□ 張 偉

（中共遼源市委黨校， 吉林 遼源 136200）

伴隨著我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型逐漸步入深化時期，各種社會矛盾不斷顯現(xiàn)，各類社會沖突有所增多，現(xiàn)有的社會管理體制機制已經(jīng)很難有效應對漸趨復雜的經(jīng)濟社會發(fā)展形勢， 我國的民生建設和社會維穩(wěn)工作面臨著新的、更大的挑戰(zhàn)。當務之急應不斷推進、加強和深化社會管理創(chuàng)新工作，建立健全中國特色法治主導型社會管理模式。對此，黨的十八大報告提出：“加快形成科學有效的社會管理體制，建立確保社會既充滿活力又和諧有序的體制機制，更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”。［1］（p95－105）這就需要進一步加快推進中國特色法治型公民社會建設的進程，以法治為主導，盡快形成與當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展形勢相適應、 能夠有效地調(diào)整復雜利益關系的法治主導型社會管理模式，從而更好地維護社會公平、正義，促進社會的和諧發(fā)展。

一、當前我國推進社會管理創(chuàng)新面臨的主要問題

推進社會管理創(chuàng)新工作是一項復雜的系統(tǒng)工程，這一進程必須與我國經(jīng)濟社會發(fā)展形勢相協(xié)調(diào)、 相適應。［2］當前，我國推進社會管理創(chuàng)新面臨的主要問題包括：

第一，理念觀念落后。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展形勢的變化， 利益沖突和社會矛盾的表現(xiàn)形式也更加多元化與復雜化。 一些政府部門尤其是基層政府部門沒能充分認識當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展領域當中出現(xiàn)的新情況和新問題，仍然習慣于“管控式”的社會管理模式，固執(zhí)于老舊套路，希望繼續(xù)依靠單一性的、行政化的方式來解決一系列的新發(fā)矛盾和棘手問題。 由于始終缺少對法律手段、行政手段、經(jīng)濟手段、溝通手段以及協(xié)商手段的綜合性運用， 加之對社會管理尤其是基層社會管理的新平臺和新載體的引進及建設進度相對滯后，致使我國各級政府部門尤其是基層政府部門的社會管理及綜合應變能力愈發(fā)薄弱、乏力。這極大地制約了我國經(jīng)濟社會的穩(wěn)定、健康、可持續(xù)發(fā)展，其背后所反映的是我國各級政府部門在創(chuàng)新社會管理方面的保守、落后。即始終沒有樹立以人為本、法律至上、權力有限的理念，沒有真正樹立法治、公共利益和公共服務的現(xiàn)代觀念。

第二，主體定位模糊。長期以來，我國各級政府部門尤其是基層政府部門深受計劃經(jīng)濟時代的 “大政府”、“全能政府”、“無限政府”等思想的左右及束縛，它們習慣于對公共事務“大包大攬式”的社會管理模式。各級政府部門一度成為解決一切社會問題的終極主體，政府部門的社會管理職能被一再地夸大和異化，其錯位、越位和缺位等情況較為突出，這就使得我國社會的綜合治理效果一直差強人意。在這種情況之下，各級政府部門不僅難以實施對社會的有效管理， 還極大地削弱了自身的社會管理職能。 既壓制了社會自身的巨大創(chuàng)造性，也難以提高社會自治能力。一些政府部門的職能定位模糊、職責不夠清晰，擔負了許多原本應當由各類社會組織、非政府組織承擔的職能和職責，由此造成了“種了別人的地，荒了自家的田”的尷尬局面。

第三，方式方法陳舊。與當前我國社會管理面臨的新情況和新問題相比， 我國各級政府部門尤其是基層政府部門的妥善應對舉措明顯的不足和乏力， 其對社會管理的方式相對落后、方法簡單陳舊。比如：以罰代管現(xiàn)象仍然比較嚴重、行政命令式管理方法依然存在。許多政府部門仍然習慣于“突擊式”、“運動式”、“拉網(wǎng)式”的社會管理方式，它們熱衷于各種名目、層次和范圍的專項治理及打擊行動。 由于一直缺少社會管理的標本之策和長效之舉，致使“頭痛治頭，腳疼醫(yī)腳”的尷尬局面始終沒有從根本上得到改變。 已有的社會難題非但沒有得到解決， 還使得一些新問題和新情況愈發(fā)地棘手。 另外， 各級政府部門的社會管理流程不夠透明，社會管理程序復雜繁瑣，社會管理方式陳舊落后，加之各級政府部門綜合運用多種管理手段的意識淡漠， 進一步加劇了當前我國社會管理形勢的嚴峻和緊迫程度。這種各級政府部門對社會管理的方式、方法與當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展形勢的極不相襯性， 還進一步放大了我國社會管理“流程長、環(huán)節(jié)多、成本高、效果差”的尷尬現(xiàn)象。［3］

