□ 宋慧宇

（吉林省社會(huì)科學(xué)院， 吉林 長(zhǎng)春 130033）

市場(chǎng)失靈的存在必然要求政府監(jiān)管權(quán)力的介入，但是， 如果僅僅將關(guān)注的焦點(diǎn)限定在政府監(jiān)管有助于抑制市場(chǎng)失靈的一面， 很可能忽視由此所引發(fā)的行政權(quán)力的擴(kuò)張、濫用以及公眾權(quán)利和利益層面的維護(hù)。近幾年食品安全事故頻發(fā)充分暴露出食品安全監(jiān)管存在的問(wèn)題：監(jiān)管過(guò)程的缺失、監(jiān)管方式的滯后及監(jiān)管權(quán)力的異化。當(dāng)前倡導(dǎo)的對(duì)政府監(jiān)管施以正向激勵(lì)，固然能夠憑借調(diào)動(dòng)監(jiān)管主體的積極性， 最終提高政府監(jiān)管的有效性。但不能否認(rèn)，對(duì)權(quán)力的負(fù)向監(jiān)督和制約才是更為根本之道， 或者說(shuō)是正向激勵(lì)的基礎(chǔ)。 因此， 將政府——市場(chǎng)的關(guān)系置于法律制度的控制和制約之下，防止政府監(jiān)管權(quán)力在運(yùn)行過(guò)程中的異化是政府監(jiān)管權(quán)力規(guī)范運(yùn)行最基本的保障。

一、信息公開(kāi)制度：政府監(jiān)管權(quán)的透明運(yùn)行

信息公開(kāi)是民主進(jìn)程良好運(yùn)行的前提， 更是實(shí)現(xiàn)公正、可信監(jiān)管的前提?！霸诠膊块T(mén)領(lǐng)域，以下情況有可能導(dǎo)致權(quán)力的不受約束： ⑴消費(fèi)者沒(méi)有太多的其他選擇；⑵層級(jí)因素；⑶對(duì)信息流的控制。”［1］（p147）利用壟斷地位和對(duì)信息的控制， 政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)就可能進(jìn)行有悖于公共利益的活動(dòng)。首先，現(xiàn)代監(jiān)管機(jī)構(gòu)相對(duì)于傳統(tǒng)行政部門(mén)權(quán)力更大，集中了規(guī)則制定、規(guī)則執(zhí)行和裁決爭(zhēng)議等諸多權(quán)力；獨(dú)立性更強(qiáng)，不僅獨(dú)立于市場(chǎng)活動(dòng)，而且獨(dú)立于政府政策部門(mén)甚至獨(dú)立于行政系統(tǒng)， 強(qiáng)大而獨(dú)立的行政監(jiān)管權(quán)力更易于產(chǎn)生異化現(xiàn)象。 如何以法律原則來(lái)制約行政權(quán)力？ 公法學(xué)者戴維斯教授在回答這一問(wèn)題時(shí)用了七個(gè)“公開(kāi)”：公開(kāi)的行政計(jì)劃、公開(kāi)的政策說(shuō)明、公開(kāi)的規(guī)則、公開(kāi)的裁定、公開(kāi)的理由、公開(kāi)的先例、公開(kāi)與公正的程序。他指出，公開(kāi)是恣意與專(zhuān)橫的天敵；公開(kāi)是對(duì)抗非正義的天然盟友。［2］公開(kāi)本身即是對(duì)權(quán)力構(gòu)成的有效威懾和制約力量。其次，政府監(jiān)管權(quán)力的行使過(guò)程就是政府以中立的態(tài)度和身份調(diào)節(jié)市場(chǎng)利益關(guān)系結(jié)構(gòu)中的生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者等相互之間的利益沖突與利益矛盾的過(guò)程， 這種相互沖突的利益不能簡(jiǎn)單地以維護(hù)公共利益來(lái)概括， 利益關(guān)系的復(fù)雜性決定了政府監(jiān)管自由裁量權(quán)的必要性。 這種廣泛的政府監(jiān)管自由裁量權(quán)促成對(duì)監(jiān)管透明的要求，只有監(jiān)管機(jī)構(gòu)向公眾提供所有與實(shí)施監(jiān)管相關(guān)的信息， 增強(qiáng)相對(duì)方維護(hù)個(gè)體權(quán)利和參與公共事務(wù)的知識(shí)基礎(chǔ)，監(jiān)管的公正性才能夠得到證明。最后，我國(guó)行政權(quán)力透明運(yùn)行的實(shí)現(xiàn)需要一個(gè)過(guò)程?！胺ú豢芍?， 則威不可測(cè)” 的治理哲學(xué)和傳統(tǒng)行政管理方式強(qiáng)調(diào)行政過(guò)程的神秘性與效率性， 阻礙了政府信息的公開(kāi)化。此外， 尋租和腐敗的動(dòng)機(jī)也讓一些監(jiān)管者不愿意提高行政透明度。

