◎張鷺

韓國“陽光化”路線圖

◎張鷺

獨立的反腐機構(gòu)、司法調(diào)查、行政督查、媒體監(jiān)督、公務員教育以及“以腐為恥”的國民教育，近20年來韓國建立起各司其職又環(huán)環(huán)相扣的預防與懲治腐敗體系，頗有成效，很多辦法值得我們借鑒。

在任期倒數(shù)第二個月的2012年11月，時任韓國總統(tǒng)李明博一家終于擺脫了檢方指控。差點連累其“晚節(jié)不?！钡墓偎?，緣起于此前一年，李明博夫妻在首爾南郊置地建宅供退休后居住。這塊土地以其子李時炯的名義購得，此事被曝光后，公眾懷疑此舉有違實名購置房地產(chǎn)的規(guī)定，或存在規(guī)避繳納遺產(chǎn)稅和贈與稅的嫌疑；亦有猜測認為，總統(tǒng)之家可能存在腐敗行為。

首爾地方檢察廳在調(diào)查后，于2012年6月公布結(jié)果，認為總統(tǒng)李明博之子李時炯等人沒有違法，不予起訴。為平息政界、媒體與公眾隨后發(fā)起的質(zhì)疑，李明博此后不得不同意啟動特檢程序，依據(jù)自己批準的《內(nèi)谷洞私宅特別檢查法》臨時設立由60多人組成的特別檢察官小組。歷時30天復查此案后，該特別檢察官小組于11月宣布，因掌握證據(jù)不充分，放棄對總統(tǒng)一家的起訴。

如今，中國的財產(chǎn)公示立法或?qū)⑼菩?。全國人大常委會?012年12月表示，將研究論證建立國家公職人員財產(chǎn)申報方面的法律制度。緊接著，中央紀委、國家預防腐敗局就此問題展開了新一輪的研究論證。因此對于反腐敗斗爭形勢嚴峻的中國而言，韓國的“陽光化”路徑具有重要參考借鑒價值。

“陽光法案”

據(jù) “透明國際”2012年全球清廉指數(shù)排名，在全球176個國家和地區(qū)中，韓國排名第45位，中國排名第80位。中國的名次低于日本和韓國，但高于印度、越南、蒙古和大多數(shù)亞洲國家。

韓國朝野上下普遍將腐敗問題視為阻礙其躍升為發(fā)達國家的障礙，但在反腐的征途中仍只是行至半程。2006年7月至2010年6月期間，韓國230名民選地方政府領導中，有92名在任期中因涉腐被起訴。這也與其整個社會的廉政潔癖有關，在韓國，違規(guī)收受小額政治獻金便足以被起訴。上至總統(tǒng)，下至基層公務員，韓國官員面對的是一整套從預防到懲治的法律與制度，首當其沖便是關于官員財產(chǎn)申報的《公職人員倫理法》。

在韓國100萬名公務員 （包括教師和公立醫(yī)院醫(yī)生）中，大概有10萬名公務員需要申報財產(chǎn)。申報的范圍不僅包括本人，還包括配偶、直系親屬，申報內(nèi)容涵蓋以本人和家人名義在境內(nèi)外擁有的所有財產(chǎn)和非營利法人捐贈的財產(chǎn)。對于特定公職人員，除申報財產(chǎn)外，在申報一個月內(nèi)，還應當在官方報紙或其他媒體上公開財產(chǎn)狀況。這些人員包括地方道知事、議員、一級公務員及司法、警察等部門的高級公務員，全國有l(wèi)萬多人。

由于行賄的方式日趨隱蔽和復雜，韓國關于財產(chǎn)申報的立法規(guī)定深入到每一個細節(jié)，以至于有些瑣碎，但在執(zhí)行過程中卻因此較為明確。

為促進財產(chǎn)登記制度的實施和檢查，韓國在國會、法院、憲法裁判所、中央選舉管理委員會、行政部下設公職人員倫理委員會，地方自治機構(gòu)共建立246個公職人員倫理委員會。每年6月末之前，各級公職人員倫理委員會依法對申報情況完成審查，對審查中發(fā)現(xiàn)的過失漏報、不實申報等行為和不正當甚至違法獲得財產(chǎn)等行為，區(qū)別情況分別給予警告、罰款、解除職務等懲戒措施，或移送司法機關進行處理。