第四，體制機制不暢。目前，我國各級政府部門尤其是基層政府部門還沒有建立覆蓋整個社會管理范圍及層次的相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)、相互支持、相互配套的體制機制。 雖然各級政府部門承擔了許多社會管理職能和職責，但由于它們彼此之間缺少長效化、制度化的溝通及協(xié)作機制， 時至今日我國仍然沒有形成統(tǒng)一領導、協(xié)作共管、全民參與的社會綜合治理格局。這就使得大量的“管不勝管”的社會管理難題一直得不到有效解決。值得注意的是，目前我國政府部門的組織架構、人員配置、職能職責、技術水平、經(jīng)費撥付等還不夠科學合理，職能交叉、權責脫節(jié)等情況依然存在。一些政府部門尤其是基層政府部門的行政效率不高而行政成本驚人、社會公信力不高而粗暴執(zhí)法頻仍，致使一些地方建立和諧的干群關系陷入被動局面， 從而直接影響了社會管理的效果。另外，諸如社會保障機制、社情民意表達及反饋機制、社會輿情監(jiān)測及共享機制、突發(fā)性公共事件綜合治理機制等也急需進一步建立健全，上述機制之間還需要進行長效化、常態(tài)化的協(xié)調(diào)。

二、中國特色法治主導型社會管理模式的理念轉(zhuǎn)向

當前， 社會矛盾的不斷顯現(xiàn)給各級政府部門帶來了十分繁重的社會管理任務。 需盡快并全面樹立與現(xiàn)代法治精神相契合、 相統(tǒng)一的法治主導型社會管理理念，努力做到“依法管理，綜合施策”。［4］為此，必須強調(diào)“法治化”是創(chuàng)新社會管理的基本目標追求和核心要義之一， 力爭形成法治建設與創(chuàng)新社會管理互為載體的良性格局， 從而不斷破解當前我國社會管理當中的一系列難點問題。 這意味著各級政府部門必須切實轉(zhuǎn)變理念、觀念，即由傳統(tǒng)的行政導向型的管控式社會管理理念逐漸轉(zhuǎn)向現(xiàn)代的公共導向型的法治式社會管理理念。實際上，這一理念的轉(zhuǎn)變與黨的十五大以來所確立的依法治國基本方略相一致， 有助于加快推動和更好地實現(xiàn)我國社會秩序的和諧化、民主化與法治化。

第一，真正樹立科學發(fā)展和以人為本的基本理念。全面貫徹和落實科學發(fā)展觀，就必須牢固樹立“科學發(fā)展是第一要務，社會和諧是第一責任”的基本理念。要以新型的社會和諧觀取代以往的社會穩(wěn)定觀， 以經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展觀取代此前的唯GDP發(fā)展觀。 與此同時，樹立“以人為本，和諧至上”的社會管理理念，以大多數(shù)公民的根本利益和真切意愿以及我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需求為根本依歸， 不斷尋求破解新問題和新矛盾的新思路及新方法。通過協(xié)商、溝通、交流等手段和途徑，更好地釋放社會矛盾，緩解社會壓力，由此形成新的社會平衡格局， 更好地促進我國社會的和諧發(fā)展。

第二，實現(xiàn)由政府統(tǒng)管向與社會協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變。時至今日，我國仍有不少政府部門深受“大政府”、“全能政府”、“無限政府”等思想的影響，它們習慣于將政府部門視作社會管理的唯一有效主體， 因此始終沒有真正地放棄“大包大攬式”的社會管理模式。這種落后思想致使應當由市場力量和社會力量解決的眾多問題至今仍由各級政府部門來越位或錯位承擔。 這種情況不僅無端地、極大地耗散了寶貴的人力、物力和財力，致使各級政府部門的行政管理開支和社會管理成本一直居高不下而行政效率始終裹足不前， 還使得我國的社會綜合治理效果深受其累而始終難有新的、 更大的突破，很多社會矛盾“被集中”和回卷到各級政府部門。為此， 各級政府部門必須從不必要的和不相關的社會管理領域退出， 鼓勵廣大公民積極參與到社會管理過程當中。與此同時，不斷地發(fā)揮各類社會組織的獨特功能和巨大作用，以實現(xiàn)我國社會綜合治理效果新的、更大的突破。在這一過程當中，各級政府部門必須始終做到依法管理， 不斷強化政府權威必須依靠法律權威來樹立的基本理念，［5］致力于打造有限政府和服務型政府，從而形成“有效政府，有序社會”的政府與社會相協(xié)同、共治理的良好格局。