食品安全作為與公眾生命健康緊密聯(lián)系的市場(chǎng)領(lǐng)域， 應(yīng)以信息公開(kāi)和透明作為對(duì)政府監(jiān)管行為進(jìn)行監(jiān)督的基本前提。食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可、執(zhí)法檢查、違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為查處、 標(biāo)準(zhǔn)制定修訂以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)警示等信息都應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)。 但實(shí)際上有些信息卻很難被社會(huì)公眾知曉，如食品安全事故發(fā)生后，對(duì)于應(yīng)被問(wèn)責(zé)的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何追究， 由誰(shuí)追究， 追究程序，責(zé)任形式，后續(xù)跟進(jìn)等普通公眾并不知情。2004年6月新華社記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“阜陽(yáng)奶粉事件” 中被撤職的工商所正、 副所長(zhǎng)及被開(kāi)除的兩名市場(chǎng)管理人員竟然在被追究責(zé)任后仍然正常上班、領(lǐng)工資，對(duì)他們的查處只“是為了應(yīng)付上級(jí)”。在信息不公開(kāi)的庇護(hù)下還可能有監(jiān)管機(jī)構(gòu)弄虛作假、欺報(bào)瞞報(bào)的事件發(fā)生。據(jù)2012年《法治藍(lán)皮書(shū)》披露，各地食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)“信息更新滯后甚至不更新的情況普遍存在”，“食品安全信息公開(kāi)滯后于公眾對(duì)食品安全信息的需求和加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的需要”。［3］因此，必須以法律的強(qiáng)制力保障政府監(jiān)管信息公開(kāi)的實(shí)現(xiàn)。

首先，將《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定的內(nèi)容具體化，特別是將不公開(kāi)信息的例外情況①《政府信息公開(kāi)條例》第8條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定?！奔?xì)化，使政府各個(gè)機(jī)構(gòu)具有可操作的依據(jù)， 避免其成為侵害公民知情權(quán)的借口。其次，建立與信息公開(kāi)相適應(yīng)的具體制度，如設(shè)立信息公開(kāi)的專(zhuān)門(mén)工作機(jī)構(gòu)；建立信息收集、儲(chǔ)存、保管、交換、查閱、設(shè)立、發(fā)布的專(zhuān)門(mén)制度以及場(chǎng)所和設(shè)施；對(duì)現(xiàn)有的信息進(jìn)行清理、分類(lèi)和對(duì)未來(lái)的信息源進(jìn)行預(yù)測(cè)，確定公開(kāi)方案等。再次，嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管信息公開(kāi)的具體內(nèi)容。 在監(jiān)管規(guī)則制定前需公開(kāi)規(guī)則草案供社會(huì)公眾參與評(píng)議， 在頒布監(jiān)管規(guī)則后需在有關(guān)的官方公報(bào)或刊物上發(fā)表； 在監(jiān)管規(guī)則執(zhí)行時(shí)需向相對(duì)方公開(kāi)監(jiān)管依據(jù)、執(zhí)行過(guò)程、裁決結(jié)果以及法律責(zé)任、救濟(jì)途徑等； 除法定不公開(kāi)的事由外， 公眾有權(quán)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、政府公報(bào)以及具體申請(qǐng)等形式獲得各種監(jiān)管信息，特別是對(duì)影響大、性質(zhì)惡劣的特大事故，應(yīng)及時(shí)將查處結(jié)果通過(guò)新聞媒體予以公布。最后，公民知情權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)取決于對(duì)違反《政府信息公開(kāi)條例》行為責(zé)任的嚴(yán)肅追究和對(duì)侵犯公民信息獲取權(quán)的有效救濟(jì)。 如果政府機(jī)關(guān)及其工作人員由于不合理或不正當(dāng)原因， 不愿將其掌握的應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的信息公開(kāi)，那么，就必須要有督促、監(jiān)督和保障措施予以糾正，如考核、評(píng)議、監(jiān)察、行政相對(duì)人舉報(bào)、申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟等。

