周志凱 王國軍

(對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)保險學(xué)院，北京，100029)

2009年9月1日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度(以下簡稱“新農(nóng)?！?正式起航。新農(nóng)保制度是我國社會養(yǎng)老保險制度的重要組成部分，其目標(biāo)是為占全國人口一半以上的農(nóng)村居民提供社會契約型的養(yǎng)老保障，解決農(nóng)村居民老有所養(yǎng)問題，最終實現(xiàn)建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的目標(biāo)。按照“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的基本原則，在各級政府的大力推動下，新農(nóng)保以前所未有的速度開展:截至2010年6月底，5965萬人參保，平均參保率達到70%以上，1697萬人領(lǐng)取了養(yǎng)老金;截至2010年底，10277萬人參保，2863萬人領(lǐng)取了養(yǎng)老金;截至2011年底，32643萬人參保，8525萬人領(lǐng)取了養(yǎng)老金;2012年底將實現(xiàn)新農(nóng)保在全國農(nóng)村地區(qū)的全面覆蓋。新農(nóng)保的開展是一個規(guī)模宏大、涉及面廣的復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，在全力推進新農(nóng)保制度建設(shè)的同時，需要對新農(nóng)保制度面臨的內(nèi)外部風(fēng)險因素進行詳細的審視，以未雨綢繆為其可持續(xù)發(fā)展提供有益借鑒。

一、新農(nóng)保制度面臨的外部風(fēng)險因素

新農(nóng)保制度面臨的外部風(fēng)險因素是指對新農(nóng)保制度可持續(xù)發(fā)展及其養(yǎng)老保障水平帶來風(fēng)險的特定的宏觀社會經(jīng)濟因素，它是新農(nóng)保制度本身無法控制而必須面對的風(fēng)險因素。具體而言，外部風(fēng)險因素主要包括:農(nóng)村人口的老齡化和高齡化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡、農(nóng)村其他養(yǎng)老保障制度的弱化。

(一)農(nóng)村人口的老齡化和高齡化

農(nóng)村人口既是新農(nóng)保制度保障的對象，又是新農(nóng)保制度本身能否可持續(xù)發(fā)展的重要的外部變量。隨著人口出生率和死亡率的降低、人均預(yù)期壽命的延長，人口老齡化的趨勢不可避免。自2000年我國進入老齡化社會以來，人口老齡化的程度每年以較快的速度增長。據(jù)全國老齡辦發(fā)布的《2010年度中國老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示:全國60歲及以上老年人口已達1.7765億，占總?cè)丝诘谋戎剡_到13.26%，與2000年第五次全國人口普查相比，上升了2.93個百分點。①2010年度中國老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報。最新發(fā)布的《2011年度中國老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示:全國60歲及以上老年人口已達1.8499億，占總?cè)丝诘谋戎剡_13.7%。②2011年度中國老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報?？梢姡丝诶淆g化速度在不斷加快。另據(jù)全國老齡工作委員會2006年對我國人口老齡化發(fā)展趨勢的預(yù)測顯示:到2050年，我國老年人口總量將超過4億，老齡化水平推進到30%以上，其中，80歲及以上老年人口將達到9448萬，占老年人口的21.78%。2051-2100年之間，老年人口規(guī)模將穩(wěn)定在3億～4億，老齡化水平基本穩(wěn)定在31%左右，80歲及以上高齡老人占老年總?cè)丝诘谋戎貙⒈３衷?5%～30%，進入一個高度老齡化的平臺期。③全國老齡工作委員會辦公室2006年發(fā)布的《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預(yù)測研究報告》?？梢?，在未來不到40年的時間里，我國將面臨嚴(yán)峻的人口老齡化、高齡化問題，這也將成為我國在21世紀(jì)必須面對的一個嚴(yán)峻而重大的社會經(jīng)濟問題。以保障老年人口基本生活需要為己任的社會養(yǎng)老保險制度必將面臨巨大的挑戰(zhàn)和可持續(xù)發(fā)展的風(fēng)險。

我國的農(nóng)村地區(qū)，人口總數(shù)超過全國一半以上，老齡化程度也更為嚴(yán)峻。2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，鄉(xiāng)村地區(qū)年齡在60歲及以上的人口達到14.98%，高于城市(11.47%)和鎮(zhèn)(12.01%)的老齡化比例。④中國2010年人口普查資料。農(nóng)村老年人口基數(shù)較大，占到全國老年人口的70%左右，總數(shù)已超過1億，老齡化的速度也很快，預(yù)計將以年均500萬～600萬的規(guī)模遞增。