第三，注重發(fā)揮法治化社會管理方式的巨大作用。我國各級政府部門尤其是基層政府部門慣于采用行政主導型社會管理模式， 其過分強調(diào)單一性的行政干預的巨大作用。主要是依靠政府部門來制定、頒布、實施相關政策和指令的方式、方法，由此實現(xiàn)國家政權對社會力量的組織、統(tǒng)領和管制。伴隨著我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型步伐的不斷加快， 行政主導型社會管理模式的諸多弊端不斷顯現(xiàn)，由此對采取組織化、法治化的社會管理方式的呼聲不斷高漲。［6］即以更加組織化的公民生活狀態(tài)完成對大量的、分散化的社會力量的有效整合，從而使更多的社會組織發(fā)揮出巨大的社會管理功能。為此，要不斷鼓勵和推動公民之間、公民與社會組織之間、公民與政府部門之間更多地運用制度化、 組織化和法治化的方式展開對話、交流與協(xié)商，以制度化和法治化的方式敦促各級政府部門尤其是基層政府部門更加關注公共利益訴求和公共權力運作，同時，進一步建立健全社會利益博弈機制，不斷夯實我國社會秩序的和諧化、民主化和法治化的制度基石。

三、 構建中國特色法治主導型社會管理模式的路徑選擇

黨的十八大報告明確提出：“必須從維護廣大人民根本利益的高度，加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應急處置相結合的社會管理機制?！保?］（p125－133）為此， 必須切實按照形成“有效政府，有序社會”的政府與社會相協(xié)同、共治理的良好格局的要求與原則， 不斷建立健全與我國經(jīng)濟社會發(fā)展形勢相適應、相協(xié)調(diào)的制度化、組織化和法治化的社會利益均衡機制及社會利益博弈機制。與此同時，不斷擴大我國公民有序的政治參與的范圍， 促進并最終實現(xiàn)公民之間、公民與社會組織之間、公民與政府部門之間的良性互動局面。

第一，加快法治政府建設進程，營造寬松良好的社會發(fā)展環(huán)境?！坝邢抻袨?、廉潔透明、誠信負責、高效便民” 是對法治政府的本質(zhì)性概括和根本要求。［8］現(xiàn)階段，我國推進、加強和深化社會管理創(chuàng)新工作，必須與建設法治政府進程緊密地結合起來。 這就要求各級政府部門必須在法律和法治的框架之下， 按照建設法治政府的根本要求，不斷地推進、加強和深化社會管理創(chuàng)新工作，進而不斷地實現(xiàn)我國社會建設領域新的、更大的突破。一方面，加快還權于市場的步伐，真正實現(xiàn)主要由市場機制來完成對社會資源配置的任務這一目標。尤其是在土地征收、房屋拆遷等領域，必須加快全面實現(xiàn)市場化運作的步伐。與此同時，杜絕假借各種公共利益的名義與民爭利、侵奪民益的不法情況，從而避免產(chǎn)生新的和不必要的社會矛盾。另一方面，加快公益性行政事業(yè)單位從各級政府部門當中真正剝離的步伐。 各級政府部門對附屬的行政事業(yè)單位的管理權責應當被依法限定為制定政策、明確規(guī)劃、提供標準以及實施監(jiān)督。與此同時，成立新的、更加專業(yè)化的社會組織來承擔和完成各類公共服務職能， 以更加多樣化的方式鼓勵和吸納更多的行為主體參與到公共服務的供給過程當中，進一步推動我國公共服務的社會化進程。