二、行政程序制度：政府監(jiān)管的公眾參與

政府監(jiān)管是一個(gè)利益博弈的過(guò)程， 是對(duì)受監(jiān)管政策影響的各種私人利益之間相互沖突的主張進(jìn)行協(xié)調(diào)的過(guò)程，而“真理”并非不證自明，各方利益的澄清只有訴諸程序性的民主協(xié)商機(jī)制， 讓更多的利益相關(guān)人表達(dá)自己的主張、參與決策才是最好的選擇。監(jiān)管程序本質(zhì)上就是提供一種利益辯論、競(jìng)爭(zhēng)和選擇的互動(dòng)平臺(tái)，保證利益相關(guān)人參與最大化， 才能確保監(jiān)管權(quán)力和監(jiān)管決策的正當(dāng)性。此外，政府并非全知、全能，盡管監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有專(zhuān)業(yè)性的特征， 但任何政策制定者在決策過(guò)程中都會(huì)面臨認(rèn)知的困難——不論是利他者還是自私自利者，［4］即使監(jiān)管者有維護(hù)公共利益的動(dòng)機(jī)，其結(jié)果也可能事與愿違。正因?yàn)椤肮倭朋w制內(nèi)的專(zhuān)家無(wú)法獲得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正確信息。因此，如果排除公眾對(duì)重要決策的參與，將會(huì)造成政策上的失誤”。［5］（p68）“在美國(guó)，公眾評(píng)議構(gòu)成了公共健康政策法規(guī)演化中重要的、制度化的參與形式，政府機(jī)構(gòu)針對(duì)新提出的監(jiān)管規(guī)則征求公眾評(píng)議， 這種公眾評(píng)議通常是對(duì)任何個(gè)人和組織開(kāi)放的”，“這些評(píng)議對(duì)形成擬議規(guī)則的最終版本，增加公眾接受程度，以及防止監(jiān)管過(guò)程被特殊利益集團(tuán)所捕獲而言非常重要。”［6］反觀我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定，雖然其規(guī)定了參與制度，但在大多數(shù)情況下監(jiān)管機(jī)構(gòu)只選擇與自己意見(jiàn)一致的消費(fèi)者或?qū)＜覅⑴c聽(tīng)證， 或?qū)⒑芏喑植煌庖?jiàn)的利害關(guān)系人或?qū)＜揖苤T(mén)外，導(dǎo)致公眾參與結(jié)構(gòu)不均衡，成一邊倒之勢(shì)。2010年衛(wèi)生部公布“乳業(yè)新國(guó)標(biāo)”引發(fā)了社會(huì)極大的質(zhì)疑與指責(zé)，［7］在公開(kāi)征集意見(jiàn)階段，多是大型乳企等利益集團(tuán)的參與和影響，公眾的聲音則難以聽(tīng)到。

