吳曉靈（全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任）

修法給予央行更多獨(dú)立性

吳曉靈（全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任）

金融法治化

金融業(yè)的健康發(fā)展有賴于法律制度的完善，對金融業(yè)法律進(jìn)行修訂的原則，應(yīng)該是功能立法、行為監(jiān)管和規(guī)范市場秩序。

“十八大”提出了中國改革開放的藍(lán)圖，而這當(dāng)中很重要的一條，就是要把我們國家引入法制的軌道，那么金融業(yè)的健康發(fā)展有賴于法律制度的完善。金融危機(jī)之后，各個(gè)國家總結(jié)教訓(xùn)的方式，便是修改和完善法律制度、運(yùn)行規(guī)則，中國金融業(yè)的發(fā)展也應(yīng)建立在這樣的基礎(chǔ)上。

目前中國已經(jīng)有了比較全面的金融法律體系，有《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)管管理法》、《商業(yè)銀行法》、《票據(jù)法》、《信托法》、《證券投資基金法》、《保險(xiǎn)法》和《擔(dān)保法》。法律不是越多越好，而是需要體系更加完善，執(zhí)行更為有力。對金融業(yè)法律進(jìn)行修訂的原則，應(yīng)該是功能立法、行為監(jiān)管和規(guī)范市場秩序。

當(dāng)前，以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主的監(jiān)管格局往往成為制定法律規(guī)范的障礙，應(yīng)該逐漸改為以功能監(jiān)管為主、機(jī)構(gòu)監(jiān)管為輔的原則。在修訂法律時(shí)，很多部門都要從自己監(jiān)管的機(jī)構(gòu)來考慮，而沒有更多考慮在同樣的法律關(guān)系、市場行為下，如何統(tǒng)一、規(guī)范。我在人大推《證券投資基金法》的修法時(shí)，深深的感覺到，當(dāng)一個(gè)跨幾個(gè)行業(yè)、跨銀證保的一個(gè)資產(chǎn)管理的行為實(shí)施時(shí)，要協(xié)調(diào)各個(gè)監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管范圍和行為規(guī)則，會(huì)遇到很多的問題。我們不得不遷就現(xiàn)有的監(jiān)管格局，在有限的空間內(nèi)對同樣行為做出一定規(guī)范。

我個(gè)人認(rèn)為，未來幾年應(yīng)該重點(diǎn)修訂的主要是四部法律。

強(qiáng)化與制衡——《中國人民銀行法》

在金融危機(jī)當(dāng)中，唯一能夠向市場提供流動(dòng)性的金融業(yè)定海神針是中央銀行。其最后貸款人的職責(zé)決定是它在金融業(yè)中的地位?！吨袊嗣胥y行法》規(guī)定了中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定。從這個(gè)目標(biāo)出發(fā)，未來如修訂《中國人民銀行法》有四個(gè)方面的重點(diǎn)：

一是貨幣政策由國務(wù)院來確定，但在執(zhí)行和實(shí)施貨幣政策的手段和工具方面，應(yīng)給予中央銀行更多的靈活性。多部門之間的溝通是必要的，但如果中央銀行沒有相對獨(dú)立性，在很多問題的分析和決策方面，前瞻性、有效性就難以保證?！度嗣胥y行法》中寫到貨幣政策委員會(huì)，但是它只是一個(gè)事后咨詢的咨詢機(jī)構(gòu)。貨幣政策委員會(huì)成員包括一行三會(huì)、財(cái)政部和統(tǒng)計(jì)局等國務(wù)院重要部門，還有業(yè)界的代表，在委員會(huì)中充分發(fā)表意見，在決策方面發(fā)揮更多作用，有利于提高貨幣政策的有效性；

二是需要建立一個(gè)金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)機(jī)制，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定。這句話在2003年修訂《人民銀行法》的時(shí)候就提及了，但現(xiàn)在還沒有一個(gè)制度性協(xié)調(diào)機(jī)制，基本上是靠國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的巡會(huì)制度來協(xié)調(diào)一行三會(huì)和財(cái)政方面的關(guān)系。中央銀行承擔(dān)著最后穩(wěn)定的責(zé)任，應(yīng)承當(dāng)牽頭任務(wù)；

三是統(tǒng)一制定清算結(jié)算制度，規(guī)范電子支付結(jié)算工具和網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?，F(xiàn)在電子支付系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)已非常發(fā)達(dá)，電子貨幣也已存在。時(shí)代發(fā)展需要中央銀行在更宏觀的角度，對新形勢進(jìn)行研究。電子貨幣作為支付結(jié)算的工具，支付結(jié)算的制度方法應(yīng)由中央銀行來統(tǒng)帥。

四是要與財(cái)政形成權(quán)力制衡。中央銀行是發(fā)鈔的銀行、銀行的銀行、國家的銀行。替國家經(jīng)理國庫、建立制衡機(jī)制，是財(cái)政穩(wěn)健運(yùn)行的需要，這是世界各國中央銀行的三大職能之一。但是在我們修訂預(yù)算法時(shí)，在中央銀行經(jīng)理國庫還是代理國庫上爭論不休，現(xiàn)在該有個(gè)決斷。經(jīng)理國庫并不意味著中央銀行要對庫款進(jìn)行經(jīng)營，而只是對國庫的出入庫進(jìn)行認(rèn)證登記。財(cái)政是會(huì)計(jì)，中央銀行是出納，出納和會(huì)計(jì)必須嚴(yán)格分開，權(quán)力沒有制衡就會(huì)形成腐敗。