人口老齡化和高齡化的發(fā)展必然伴隨著老年人口對于生活照料和醫(yī)療服務(wù)方面的需求增加，養(yǎng)老支出不斷增加。雖然養(yǎng)老保險制度主要用于保障老年人口的基本生活消費需要，當(dāng)醫(yī)療看護等剛性支出不斷增加時，必然會擠占主要用于日常生活消費的具有一定軟性的養(yǎng)老金，使得老年人口的生活水平降低，甚至導(dǎo)致部分老年人口生活窘迫。因此農(nóng)村人口老齡化與高齡化的共同發(fā)展，一方面會對農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和人民生活水平的提高形成巨大壓力;另一方面會增加生活照料、醫(yī)療服務(wù)等方面的養(yǎng)老需求，從而加大未來的養(yǎng)老成本。因此，農(nóng)村人口老齡化、高齡化的發(fā)展是我國新農(nóng)保制度在未來幾十年健康發(fā)展中必須面對的嚴(yán)峻現(xiàn)實，它給新農(nóng)保的順利實施和可持續(xù)發(fā)展將帶來較大的風(fēng)險。

(二)城鎮(zhèn)化的發(fā)展

本世紀(jì)30、40年代之前，特別是2020年之前是我國城鎮(zhèn)化加速發(fā)展期，這時大量的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動和遷移。城鎮(zhèn)化的特征是流動人口以成年人口(即青壯年勞動力)為主，大多數(shù)的農(nóng)村老年人口仍然滯留在原籍。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2011年我國農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測報告》顯示，農(nóng)民工以青壯年為主，16-20歲占6.3%，21-30歲占32.7%，31-40歲占22.7%，41-50歲占24.0%，50歲以上的農(nóng)民工占14.3%。⑤2011年我國農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測報告。40歲以下的農(nóng)民工達到61.7%，這部分人未來居住在城鎮(zhèn)的可能性較大，從而使農(nóng)村人口老齡化程度比城鎮(zhèn)要更高，農(nóng)村養(yǎng)老問題更為突出。據(jù)預(yù)測，“鄉(xiāng)—城”人口遷移使得遷移后的農(nóng)村老年人口撫養(yǎng)比將從2008年的19.57%快速上升到2022年的30.28%，2031年的40.72%，2050年的44.59%。［1］因此，城鎮(zhèn)化發(fā)展將影響著農(nóng)村人口規(guī)模及其老齡化程度，對新農(nóng)保的長遠發(fā)展將帶來重要影響。

同時，城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，由于一系列政策障礙，農(nóng)村人口流動到城市，并不是馬上就能享受市民待遇，直接獲得城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險等保障。這就出現(xiàn)了“農(nóng)民工”、“失地農(nóng)民”等一系列特殊群體，他們不是真正意義上的市民，也不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民，較長時間以來沒有獲得相應(yīng)的養(yǎng)老保障。據(jù)國家統(tǒng)計局的調(diào)查，2011年全國農(nóng)民工總量達到25278萬人，其中外出農(nóng)民工為15863萬人，⑥2011年我國農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測報告。而2011年末參加基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工人數(shù)為4140萬人，①2011年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報。僅為16.38%。在其他制度如戶籍制度、社會保障制度不進行配套改革和統(tǒng)籌發(fā)展的情況下，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的城鎮(zhèn)化發(fā)展會形成一個龐大的邊緣化群體，給社會和諧帶來不穩(wěn)定因素。一些地方針對日益龐大的農(nóng)民工群體逐漸建立了相應(yīng)的養(yǎng)老保險模式，如以深圳為代表的城保模式、以北京為代表的低保模式、以上海為代表的綜合模式等等。但是，這些養(yǎng)老保險制度具有極強的地域性和極弱的便攜性，與農(nóng)民工流動性較強的特征并不相符。當(dāng)他們需要流動時，不得不采取退保的辦法，而退保會使他們損失相當(dāng)一部分養(yǎng)老金權(quán)益，降低未來的養(yǎng)老保障水平。

