(bào)告、應(yīng)急處置協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)等機(jī)制雖已建立但有待進(jìn)一步完善；應(yīng)急管理考核、應(yīng)急管理經(jīng)常性督查等機(jī)制尚未完全形成； 缺乏軍地聯(lián)動(dòng)常效機(jī)制。

第三， 與應(yīng)急管理配套的法律法規(guī)和制度建設(shè)滯后。與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》執(zhí)法主體、權(quán)限范圍、監(jiān)管方式、處罰措施等配套的法規(guī)還沒有出臺(tái)。如在重大突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、社會(huì)動(dòng)員、應(yīng)急財(cái)產(chǎn)征收征用補(bǔ)償、建立應(yīng)急管理公益性基金、促進(jìn)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，還缺乏具體的配套政策措施。 缺乏實(shí)權(quán)性的應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)作為《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》 的執(zhí)法主體和主責(zé)部門。 國務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府辦公機(jī)構(gòu)中設(shè)立的應(yīng)急辦只履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，并無指揮、調(diào)動(dòng)各類應(yīng)急資源的職權(quán)，給應(yīng)急管理工作的落實(shí)帶來了很大困難：如對(duì)宣教演練、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、物資儲(chǔ)備等工作難以有效推動(dòng)。

第四，應(yīng)急預(yù)案的可操作性不強(qiáng)，預(yù)案之間銜接不夠緊密，有些應(yīng)急預(yù)案存在與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定不一致甚至相互矛盾的地方。一是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中有關(guān)預(yù)案編制和演練的規(guī)定過于籠統(tǒng)， 對(duì)預(yù)案的制定程序、制定標(biāo)準(zhǔn)、演練評(píng)估、修訂完善等方面缺乏明確要求，沒有對(duì)啟動(dòng)條件、部門職責(zé)等核心內(nèi)容做出明確規(guī)定，無法為應(yīng)急活動(dòng)提供有效指導(dǎo)。而且，有些應(yīng)急預(yù)案在突發(fā)事件的定義和分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)等方面存在與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》 規(guī)定不一致甚至相互矛盾的地方。二是應(yīng)急預(yù)案存在脫離實(shí)際、 針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)等問題。應(yīng)急預(yù)案缺乏可操作性和實(shí)用價(jià)值，在維護(hù)和管理方面仍不能實(shí)現(xiàn)經(jīng)?；?。 由于缺少職業(yè)的應(yīng)急管理人員，部分單位在預(yù)案編制中存在“拿來主義”現(xiàn)象，將他人的預(yù)案改頭換面，導(dǎo)致預(yù)案內(nèi)容華而不實(shí)，這樣的預(yù)案既缺乏具體的操作內(nèi)容，又沒有執(zhí)行的細(xì)節(jié)，除了應(yīng)付檢查，基本沒有實(shí)用價(jià)值。加之人員的流動(dòng)性較大，個(gè)別單位的應(yīng)急預(yù)案管理根本實(shí)現(xiàn)不了經(jīng)?；?。三是應(yīng)急預(yù)案簡化、實(shí)化、流程化、圖解化的工作推動(dòng)不力。開展應(yīng)急預(yù)案綜合型應(yīng)急演練較少，應(yīng)急預(yù)案宣傳培訓(xùn)工作做得不到位，應(yīng)急預(yù)案之間缺乏銜接，各自為戰(zhàn)，難以應(yīng)對(duì)重大的復(fù)合性突發(fā)事件，應(yīng)急預(yù)案的作用未能得到有效發(fā)揮。

第五， 應(yīng)急監(jiān)測預(yù)報(bào)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)還需進(jìn)一步完善。應(yīng)急監(jiān)測預(yù)報(bào)預(yù)警系統(tǒng)存在布局不盡合理、監(jiān)測覆蓋面有限、長期連續(xù)監(jiān)測手段缺乏等問題。一些領(lǐng)域監(jiān)測手段相對(duì)落后，部分領(lǐng)域尚存空白，應(yīng)急預(yù)警水平和精確度不高。

