田 焱

關(guān)于保障房后期公共服務(wù)管理理論上的種種考量

田 焱

住房保障群體成規(guī)模地入住保障房小區(qū)(或樓棟、單元)，既給保障房后期管理帶來了新的情勢(shì)與壓力，也提出了新的挑戰(zhàn)與要求。對(duì)此，各城鎮(zhèn)針對(duì)保障房后期管理展開了新的探索，形成了眾多模式及方法。而在現(xiàn)行體制和時(shí)代背景下，無論探索與推行哪一種模式或方法，都大有必要關(guān)注與理清基于社會(huì)保障、社會(huì)正義、和諧社會(huì)、系統(tǒng)管理、公共危機(jī)管理以及福利經(jīng)濟(jì)、需求層次等理論方面的問題及標(biāo)準(zhǔn)，并以此來考量保障房后期管理是否與多大程度上符合相關(guān)的管理價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。

保障性住房房；公共服務(wù)管理；社會(huì)保障

隨著保障房小區(qū)(或樓棟、單元)的陸續(xù)建成，各城鎮(zhèn)已逐步容入了一定規(guī)模的保障群體。這部分群體成規(guī)模地聚居，在給本小區(qū)(樓棟、單元)、相關(guān)相鄰社區(qū)及街道(甚至城市)等社會(huì)公共服務(wù)管理帶來新的情勢(shì)與壓力的同時(shí)，也給我們既有的保障房后期管理目標(biāo)選擇、范圍內(nèi)容界定、制度(包括體制機(jī)制)設(shè)計(jì)、手段及方法運(yùn)用等提出了新的挑戰(zhàn)與要求。

與此同時(shí)，在現(xiàn)行住房保障政策安排下，各城鎮(zhèn)汲取傳統(tǒng)公房管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并結(jié)合既有的體制機(jī)制、經(jīng)濟(jì)財(cái)政等資源條件，針對(duì)保障房后期管理展開了新的探索，形成了眾多模式及方法。其中，部分城鎮(zhèn)亦正在將保障房后期管理納入至全社會(huì)公共服務(wù)管理體系之內(nèi)，實(shí)施綜合性的管理，形成了獨(dú)有的保障房后期公共服務(wù)管理模式及方法。然而，考慮到當(dāng)前住房制度轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌，以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等多種因素，無論探索、選擇與推行哪種模式及方法，首先大有必要關(guān)注與理清相關(guān)的理論問題，以考量其是否與多大程度上符合“服務(wù)保障群眾”、“降低管理成本”等管理價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。

一、基于“社會(huì)保障理論”上的考量

當(dāng)前，理論和實(shí)務(wù)界已達(dá)成了共識(shí)：“一方面市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是高效率經(jīng)濟(jì)，利潤最大化原則對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展(包括房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)及其市場(chǎng))產(chǎn)生了強(qiáng)大的動(dòng)力；另一方面市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)又是高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)，風(fēng)險(xiǎn)造成的社會(huì)震蕩又會(huì)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展(包括低收入家庭住房問題解決)的強(qiáng)大阻力和干擾因素?！薄?〕故此，社會(huì)需要有一種穩(wěn)定的機(jī)制來緩解、排除這種阻力和干擾，以保證社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。

住房保障直接目的在于解決低收入家庭的基本居住問題，是社會(huì)保障的重要內(nèi)容之一，亦是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一種穩(wěn)定機(jī)制，明顯具有社會(huì)“減震器”和“安全網(wǎng)”的作用。然而，從住房保障的實(shí)際情況看，在我們欣慰地看到各地已加大保障房建設(shè)力度的同時(shí)，還應(yīng)清楚地認(rèn)識(shí)到，保障房建設(shè)僅為保障(或者直接說為社會(huì)“減震器”和“安全網(wǎng)”作用的發(fā)揮)提供了可能及條件，其關(guān)鍵還在于建立起完整的后續(xù)管理體系，并讓這一體系成為一種穩(wěn)定機(jī)制和發(fā)揮出應(yīng)有的作用。因此，我們不僅應(yīng)當(dāng)搞好保障房建設(shè)，更應(yīng)當(dāng)注重與做好其后期管理，才能真正確保保障對(duì)象獲得改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