政府公職者倫理委員會直接向總統(tǒng)負責，并要向國會報告財產(chǎn)審查情況，具有相當?shù)莫毩⑿?。各部的公職人員倫理委員會相對于各部長來說，也有一定的獨立性，但因其人員主要在各部工作，有點類似于我國紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)，實際上獨立性并不強，韓國學者也多有非議。信息核查主要由各部門倫理委員會負責，有時中央政府倫理委員會接到舉報，要求各部核查上報，有時也直接核查。

雖然所需成本為財政撥款，但這些委員會的獨立性主要來源于倫理法，法律對機構(gòu)的地位、職能及工作關系有明確規(guī)定。

很多中國人以為韓國對于不如實申報財產(chǎn)的，一經(jīng)查實，會將隱瞞部分直接認定為貪腐財產(chǎn)。實際上，韓國對這些行為的處理十分慎重，在操作中會區(qū)別各種情況，對過失漏報行為僅僅作警告處理，對于情節(jié)較重的行為，也只作罰款等處理。只有對特別嚴重的行為才追究刑事責任。

全方位監(jiān)督

韓國公務員的工資性收入較大型企業(yè)職員略低。統(tǒng)計顯示，韓國公務員2009年平均月收入約為374萬韓元（約合2.2萬元人民幣），是100人以上規(guī)模企業(yè)員工平均月收入的84.4%左右。但因為穩(wěn)定有保障，近年來吸引越來越多的青年報考。

這一公務員薪酬制度的設計頗具“期權(quán)”色彩。進入公務員系統(tǒng)后，若無大的過失，可以一直工作到退休，享受到比普通小公司優(yōu)厚得多的退休金。

與中國相近，深受儒家文化影響的韓國人，倫理觀同樣呈“差序格局”。韓國不少在校大學生，會在企業(yè)和政府中“認校友”。韓國企業(yè)在招聘員工面試時，通常都會詢問應聘者在政府機關有什么特殊關系，并登記在冊。類似的現(xiàn)象都是裙帶關系產(chǎn)生的溫床。

為防止官員與商人交往過密，尤其是經(jīng)濟往來，韓國國會2001年通過的《防止腐敗法》甚至規(guī)定，不許官員與商人一起打高爾夫球。2011年6月實施的《公務員行動綱領》則規(guī)定，公務員和與職務相關人員一起吃飯或接受禮品饋贈時，金額不得超過3萬韓元（約合人民幣180元）。這一系列的法律規(guī)章，通過相應的司法與行政體系運轉(zhuǎn)。據(jù)韓國《憲法》，行政權(quán)屬于政府，立法權(quán)屬于國會，司法權(quán)屬于法院。

與反腐相關的主要執(zhí)法部門是大檢察廳，該機構(gòu)由政府的法務部門領導，屬于政府行政序列，但權(quán)力極大。其下屬的中央搜查部堪稱反腐先鋒，集收集、指揮、偵查、起訴等職能于一身、曾先后逮捕全斗煥、盧泰愚兩位前總統(tǒng)。

盡管檢察廳是行政系統(tǒng)內(nèi)的一個部分，仍具有一定的獨立性。檢察官的任免培訓、裝備的配置以及經(jīng)費預算的劃撥均由法務部管理，其他部門一律不能干涉。法務部長也只能從整體上對檢察官進行行政管理，無權(quán)干涉具體案件的偵辦。另一與此相關的國家監(jiān)查院，類似于中國的監(jiān)察部加國家審計署，主要職能為監(jiān)督公務員行為、審計政府資金的使用等。

2008年，韓國整合國民信訪委員會、國家清廉委員會、國務總理行政審判委員會職能，成立國民權(quán)益委員會(ACRC)，作為獨立于政府的機構(gòu)，受總統(tǒng)辦公室領導。其主要職能為處理信訪問題，完善行政制度方面的政策規(guī)定；通過對公共部門的反腐敗政策及其執(zhí)行情況進行調(diào)查和評價、對中央和地方政府部門以及國有企業(yè)的廉潔程度進行評估等措施，預防和懲治公職腐敗，樹立清廉的公職作風和社會風氣，不斷完善國家反腐敗政策；實施行政審判，糾正行政機關的違法、不當行為，以保護國民權(quán)益。

由于實行多黨制，韓國各政黨相互牽制，互為監(jiān)督者。

反腐作為一項系統(tǒng)工程，更廣泛的監(jiān)督力量還在上述法律與制度以外——媒體與公眾。

此外，政府鼓勵民眾舉報，揭露貪腐行為的舉報者最高可獲得2億韓元獎金和徹底的安全保障。

目前，韓國政府已經(jīng)將預防腐敗等內(nèi)容引入小學、初中和高中的教學中，而且對于公職人員、大學生等也都開始實施預防腐敗教育，由大學生組成的“廉政宣講團”普遍受到歡迎。對于《紐約時報》《華爾街日報》等外媒關于韓國貪腐的揭黑性報道，韓國反腐官員十分重視，即便報道偏激，亦將其作為改變的動力。