第六，應(yīng)急救援的保障能力還需進(jìn)一步提升。應(yīng)急救援隊(duì)伍、應(yīng)急物資儲(chǔ)備、應(yīng)急經(jīng)費(fèi)投入不足，應(yīng)急科技支撐作用發(fā)揮得不夠。 應(yīng)急物資儲(chǔ)備品種少、 規(guī)模小、布局不合理；現(xiàn)有的應(yīng)急物資缺乏統(tǒng)籌管理，庫存物資難以實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整和更新，配送體系也不夠健全；對(duì)社會(huì)可動(dòng)用的應(yīng)急設(shè)備和物資底數(shù)不清， 沒有建立應(yīng)急物資動(dòng)員機(jī)制。各類專業(yè)應(yīng)急救援裝備、器材數(shù)量不足，布局不合理，大型和特種裝備缺乏。應(yīng)急科技支撐作用發(fā)揮得不夠，應(yīng)急科技成果推廣渠道有限，成果的轉(zhuǎn)化率較低。

第七，應(yīng)急管理宣傳教育和社會(huì)參與有待強(qiáng)化。對(duì)面向基層鄉(xiāng)村社區(qū)和中小學(xué)的減災(zāi)、 避災(zāi)科普宣傳教育需要進(jìn)一步深化。民間組織、志愿者等社會(huì)力量參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的機(jī)制不完善，有關(guān)支持、鼓勵(lì)民間組織和志愿者參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法規(guī)、政策尚屬空白。一些公用企事業(yè)單位如電力、能源、運(yùn)輸、電信等缺乏法律授權(quán)， 導(dǎo)致其在開展必要的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)時(shí)存在法律障礙。保險(xiǎn)制度不健全，缺乏有效的市場化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。 國家財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系缺乏配套規(guī)定。

三、完善《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的建議

針對(duì)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》實(shí)施過程中存在的主要問題， 根據(jù)突發(fā)事件預(yù)防和應(yīng)急管理中出現(xiàn)的新情況和新問題，完善《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的路徑選擇應(yīng)包括以下七個(gè)方面：

第一，加大應(yīng)急管理體制建設(shè)力度，盡快研究、出臺(tái)應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)設(shè)置硬性規(guī)定或指導(dǎo)性法規(guī)，進(jìn)一步強(qiáng)化各級(jí)應(yīng)急辦的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能， 為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供更有力的組織保證。一是建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、軍地協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理組織領(lǐng)導(dǎo)體制。將應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)明確為《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的執(zhí)法主體和主責(zé)部門，并以法律的形式授予其職權(quán)，使之成為專職化、實(shí)權(quán)化、 常態(tài)化并能夠調(diào)度專業(yè)救援隊(duì)伍和應(yīng)急資源的日常應(yīng)急事務(wù)管理機(jī)構(gòu)。二是規(guī)范應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)職能、編制，建立一個(gè)權(quán)威高效、調(diào)控有力、反應(yīng)快速、協(xié)調(diào)有序的應(yīng)急管理體制，充分發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)職能。抓緊研究并明確應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)設(shè)置及具體職責(zé)， 要求縣級(jí)以上地方人民政府配備應(yīng)急管理專門辦事機(jī)構(gòu)和專職工作人員，確保突發(fā)事件預(yù)防和應(yīng)對(duì)工作落到實(shí)處。進(jìn)一步強(qiáng)化各級(jí)應(yīng)急辦的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，加大對(duì)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》貫徹落實(shí)情況的檢查力度，督促各有關(guān)部門制訂相關(guān)配套制度， 定期召開全國性應(yīng)急管理工作會(huì)議，規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、檢查應(yīng)急管理體系建設(shè)。三是進(jìn)一步規(guī)范省、市、縣應(yīng)急管理工作機(jī)構(gòu)設(shè)置，對(duì)省以下各級(jí)政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的職能、 編制等提出具體指導(dǎo)意見并予以規(guī)范。 研究并制訂相關(guān)行業(yè)應(yīng)急管理工作指導(dǎo)意見和政策， 完善應(yīng)急預(yù)案體系和突發(fā)事件與預(yù)警分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)各地區(qū)應(yīng)急管理工作的指導(dǎo)、檢查。