第二，不斷完善有關社會組織的法律法規(guī)體系，促進其實現(xiàn)規(guī)范發(fā)展。 各類社會組織的創(chuàng)立及其實際運行，必須嚴格依照并最終實現(xiàn)法治化管理。這既是我國公民實現(xiàn)有序的政治參與的重要路途之一和根本性的制度保障， 也是進一步促進我國各類社會組織健康可持續(xù)發(fā)展的重要手段。 各類社會組織在法治的框架之下運行和活動， 意味著它們可以依法切實維護自身的權利和權益，有助于形成各類社會組織之間、社會組織與政府部門之間的新型的博弈關系。為此，必須從不斷完善法律法規(guī)體系的角度， 進一步實現(xiàn)各類社會組織的規(guī)范化發(fā)展。［9］依法進一步明確和規(guī)范各類社會組織的地位性質(zhì)、組織框架、內(nèi)部體制、管理機制、資金來源、人員組成、權利義務以及關系屬性等，從而讓各類社會組織得以在法治化的社會環(huán)境中不斷地發(fā)展和成熟，并使其充分發(fā)揮新的、更大的作用和優(yōu)勢。這樣，一方面， 有助于各類社會組織真正成長為與政府部門和市場力量并駕齊驅(qū)的“第三極力量”；另一方面，對中國特色社會管理體制機制、 社會組織體制機制以及社會利益博弈平衡機制的建立健全也大有裨益。

第三，發(fā)揮政法部門的職能作用，夯實社會管理創(chuàng)新的法治基石。扎實推進、加強和深化社會管理創(chuàng)新工作，必須借助和不斷發(fā)揮各級政法部門的職能作用。一方面， 要進一步建立健全維護我國社會秩序公平正義的司法體制機制。通過各級政法部門公正、依法地履行各項司法職能，發(fā)揮其引領、規(guī)范、促動和監(jiān)督的作用，從而為現(xiàn)階段我國社會管理創(chuàng)新工作進一步夯實法治化的制度基石。另一方面，從源頭性、根本性、基礎性的社會管理難點、難題入手實施重點突破。針對長期以來嚴重困擾我國經(jīng)濟社會健康可持續(xù)發(fā)展的數(shù)量龐大的流動人口的就業(yè)難、居住難、就醫(yī)難、子女就學難等一系列棘手問題，從戶籍管理制度改革入手，實施重點突破，加快形成“以證管人、以房管人、以業(yè)管人”的新型戶籍管理模式。［10］針對刑滿釋放解除勞教人員、社會閑散青少年、吸毒人員等特殊群體，積極發(fā)揮各類社會組織的能動性作用，多措并舉、合力共進，主要從“幫教式”管理入手并實施重點突破。針對我國各地方長期、普遍存在的城中村、 城鄉(xiāng)結合部等地區(qū)的綜合社會治理效果相對較差的現(xiàn)實情況，要切實貫徹和實施“整治先行、服務到位、管理落實”的基本原則，努力使上述地區(qū)盡快轉(zhuǎn)變成為我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的新的穩(wěn)定極和增長極。

第四， 努力實現(xiàn)社會管理過程中的公眾參與的制度化轉(zhuǎn)向。雖然我國《憲法》及法律明確規(guī)定公民享有充分的政治權利和政治自由，但在基本內(nèi)容、方式方法等方面還缺乏明確規(guī)定，需要盡快地完善和健全。這有助于盡快形成我國公眾依法有序、常態(tài)化、制度化和規(guī)范化的政治參與格局。一方面，應加快各級立法及重大行政決策事務公眾參與機制改革進程。 一切與公共利益密切相關的立法及重大行政決策事務都必須舉行聽證會、協(xié)商會和辯論會，從而使我國法律制度的立、改、廢能夠更加直接地反映和吸納廣大公眾的意見及建議， 這也有助于在重大行政決策事務上真正地實現(xiàn)民主化決策、科學化決策和公開化決策。另一方面，不斷建立健全我國公民的控告制度、申訴制度、檢舉制度、信訪制度、監(jiān)督制度、批評制度以及建議制度等，［11］不斷夯實我國公眾實現(xiàn)有序的政治參與和社會參與的各項法律制度。實現(xiàn)我國公民參與政府決策及行政行為、向立法機關提出意見和建議的常態(tài)化、 制度化和法制化的現(xiàn)代轉(zhuǎn)向，從而真正發(fā)揮公眾參與的巨大效用。

［1］辛鳴.十八大后黨政干部關注的重大理論與現(xiàn)實問題解讀［M］.中共中央黨校出版社，2012.

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［3］ 龔維斌. 我國社會管理體制存在的主要問題 ［J］. 理論視野，2010，（01）：46－48.

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［7］《人民日報重要言論匯編》編輯組.認真學習黨的十八大精神——人民日報重要言論匯編［M］. 人民日報出版社，2012.

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