強(qiáng)調(diào)公眾參與的監(jiān)管程序提供了以社會(huì)力量制約監(jiān)管權(quán)力的機(jī)制，它對(duì)政府監(jiān)管權(quán)力的限制是即時(shí)的，直接的。監(jiān)管程序民主參與從整體上“要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)在規(guī)則制定和規(guī)則執(zhí)行的所有環(huán)節(jié)， 均給予利害關(guān)系人表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，聽(tīng)取其陳述和申辯，并在充分考慮這種意見(jiàn)的基礎(chǔ)上做出最后的決定?！保?］（p99）首先，在程序參與者的選擇上應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)， 對(duì)監(jiān)管程序參與者的條件、申請(qǐng)程序、比例構(gòu)成、選擇結(jié)果和選擇依據(jù)進(jìn)行規(guī)定。其次，監(jiān)管規(guī)則制定前需公開(kāi)說(shuō)明該規(guī)則的性質(zhì)、目的、法律依據(jù)及操作過(guò)程，與該規(guī)則內(nèi)容存在重復(fù)、沖突和交叉的其他規(guī)章，相對(duì)方參與該規(guī)則評(píng)議的途徑與渠道等； 在頒布監(jiān)管規(guī)則時(shí)應(yīng)當(dāng)說(shuō)明該規(guī)則制定的詳細(xì)分析報(bào)告，對(duì)公眾評(píng)議內(nèi)容進(jìn)行回應(yīng)，在規(guī)則制定過(guò)程中曾經(jīng)考慮過(guò)， 但最終沒(méi)有采納的其他方案，并說(shuō)明理由等；監(jiān)管機(jī)構(gòu)做出監(jiān)管行為時(shí)就有關(guān)問(wèn)題聽(tīng)取相對(duì)人評(píng)議意見(jiàn)并予以說(shuō)明解釋?zhuān)?做出監(jiān)管決定前應(yīng)當(dāng)向相對(duì)方說(shuō)明事實(shí)原因和法律依據(jù)； 監(jiān)管決定或裁決必須記錄在案，建立案卷；監(jiān)管決定或裁決做出后應(yīng)給予相對(duì)方提出復(fù)議、訴訟和申訴的機(jī)會(huì)等。最后，完善監(jiān)管程序應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)管回應(yīng)和救濟(jì)制度。監(jiān)管機(jī)構(gòu)掌握巨大的行政權(quán)力， 相對(duì)而言公眾則存在集體行動(dòng)的難題，因此，有必要建立針對(duì)監(jiān)管者的回應(yīng)或說(shuō)明理由制度，對(duì)不予采納的公眾意見(jiàn)進(jìn)行回復(fù)，說(shuō)明理由，并且允許公眾針對(duì)結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)的申訴。在這個(gè)過(guò)程中，需要培育和建立廣泛的社會(huì)中介組織，將不同利益群體進(jìn)行有效組織和專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)， 增強(qiáng)社會(huì)參與和制約監(jiān)管權(quán)力的力度。

三、行政問(wèn)責(zé)制度：權(quán)責(zé)一致原則的踐行

雖然獨(dú)立性是監(jiān)管權(quán)力和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一個(gè)根本性特征，但也不能忽視因獨(dú)立性可能產(chǎn)生的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)：權(quán)力過(guò)于集中產(chǎn)生的濫用和捕獲風(fēng)險(xiǎn)， 獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能過(guò)于關(guān)注局部目標(biāo)而忽視全局觀念， 監(jiān)管權(quán)力不足或?yàn)E用導(dǎo)致的監(jiān)管不力或增加市場(chǎng)交易成本等。監(jiān)管權(quán)力與監(jiān)管責(zé)任是政府監(jiān)管的一體兩面， 政府接受的監(jiān)管權(quán)力是公共的、有限的、有明確界定的，有多大的權(quán)力就有多大的責(zé)任，只有當(dāng)權(quán)力與責(zé)任統(tǒng)一時(shí)，監(jiān)管才有其最終效果，否則，監(jiān)管權(quán)力的運(yùn)行如果沒(méi)有責(zé)任的約束，違法監(jiān)管行為就不可能受到追究，市場(chǎng)主體的權(quán)利就得不到保障?！靶姓?wèn)責(zé)” 正是通過(guò)監(jiān)管制度化來(lái)保證權(quán)責(zé)一致法律原則實(shí)現(xiàn)的。