第二，進(jìn)一步完善應(yīng)急管理機(jī)制，提高應(yīng)急管理工作效率。 一是建立新聞發(fā)布和輿論引導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)、客觀、準(zhǔn)確地發(fā)布突發(fā)事件信息，引導(dǎo)社會(huì)輿論。二是積極探索國防動(dòng)員潛力資源服務(wù)于各類突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作，建立應(yīng)急管理與國防動(dòng)員資源融合機(jī)制。三是有效整合宣傳、公安、安全、海關(guān)、通信等部門的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管資源，建立網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。四是完善突發(fā)事件評(píng)估機(jī)制，規(guī)范年度應(yīng)急管理工作，做到突發(fā)事件一事一評(píng)估。五是建立區(qū)域信息通報(bào)、特種救援隊(duì)伍和裝備器材相互支援、應(yīng)急管理工作交流、突發(fā)事件統(tǒng)一調(diào)度等區(qū)域協(xié)作應(yīng)急機(jī)制。 六是進(jìn)一步完善應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。完善國家應(yīng)急聯(lián)席、會(huì)商制度，建立聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，建立物資裝備運(yùn)輸體系，適時(shí)組織應(yīng)急運(yùn)輸救援力量的演練，提高運(yùn)輸保障能力。七是進(jìn)一步強(qiáng)化信息共享機(jī)制和通信保障能力。建立中央、地方和部門間的信息互通機(jī)制、信息共享機(jī)制和協(xié)作預(yù)警機(jī)制，完善各級(jí)各類應(yīng)急管理和通信調(diào)度機(jī)構(gòu)間的通信網(wǎng)絡(luò)。

第三， 進(jìn)一步完善有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律法規(guī)和配套制度，加快應(yīng)急管理法制體系建設(shè)。一是國務(wù)院應(yīng)盡快制訂與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》相關(guān)的配套制度和措施并盡快出臺(tái)， 以便于地方各級(jí)政府參照?qǐng)?zhí)行和細(xì)化落實(shí)。加快推進(jìn)應(yīng)急管理相關(guān)法規(guī)規(guī)章的制訂、修訂工作，盡快研究、制訂社會(huì)動(dòng)員、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、應(yīng)急財(cái)產(chǎn)征用補(bǔ)償、應(yīng)急資金使用、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展、重大突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系、 國家財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系等相關(guān)配套制度， 積極推動(dòng)國家相關(guān)部門和各地區(qū)出臺(tái)本行業(yè)、本地區(qū)、本部門的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》實(shí)施辦法或細(xì)則。開展《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》貫徹實(shí)施情況評(píng)估工作，對(duì)執(zhí)法主體不明確、 法律責(zé)任部分法條難以實(shí)施等一些有爭議的法條進(jìn)行論證，必要時(shí)可考慮研究、制訂實(shí)施細(xì)則。 二是建立綜合性的應(yīng)急管理法律法規(guī)和政策措施。突發(fā)事件發(fā)生后，在應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建過程中，往往涉及多個(gè)部門、多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)層面，僅靠一部《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》或者紅頭文件很難解決所有問題。因此，應(yīng)以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為母法，建立綜合性的應(yīng)急管理法律法規(guī)和政策措施體系， 從而強(qiáng)化依法應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的法律支撐。 三是有關(guān)部門應(yīng)制定或進(jìn)一步修訂與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)配套的法律法規(guī)。例如制定《應(yīng)急物資保障條例》，規(guī)范中央與地方應(yīng)急物資保障職責(zé)分工與銜接的關(guān)系， 以加強(qiáng)國家重要應(yīng)急物資監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、預(yù)警體系和應(yīng)急物資生產(chǎn)、儲(chǔ)備、調(diào)撥基金及配送體系建設(shè)， 確保應(yīng)急所需物資和生活用品的及時(shí)供應(yīng)。 盡快出臺(tái)“征用財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式”等具有可操作性的法規(guī)，制定物資征用補(bǔ)償辦法和鼓勵(lì)企業(yè)提供應(yīng)急物資和資源的財(cái)政、 稅收、 補(bǔ)貼政策，調(diào)動(dòng)和保護(hù)社會(huì)力量參與應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的積極性。

第四，進(jìn)一步完善突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。制定并出臺(tái)應(yīng)急預(yù)案管理辦法， 規(guī)范各類突發(fā)事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)警級(jí)別劃分標(biāo)準(zhǔn)，明確應(yīng)急預(yù)案制定和修訂程序，進(jìn)一步提高應(yīng)急預(yù)案的管理水平。通過備案審查、協(xié)同演練等方式實(shí)現(xiàn)預(yù)案之間的相互銜接。 明確預(yù)案的制定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)預(yù)案演練的組織部門、周期、方式及事后評(píng)估做出詳細(xì)安排。提高應(yīng)急預(yù)案的實(shí)戰(zhàn)性、規(guī)范性和可操作性，對(duì)預(yù)案的啟動(dòng)方式、力量調(diào)動(dòng)權(quán)限、調(diào)動(dòng)順序、響應(yīng)時(shí)間、組織指揮、后勤保障等做出明確規(guī)定，并加強(qiáng)平時(shí)的溝通協(xié)作和拉動(dòng)演練，確保預(yù)案一啟動(dòng)，各方均能夠高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