進(jìn)一步看，住房保障本屬社會(huì)保障構(gòu)成之一，理應(yīng)與其他社會(huì)保障部分一樣，受到相似相等的待遇，變權(quán)宜之計(jì)為常態(tài)化、長久化的制度管理。對(duì)此，大有必要著眼宏觀與未來，視保障房后期管理不僅僅是“管房、管物業(yè)”，更是“管人、為人服務(wù)”的綜合性社會(huì)服務(wù)管理。這就需要將住房保障尤其是保障房后期管理融入全社會(huì)的公共管理體系之內(nèi)，努力在保障房后期管理的范圍、內(nèi)容、目標(biāo)、制度、體制、機(jī)制、手段及方法等諸方面，作出相關(guān)的調(diào)整、改革與創(chuàng)新，使住房保障乃至整個(gè)社會(huì)保障體系更趨完整完善。

二、基于“社會(huì)正義理論”上的考量

羅爾斯“社會(huì)正義”理論及原則，其第一層面是：最有效推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)結(jié)構(gòu)必然是允許所有人享有和其他人同樣的基本權(quán)利與自由的社會(huì)結(jié)構(gòu)。這也是通常所謂的羅爾斯第一正義原則，即“每個(gè)人都有同樣的權(quán)利，擁有最廣泛的、完整的、同等的基本自由體系，并且這一體系與所有人的類似自由體系是互相兼容的?！薄?〕其第二層面是：在第一層的基礎(chǔ)之上，政府平衡“公平(即平等)——效率”關(guān)系的原則是：“社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等必須符合處于最不利地位的人的最大利益”。這也就是所謂的羅爾斯第二正義原則，亦即“差別原則”或“最小受惠者”原則。該原則表明：“將社會(huì)及經(jīng)濟(jì)的不平等加以特別安排，以便使處于劣勢(shì)者能獲得最大的利益，并且使所有的人能獲得平等的機(jī)會(huì)?！薄?〕

基于此等理論及其原則，相關(guān)專家學(xué)者提出了：第一，凡是與保障公民平等權(quán)利及其有關(guān)的公共政策——至少包括社會(huì)保障和社會(huì)援助政策，政府最好把其視為社會(huì)生活中不可或缺的最重要的公共物品，在任何財(cái)政條件下都應(yīng)當(dāng)承諾無條件地予以提供并保障落實(shí)。這也就是說，包括住房保障(尤其含保障房入住使用)在內(nèi)的公共服務(wù)項(xiàng)目，都應(yīng)是政府的天職，必須處處時(shí)時(shí)落到實(shí)處，且應(yīng)當(dāng)首先照顧到社會(huì)最底層群體。第二，其他類型的公共政策供求平衡問題則可以通過公共過程并通過市場(chǎng)原則加以處理。這實(shí)際為政府履職(包括在具體住房保障管理模式及方法等方面)豐富了內(nèi)涵和擴(kuò)展了空間，也為包括保障群體在內(nèi)的其他社會(huì)成員獲得“基本權(quán)利”與享有“自由的社會(huì)結(jié)構(gòu)”，提供了可能與實(shí)現(xiàn)。換言之，這也就是說，在保障房后期管理資源的配置上，有可能和必要通過公共過程和市場(chǎng)原則，結(jié)合運(yùn)用“政府”和“市場(chǎng)”兩種配置手段及方法，實(shí)現(xiàn)保障房后期公共服務(wù)管理主體的多元化，內(nèi)容的豐富化。