當(dāng)前， 在政府監(jiān)管實(shí)踐中行政問(wèn)責(zé)制度存在諸多問(wèn)題：政府監(jiān)管權(quán)力的授予和行使缺少法律依據(jù)，如很多監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立的依據(jù)是國(guó)務(wù)院“三定方案”，監(jiān)管權(quán)力行使沒(méi)有相關(guān)法律約束，使得問(wèn)責(zé)無(wú)憑；行政訴訟法的受案范圍不包括抽象行政行為， 法院對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)特別是國(guó)務(wù)院各部委所頒布的規(guī)范性文件沒(méi)有審查權(quán)，由此引發(fā)具體行政監(jiān)管行為得以逃避審查，如“三鹿奶粉事件” 暴露出我國(guó)當(dāng)時(shí)對(duì)三聚氰胺監(jiān)測(cè)沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，也就無(wú)法追究監(jiān)管機(jī)構(gòu)失職之責(zé)；司法機(jī)關(guān)不能獨(dú)立于地方政府，使得司法審查力度大打折扣；行政訴訟成本過(guò)高、雙方當(dāng)事人力量懸殊，社會(huì)中介組織和法律援助能力薄弱， 使得公民很難以個(gè)人力量通過(guò)司法尋求對(duì)政府責(zé)任的追究與賠償，如在“三鹿奶粉事件”，中盡管作為弱勢(shì)群體的消費(fèi)者早已不斷向三鹿集團(tuán)、新聞媒體、行政機(jī)關(guān)投訴三鹿奶粉，卻由于在與三鹿集團(tuán)和政府的關(guān)系中處于弱勢(shì)地位而無(wú)法追究政府不作為的責(zé)任。

完善行政監(jiān)管問(wèn)責(zé)制度。首先，需要明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)可問(wèn)責(zé)性的具體衡量指標(biāo)，主要包括：法律明確規(guī)定的監(jiān)管政策的目標(biāo)及優(yōu)先順序；正當(dāng)法律程序、信息的透明度、公眾的民主參與度；監(jiān)管績(jī)效的評(píng)估制度；針對(duì)監(jiān)管權(quán)力和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的申訴機(jī)制。其次，要擴(kuò)大行政監(jiān)管問(wèn)責(zé)范圍，更多關(guān)注對(duì)行政不作為的問(wèn)責(zé)。目前，我國(guó)在政府監(jiān)管領(lǐng)域的問(wèn)責(zé)范圍比較集中在造成重大事故和惡劣社會(huì)影響的行為， 使得當(dāng)前問(wèn)責(zé)制成為災(zāi)難和事故出現(xiàn)后被動(dòng)的善后程序， 變成一種純粹的懲戒措施。 近幾年發(fā)生的食品安全事故特別是幾起奶粉事件， 處罰和問(wèn)責(zé)都是以眾多嬰兒的身體健康甚至生命為代價(jià)的。這種總是要等到大案、要案出現(xiàn)才采取的事后問(wèn)責(zé)，使公眾有被愚弄的感覺(jué)，也使得一部分政府領(lǐng)導(dǎo)和公務(wù)員產(chǎn)生錯(cuò)覺(jué)和僥幸心理， 以為只有犯重大錯(cuò)誤或出現(xiàn)重大事故時(shí)才應(yīng)承擔(dān)責(zé)任， 而對(duì)日常工作中的過(guò)失和疏忽所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和后果則可逃避， 于是產(chǎn)生工作不求有功，但求無(wú)過(guò)的消極心理。因此，行政監(jiān)管問(wèn)責(zé)范圍需要明確包括：不履行法定職責(zé)、不正確履行法定職責(zé)以及其他與職責(zé)無(wú)關(guān)， 但嚴(yán)重?fù)p害政府形象的不良行為。第三，加大異體問(wèn)責(zé)的力度。政府自身的同體問(wèn)責(zé)具有直接性、針對(duì)性和經(jīng)常性的特點(diǎn)，但弊端也很明顯，同體問(wèn)責(zé)有很大隨意性，問(wèn)責(zé)過(guò)程充斥著運(yùn)動(dòng)性、政策性、人治式，更沒(méi)有形成良好的政治慣例和傳統(tǒng)。