韓版“陽光化”路線圖

“應該看到，韓國推動財產(chǎn)申報的歷史過程，與其民主政治的完善、社會力量的發(fā)展壯大是同步的?！眲⒅卮簩τ浾弑硎?，后者才是走向“陽光化”更為結(jié)構(gòu)性的因素。

劉重春2007年曾在韓國延世大學訪學一年，據(jù)其分析，韓國的官員財產(chǎn)公開雖然是在金泳三總統(tǒng)任內(nèi)實現(xiàn)，但此前幾位軍人出身的總統(tǒng)，其實都從不同方面進行了鋪墊。

韓國財產(chǎn)申報探索始于1964年，時值樸正熙任總統(tǒng)。這位軍事強人在造就經(jīng)濟上“漢江奇跡”的同時，也花大力氣整治腐敗。不過其申報方案是以自愿申報且不予公開的方式，由于缺乏強制性，只實施了一次便不了了之。

全斗煥替代樸正熙上臺后，開展“社會凈化運動”，推動《公職人員倫理法》于1981年年底出臺。雖然該法并不完善且執(zhí)行不力，但首次讓官員財產(chǎn)公開有了法律依據(jù)。全斗煥上臺之初，韓國剛爆發(fā)了著名的民主運動“光州慘案”。此后，他對社會的控制比鐵板一塊的樸正熙時代有所放松，黨禁、報禁、選舉開放了不少。

1988年盧泰愚上臺后，數(shù)次推動完善修訂《公職人員倫理法》，并在當年4月率先公布自己的財產(chǎn)?！氨R泰愚有想法，但與利益集團牽扯太深，本身有局限性?！眲⒅卮赫J為，不過他在任內(nèi)進一步推出保障民權(quán)的法律和制度。在全斗煥、盧泰愚執(zhí)政的20世紀80年代，韓國的民權(quán)運動風起云涌，社會力量壯大到了相當?shù)某潭取?/p>

1993年，首位民選總統(tǒng)金泳三就任。金泳三與政界關系不深，沒有歷史包袱，不僅帶頭公開財產(chǎn)，還在當年8月對《公職人員倫理法》進行大幅修改，將“財產(chǎn)公示”的規(guī)定寫入該法。韓國自此步入官員財產(chǎn)公開的國家。

為確保執(zhí)行，金泳三頂住來自官商兩界的巨大壓力，在新法推出一個月后緊急推出金融實名制，堵住大規(guī)模轉(zhuǎn)移財產(chǎn)和洗錢的通道。

往后的歷屆政府并未停步于此，對于相關配套措施與制度的探索一直持續(xù)。2001年金大中擔任總統(tǒng)后，出臺了《防止腐敗法》，進一步對公職人員財產(chǎn)申報和公開作出規(guī)定。對制度實施后不如實申報和公開財產(chǎn)的行為則緊盯不放，許多高官，包括個別部長級高官均因公開的財產(chǎn)與實際擁有的財產(chǎn)嚴重不符而引咎辭職，這對官場產(chǎn)生了強大的震懾作用。

此外，還存在一個很容易被忽視的隱性條件：權(quán)力在資源配置過程中作用的變化。在樸正熙時代，發(fā)展經(jīng)濟的邏輯是，以國有銀行資金、推動兼并等方式扶植特定的民營企業(yè)做大，這造成韓國特色的官商一體。這種局面雖至今仍然存在，但經(jīng)濟生活中的政府色彩已相對淡化。

曾研究分析比較美國、韓國、俄羅斯等國財產(chǎn)公示制度的劉重春認為，西方國家是先有民主后有公務員制度，東方國家則相反。因此，東方國家的官員財產(chǎn)公示能走多遠，與其民主化進程密切相關，不然走到一定程度就會遇到 “天花板”。他由此認為，目前在俄羅斯由普京推動的強人政治式的反腐，前景并不樂觀。

“韓國的財產(chǎn)申報和公開制度，走過了數(shù)十年的歷程，其最初動因就是通過整治腐敗，提高人民對官員和政府的信任感，維護政權(quán)的合法性；其成功的關鍵在于法律和制度的保障、最高領導層的率先垂范、國民素質(zhì)的整體提升?！睆氖录o委工作的陸群總結(jié)說。

（摘自《看世界》）