三、基于“和諧社會(huì)理論”上的考量

“和諧社會(huì)理論”是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)文明進(jìn)步的現(xiàn)實(shí)成果。目前，盡管針對(duì)“和諧社會(huì)”有不同的解釋和界定，但絕大多數(shù)基本認(rèn)同：其蘊(yùn)涵有“以人為本”以及人與自然(包括環(huán)境)、人與社會(huì)、人與人之間的和諧相處等思想。中央高層領(lǐng)導(dǎo)曾多次提出，我們所建立的社會(huì)主義和諧社會(huì)是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)。因此，該理論實(shí)際所強(qiáng)調(diào)的是，在平常的現(xiàn)實(shí)生活中，亦或在各突發(fā)事件及危害來臨之時(shí)，都應(yīng)在理性的思考中減少對(duì)自然、環(huán)境的破壞，避免人與人之間的矛盾與沖突，減少或消弭各種災(zāi)害與危機(jī)。

無論從外部環(huán)境還是內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，保障房小區(qū)與其他居住小區(qū)、社區(qū)、街道乃至城市都存在一定的差異，并可能因此差異而產(chǎn)生各種各樣的矛盾、問題或沖突及對(duì)抗。因此“和諧社會(huì)理論”對(duì)于保障性住房小區(qū)的建設(shè)與發(fā)展，對(duì)于保障對(duì)象與自然(環(huán)境)、與其他社會(huì)群體或個(gè)體的和諧相處，共建共享文明小區(qū)、社區(qū)、街道乃至城市等密切相關(guān)，也理應(yīng)成為保障性住房后期管理的價(jià)值取向和發(fā)展目標(biāo)之一。

四、基于“系統(tǒng)管理理論”上的考量

住房保障是重要的民生工程，也是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，這種系統(tǒng)工程既體現(xiàn)在運(yùn)管主體的多元性和互補(bǔ)性方面，也體現(xiàn)在運(yùn)管內(nèi)容的豐富性和關(guān)聯(lián)性，以及運(yùn)管過程的連貫性和互動(dòng)性等方方面面。因此，保障房后期管理實(shí)際亦是一個(gè)龐雜的系統(tǒng)管理體系，集中表現(xiàn)在：

第一，從專業(yè)系統(tǒng)管理的角度看，該系統(tǒng)明顯具有時(shí)序和層級(jí)結(jié)構(gòu)及其管理的特征，即該系統(tǒng)管理基本由早期的建設(shè)管理和后期的使用管理構(gòu)成，并明顯存在不同的時(shí)序管理特征。同時(shí)，保障房管理中通常所謂的“三分建、七分管”，這個(gè)“管”既包含對(duì)保障對(duì)象行為的規(guī)范、保障房的安全使用與監(jiān)管，也包括對(duì)保障對(duì)象其他基本生活需求的保障，而對(duì)保障對(duì)象基本生活需求的全方位保障才是重點(diǎn)和難點(diǎn)。

第二，從社會(huì)系統(tǒng)管理角度看，房管及住房保障機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要是“管房、管物業(yè)”，對(duì)于保障對(duì)象日常生活遇到的諸如“就業(yè)、教育、醫(yī)療、計(jì)生、保險(xiǎn)等方面需求”，則有賴于其他相關(guān)職能部門和社會(huì)群團(tuán)組織依職權(quán)或功能，采取有效的措施，大力開展綜合性社會(huì)服務(wù)，而不應(yīng)由房管部門“大包、小攬、全包攬”。否則就有“錯(cuò)位”和“越位”之嫌，管了許多不該管、管不了也管不好的事。因此，住房保障不單是房產(chǎn)問題——即對(duì)“房”的管理問題，更是對(duì)“人”的服務(wù)管理問題，是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性的社會(huì)管理工程。對(duì)此，必須對(duì)保障性住房后期管理實(shí)施必要的專業(yè)性和社會(huì)性系統(tǒng)管理，對(duì)管理主體內(nèi)容和過程等進(jìn)行系統(tǒng)化的安排、掌控與規(guī)范。

五、基于“公共危機(jī)管理理論”上的考量

公共危機(jī)管理理論是突發(fā)事件(包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件)應(yīng)急管理的理論基礎(chǔ)之一，也是社會(huì)管理以及保障房管理可以依憑的理論與方法。該理論首先認(rèn)為，所謂危機(jī)就是由意外事件引發(fā)的危險(xiǎn)和緊急狀態(tài)，其一般具有意外性、緊急性、危險(xiǎn)性和破壞性。所謂公共危機(jī)指的實(shí)際就是“沒有預(yù)料到的、且對(duì)公共安全和公共利益形成重大威脅的事件”〔1〕。因此，公共危機(jī)管理實(shí)際就是指必須對(duì)公共危機(jī)予以提早和全面干預(yù)，并實(shí)施處理、識(shí)別、隔離、決策等有效管理。