健全行政監(jiān)管問(wèn)責(zé)制。首先，應(yīng)完善人大對(duì)政府的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制， 落實(shí)憲法和法律賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的多項(xiàng)剛性監(jiān)督手段， 明確人大提出質(zhì)詢(xún)案的制度和程序，保證人大的罷免權(quán)，進(jìn)一步建立人民不信任投票制、彈劾制以及主要責(zé)任人引咎辭職制度等。其次，自下而上的公眾及社會(huì)輿論的監(jiān)督同樣重要。近年來(lái)很多食品安全事故都是經(jīng)由媒體曝光、 網(wǎng)絡(luò)傳播或群眾舉報(bào)而得以揭露的。因此，各級(jí)政府和社會(huì)各界要積極支持新聞?shì)浾摫O(jiān)督， 要鼓勵(lì)新聞?shì)浾搶?duì)政府監(jiān)管過(guò)程中出現(xiàn)的不正之風(fēng)和典型錯(cuò)案予以公開(kāi)曝光，增強(qiáng)新聞?shì)浾摫O(jiān)督的權(quán)威性和實(shí)效性；加強(qiáng)群眾監(jiān)督，對(duì)人民群眾的舉報(bào)、信訪、上訪、申訴應(yīng)認(rèn)真對(duì)待，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，立即查處，并公示于眾，以示儆戒。逐步形成人民群眾依法維護(hù)自身合法權(quán)益的輿論和環(huán)境。

四、激勵(lì)監(jiān)管制度：非強(qiáng)制行政行為的體現(xiàn)

激勵(lì)性監(jiān)管方式的出現(xiàn)主要根源于信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致的政府監(jiān)管失靈。監(jiān)管者為了達(dá)到監(jiān)管目的，必須利用被監(jiān)管者所擁有的經(jīng)營(yíng)信息。相對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，企業(yè)具有生產(chǎn)能力和生產(chǎn)安全狀況的信息優(yōu)勢(shì)， 監(jiān)管者并不掌握企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和努力程度的完全信息，而且監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有限預(yù)算也使監(jiān)管者不可能對(duì)企業(yè)生產(chǎn)狀況完全掌握。這在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域表現(xiàn)尤為突出，“監(jiān)管機(jī)構(gòu)為了避免信息租金、實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)需要付出巨大的監(jiān)管成本（包括信息搜尋、標(biāo)準(zhǔn)的制定與實(shí)施、企業(yè)服從成本等），特別是在技術(shù)性和專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的食品原材料和生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)， 企業(yè)的信息優(yōu)勢(shì)更為明顯”。［9］一方面，傳統(tǒng)的政府監(jiān)管理論是以監(jiān)管者擁有完全信息作為假設(shè)條件， 但事實(shí)上被監(jiān)管對(duì)象為了實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化， 都有向監(jiān)管者隱瞞相關(guān)信息以獲取信息租金的企圖或行為， 這就在客觀上增加了監(jiān)管行為失效的可能性，造成政府監(jiān)管的失靈。在這種情況下，監(jiān)管者如何設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制以使企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)符合監(jiān)管政策的目標(biāo)就顯得異常重要。另一方面，傳統(tǒng)行政行為理論單純強(qiáng)調(diào)以命令控制式的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管手段的強(qiáng)制性、對(duì)立性和單一性，忽視其他主體的能動(dòng)性和監(jiān)管手段的多元化，通常由“監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)定一個(gè)或多個(gè)嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)， 然后以許可或同意的形式強(qiáng)加于被監(jiān)管者身上，具有不可變通性”，［10］（p170）大量強(qiáng)制統(tǒng)一的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)造成了巨大的監(jiān)管成本， 而且并不一定對(duì)所有被監(jiān)管者都具有普適性。對(duì)監(jiān)管“命令和控制”方法的過(guò)度依賴(lài)使監(jiān)管機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)加重，執(zhí)法效果不佳，除了無(wú)法達(dá)到監(jiān)管目標(biāo)外，僵硬和遲鈍的控制措施的增加也破壞了在被監(jiān)管利益團(tuán)體眼中的監(jiān)管的合法性，并減少了監(jiān)管的責(zé)任性，［11］同時(shí)也阻礙了被監(jiān)管者的技術(shù)創(chuàng)新和改造。