更加與時(shí)俱進(jìn)——《商業(yè)銀行法》

17年來，商業(yè)銀行的經(jīng)營管理發(fā)生了巨大變化，許多風(fēng)險(xiǎn)控制業(yè)務(wù)范圍的規(guī)定應(yīng)做相應(yīng)的修改。銀行資本充足率、流動(dòng)性管理、風(fēng)險(xiǎn)控制都應(yīng)該在法律中體現(xiàn)?，F(xiàn)在對《商業(yè)銀行法》批評較多的是75%的存貸款比例，其實(shí)如有流動(dòng)性管理，這個(gè)比例的重要性與上世紀(jì)90年代相比已相差很多。就為這75%的比例，到了月末和季末的時(shí)候，商業(yè)銀行存款就會(huì)搬來搬去。這種存款來回搬家的狀況干擾了經(jīng)濟(jì)正常的信息，因而對于這些風(fēng)控的指標(biāo)我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)行重新審視。

銀監(jiān)會(huì)成立時(shí)之，除了商業(yè)銀行外有吸收公眾存款的財(cái)務(wù)、金融公司，還有不吸收公眾存款的信托公司，于是專門立《銀監(jiān)法》來約束這些非銀行金融機(jī)構(gòu)。這種單獨(dú)為監(jiān)管當(dāng)局立法，只有在中國才有，我認(rèn)為應(yīng)按業(yè)務(wù)和功能來立法。如果按照吸收公眾存款的金融機(jī)構(gòu)來立法，就可以把《銀行法》與《商業(yè)銀行法》合并成為銀行業(yè)法來規(guī)范信貸市場。讓不吸收公眾存款的人他們?nèi)シ刨J，即民間資本陽光化；吸收大額存款的金融機(jī)構(gòu)和吸收小額存款的金融機(jī)構(gòu)的行為也應(yīng)該去規(guī)范。這兩類機(jī)構(gòu)應(yīng)該在銀行業(yè)法中來規(guī)范起來。

進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督力量——《證券法》

我國證券業(yè)發(fā)展非常迅猛?！蹲C券法》立法后已修改過一次，今后如修法還有三點(diǎn)要注意。

一是中國法律對證券的表述太狹窄，不利形成市場秩序，不利各類權(quán)益證券化，從而限制了資本市場發(fā)展。現(xiàn)在在金融市場上有很多事是可以通過證券化的方式來解決的，而且社會(huì)也有這樣的沖動(dòng)。我們在清理整頓各類的交易場所，其實(shí)他們都有一種，想把交易標(biāo)份額化然后進(jìn)行交易的沖動(dòng)。證券就是權(quán)益的一個(gè)代表，只要份額化它其實(shí)就是證券，無份額化也是證券。我們不把證券作為一個(gè)權(quán)益代表表述，使得證券市場上權(quán)力分割非常多，證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管權(quán)限受到很大的限制。

二是中國尚未建立做市商制度，證券交易缺乏無縫對接的多層次資本市場，股票定價(jià)機(jī)制遠(yuǎn)未完善。股票定價(jià)不是最后IPO時(shí)再來定價(jià)，實(shí)際上應(yīng)該每一個(gè)股份制的企業(yè)的股票都應(yīng)該有一個(gè)合法交易場所。而發(fā)展多層次資本市場，關(guān)鍵是要建立做市商制度，由做市商來判斷哪個(gè)企業(yè)的股票值不值得對它做市，做不做得來交易。最后能不能夠公開上市交易，那是多次交易過后的結(jié)果。

三是資本市場利益巨大，虛假肆意操縱市場行為難以杜絕。如果監(jiān)管手段不足，違規(guī)成本過低就難以形成抑制力量。盡管上次修訂法時(shí)，對證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管權(quán)利加大，但對于現(xiàn)在資本市場上的一些利益操縱行為威懾力還不夠。

聚焦財(cái)富管理——《信托法》

財(cái)富管理是金融業(yè)發(fā)展的廣闊天地，而《信托法》僅對信托關(guān)系進(jìn)行規(guī)范，信托經(jīng)營沒有法律層面的規(guī)定。《證券投資基金法》的修訂對于財(cái)務(wù)信托尚無法律規(guī)范。在明確法關(guān)系的基礎(chǔ)上實(shí)行統(tǒng)一的監(jiān)管原則，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)功能監(jiān)管是財(cái)富管理健康發(fā)展的保證。

完善主要的金融法律制度，將極大的推進(jìn)理念的統(tǒng)一和市場行為的規(guī)范，修法的過程就是一個(gè)理論探討的過程，就是思想統(tǒng)一的過程。只有思想理念統(tǒng)一了，我們的行為才可以規(guī)范。（本刊特約記者方迎定整理）