第五，繼續(xù)做好應(yīng)急物資調(diào)查工作，健全應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度。 建立國家應(yīng)急物資保障綜合協(xié)調(diào)管理體制和工作機(jī)制。明確應(yīng)急物資管理的行政主體，賦予其應(yīng)急物資綜合協(xié)調(diào)等管理職能。 加快構(gòu)建常態(tài)與非常態(tài)管理相統(tǒng)一的應(yīng)急物資管理體制， 逐步形成以統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相互配合、信息共享、快速動(dòng)用為特征，跨部門、跨地區(qū)、跨行業(yè)的應(yīng)急物資保障綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。依托國家物資儲(chǔ)備體系的現(xiàn)有基礎(chǔ)， 建立中央級(jí)應(yīng)急物資儲(chǔ)運(yùn)體系。盡快形成覆蓋全國的應(yīng)急物資儲(chǔ)備網(wǎng)格化布局。一是開展應(yīng)急資源普查工作， 通過調(diào)查或核查建立臺(tái)賬和數(shù)據(jù)庫，最后由政府進(jìn)行匯總、綜合，摸清可動(dòng)用的應(yīng)急資源底數(shù)，實(shí)現(xiàn)資源共享。二是建立應(yīng)急物資監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和預(yù)警體系，整合社會(huì)應(yīng)急物資信息庫，建立健全政府調(diào)撥與社會(huì)化配送相結(jié)合的應(yīng)急物資儲(chǔ)備、運(yùn)輸體系。三是出臺(tái)優(yōu)惠政策，支持和鼓勵(lì)企業(yè)特別是大型企業(yè)購置、 儲(chǔ)備應(yīng)急物資和裝備并承擔(dān)社會(huì)應(yīng)急支援任務(wù)。四是進(jìn)一步強(qiáng)化國家交通運(yùn)輸應(yīng)急物資儲(chǔ)備。五是建立應(yīng)急運(yùn)力儲(chǔ)備和調(diào)用制度。 六是進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急保障體系建設(shè)。加強(qiáng)應(yīng)急戰(zhàn)略儲(chǔ)備，建立國家、省、市、縣各級(jí)應(yīng)急戰(zhàn)略物資、裝備儲(chǔ)備體系，建立并完善應(yīng)急戰(zhàn)略儲(chǔ)備使用和統(tǒng)一調(diào)撥工作機(jī)制。

第六，進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，建立一體化的社會(huì)救援服務(wù)平臺(tái)。 一是進(jìn)一步加大應(yīng)急資金投入力度，加強(qiáng)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，加大各級(jí)綜合應(yīng)急救援專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。 進(jìn)一步加強(qiáng)消防特警和公安特警隊(duì)伍建設(shè)，增加編制，同時(shí)，建立并完善公安特警隊(duì)中央財(cái)政保障機(jī)制。二是建立一體化的社會(huì)救援服務(wù)平臺(tái)。建議統(tǒng)一全國應(yīng)急辦事機(jī)構(gòu)標(biāo)識(shí)， 建立統(tǒng)一的呼入接入平臺(tái)，建立包括道路救援、山岳救援、航空救援、醫(yī)療救援、 保險(xiǎn)服務(wù)等相結(jié)合的一體化社會(huì)救援聯(lián)動(dòng)服務(wù)體系，積極推動(dòng)政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、企業(yè)支持的社會(huì)救援體制建設(shè)。三是明確民間組織、志愿者等社會(huì)力量在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的地位， 建立規(guī)范和指導(dǎo)社會(huì)力量參與應(yīng)對(duì)突發(fā)事件制度，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量參與救援。供水、供電、供熱、公共交通等領(lǐng)域的公共企事業(yè)單位可以在其經(jīng)營、管理的范圍內(nèi)實(shí)施應(yīng)急處置，確保其能夠依法開展相應(yīng)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)。

第七，各級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)與保險(xiǎn)業(yè)的溝通協(xié)調(diào)，將保險(xiǎn)機(jī)制納入政府突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)防范制度安排和應(yīng)急管理體制機(jī)制中。各級(jí)政府應(yīng)加大對(duì)責(zé)任保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持力度，提高財(cái)政補(bǔ)貼范圍和比例，建立國家財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系。 發(fā)揮政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)中的主導(dǎo)作用和保險(xiǎn)公司在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中的技術(shù)優(yōu)勢，建立政府、保險(xiǎn)公司、被保險(xiǎn)人之間合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，探索出一條符合我國國情的巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展之路。

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