保障對(duì)象是社會(huì)中的弱勢(shì)群眾，其大量聚居原本即存在不少的社會(huì)安全問題及隱患，一旦遭遇重大突發(fā)事件，不僅自身單獨(dú)難以抵御危機(jī)和災(zāi)難，甚至還會(huì)由其演生或派生出更多更大的危機(jī)或?yàn)?zāi)難。另外，從“維穩(wěn)”的角度看，提早做好保障房小區(qū)的“維穩(wěn)”工作，即可對(duì)全社會(huì)的“維穩(wěn)”工作，產(chǎn)生出事半功倍的效果。因此，在保障性住房小區(qū)更需提前做好各種預(yù)防及準(zhǔn)備，增強(qiáng)危機(jī)管理(包括“維穩(wěn)”)意識(shí)和基礎(chǔ)，以確保一旦“危機(jī)”顯現(xiàn)，則有必要的“一案三制”(即應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、機(jī)制和法制)安排與應(yīng)對(duì)。

六、基于“福利經(jīng)濟(jì)、需求層次理論”上的考量

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一大原理是，每個(gè)社會(huì)的目標(biāo)都是追求其社會(huì)福利的最大化；而相伴的另一大原理是，社會(huì)福利首先取決于所有社會(huì)成員的個(gè)人福利(或者個(gè)人效用)的大小。因之，在保障房建設(shè)和后期管理過程中，確保每位保障對(duì)象的個(gè)人福利——滿足其合理訴求，對(duì)于社會(huì)福利的增長，以至實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，有著特殊的意義和作用。

與此同時(shí)，我們所熟悉的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)中最重要的福利標(biāo)準(zhǔn)之一——帕累托標(biāo)準(zhǔn)也告訴人們，“如果從一種社會(huì)狀態(tài)到另一種社會(huì)狀態(tài)的變化，使至少一個(gè)人的福利增加，而同時(shí)又沒有使任何一個(gè)人的福利減少，那么，這種變化就是好的，可取的，人們所希望的。”〔4〕該類標(biāo)準(zhǔn)即已表明，保障對(duì)象住房福利的獲得，是不可能或不愿意以減少乃至放棄其他福利為代價(jià)的。因此，對(duì)于保障對(duì)象的服務(wù)管理應(yīng)當(dāng)適度考慮其既得的社會(huì)福利不至明顯減少，并應(yīng)在此基礎(chǔ)上，平衡好各種福利水平。

另外，需求層次理論也告訴人們，人在獲得基本生活需求(即衣、食、住等)滿足的基礎(chǔ)上，將更可能追求其他需求得以滿足，如歸屬、認(rèn)同(群體或社會(huì)認(rèn)同)等需求的滿足。同樣，保障對(duì)象在獲得基本居住滿足的同時(shí)，也必然要追求其他需求的滿足，如更想在小區(qū)或社區(qū)等環(huán)境中獲得歸屬感和認(rèn)同感，讓自己住得更有尊嚴(yán)和幸福感。對(duì)此，社會(huì)和政府就應(yīng)為其創(chuàng)造一定的條件，提供大量方便。

〔1〕禇超孚.城鎮(zhèn)住房保障模式研究〔M〕. 北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2005.

〔2〕〔4〕姚明霞.福利經(jīng)濟(jì)學(xué)〔M〕.北京：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，2005.

〔3〕姚玲珍.中國公共住房政策模式研究〔M〕.上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2003.

成都市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目“探索與創(chuàng)新住房保障政策體系”(2012ZSM12-02)

田焱，四川省社會(huì)科學(xué)院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員，四川 成都 610072。

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1008-9187-(2013)05-0091-03

【責(zé)任編輯朱鳳霞】