激勵(lì)性監(jiān)管在基本保持原有監(jiān)管框架之下， 采取協(xié)商、誘導(dǎo)、建議、獎(jiǎng)勵(lì)等柔性方式激勵(lì)企業(yè)提高內(nèi)部效率，可以彌補(bǔ)傳統(tǒng)命令控制型監(jiān)管方式的不足。具體來(lái)說(shuō)， 監(jiān)管者給市場(chǎng)主體指明大致的行動(dòng)方向， 以激勵(lì)、誘導(dǎo)為驅(qū)動(dòng)，給予市場(chǎng)主體一定的自由裁量權(quán)，允許企業(yè)結(jié)合自身的實(shí)際， 做出其認(rèn)為合意并且符合監(jiān)管者期望的選擇?！斑@種監(jiān)管方式將決策的責(zé)任賦予擁有大多數(shù)風(fēng)險(xiǎn)信息和潛在控制方法的企業(yè)，因此，企業(yè)自律行為將比政府施加監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)成本更低也更有效率。通過(guò)允許企業(yè)做出自己的決定，管理者和雇主更有可能認(rèn)為自己組織的規(guī)則更合理， 結(jié)果能夠比政府強(qiáng)加的標(biāo)準(zhǔn)更好地得到遵守?！保?2］這種雙方基于合作基礎(chǔ)上達(dá)到監(jiān)管目的的方式既可以節(jié)約監(jiān)管失靈帶來(lái)的成本， 又可以調(diào)動(dòng)相對(duì)方的積極性和主動(dòng)性來(lái)實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)。

激勵(lì)性監(jiān)管最初應(yīng)用于約束自然壟斷行業(yè)， 但并不表示其不能應(yīng)用于社會(huì)性監(jiān)管包括食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，“食品安全激勵(lì)性監(jiān)管機(jī)制就是要根據(jù)食品行業(yè)的技術(shù)特征，設(shè)計(jì)出一種新型的監(jiān)管模式，誘導(dǎo)和激發(fā)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)將信息優(yōu)勢(shì)用于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益目標(biāo)，解決信息非對(duì)稱(chēng)下監(jiān)管失靈的問(wèn)題”，［13］具體的措施包括：以行政指導(dǎo)作為利益誘導(dǎo)的指引，以行政合同作為具體實(shí)施手段，以行政獎(jiǎng)勵(lì)作為激勵(lì)的回應(yīng)，輔以高額處罰作為激勵(lì)監(jiān)管的保障。另外需要強(qiáng)調(diào)的是，激勵(lì)式監(jiān)管方式的應(yīng)用不代表一些傳統(tǒng)監(jiān)管方式不重要，而是力圖將強(qiáng)制監(jiān)管與非強(qiáng)制監(jiān)管、硬性手段與軟性手段相結(jié)合，以達(dá)到更好的監(jiān)管效果。

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