因此，城鎮(zhèn)化的發(fā)展，一方面會提高農(nóng)村老年人口的撫養(yǎng)比，加劇養(yǎng)老負擔(dān);另一方面，給城鎮(zhèn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的改革和完善均提出了要求，要求城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度能實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。新農(nóng)保的發(fā)展與城鎮(zhèn)化的發(fā)展處于同一個關(guān)鍵時期，同步推進，城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度和發(fā)展模式將會對新農(nóng)保制度產(chǎn)生深遠影響，新農(nóng)保的發(fā)展也要適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢。這就需要新農(nóng)保制度富有彈性，具有良好的便攜性，并與其他養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)有效的銜接。

(三)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡

經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定著社會保障制度的保障水平。經(jīng)濟發(fā)展水平越高，人均收入越高，養(yǎng)老保險的繳費越多，養(yǎng)老保險的保障水平也就越高。從國際上推行農(nóng)村社會保險制度的經(jīng)驗看，均是經(jīng)濟發(fā)展到工業(yè)化中后期、人均GDP超過2000美元才逐漸建立的。具體來說，通常用三個方面的經(jīng)濟指標(biāo)來衡量:(1)農(nóng)業(yè)在國民生產(chǎn)總值中的份額在15%以下，農(nóng)業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)份額在20%以下;(2)農(nóng)業(yè)人口在總?cè)丝谥兴急嚷式抵?0%以下，且處于老齡人口高峰期;(3)經(jīng)濟發(fā)展總體水平較高，人均GDP在2000美元以上。［2］表1顯示了我國2009年底這些指標(biāo)的情況，可見:從整體而言，農(nóng)村人口的比重，無論是農(nóng)業(yè)就業(yè)人口還是總?cè)丝诘谋戎厝匀黄?，城?zhèn)化的發(fā)展需加快;從經(jīng)濟發(fā)展總體水平來看，我國已基本具備推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的條件。

表1 國際推行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的社會經(jīng)濟指標(biāo)及我國情況

但是，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，并形成了從東往西的東、中、西部的梯度發(fā)展格局。東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較高，中、西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平依次降低，與東部的經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2010年》的數(shù)據(jù)計算，人均GDP東部地區(qū)為44670元，中部地區(qū)為21001元，西部地區(qū)為19289元，東、中、西部人均GDP之比為2.3∶1.1∶1。人均GDP最高的上海市與人均GDP最低的貴州省相比，人均GDP之比為8∶1，相差7倍。而且，從經(jīng)濟發(fā)展水平與第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)者構(gòu)成比重的關(guān)系來看，兩者呈反向關(guān)系:經(jīng)濟發(fā)展水平越高的地區(qū)，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)者構(gòu)成比重越低，開展新農(nóng)保的壓力越小;經(jīng)濟發(fā)展水平越低的地區(qū)，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)者構(gòu)成比重也越高，開展新農(nóng)保的壓力越大。

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡使得新農(nóng)保的發(fā)展也呈現(xiàn)不均衡發(fā)展格局。東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較快，地方財政實力較為雄厚，早在2003年起就試點建立了由多級財政補貼的新農(nóng)保制度，保障水平大大提高。目前不少省市如北京、天津、上海、江蘇和浙江已經(jīng)實現(xiàn)了全覆蓋，并建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度。而更多的中、西部地區(qū)因經(jīng)濟發(fā)展水平較低，在相當(dāng)長時期內(nèi)農(nóng)村居民的社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展緩慢甚至停滯，隨著新農(nóng)保的開展，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險才再次發(fā)展起來。地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差異使得新農(nóng)保的保障水平也呈現(xiàn)較大差異。部分地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較低，新農(nóng)保的保障水平也不高，在某種程度上，新農(nóng)保的建立更多的是具有制度上的象征意義而不具有實際保障意義。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不均衡會在一定程度上延緩新農(nóng)保順利實現(xiàn)從縣市的全面覆蓋到人群的全面覆蓋的深度發(fā)展，并使得新農(nóng)保的養(yǎng)老保障功能較長時期處于低水平保障狀態(tài)。

(四)農(nóng)村其他養(yǎng)老保障制度的弱化

長期以來，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障體系是一個龐雜的體系，包括家庭養(yǎng)老保障、土地保障、農(nóng)村社區(qū)保障、“五?！敝贫?或低保制度)、商業(yè)養(yǎng)老保險和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。隨著現(xiàn)代社會和經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，家庭養(yǎng)老保障、土地保障、農(nóng)村社區(qū)保障的養(yǎng)老功能都在弱化，而“五保”制度或低保制度的保障范圍有限，商業(yè)養(yǎng)老保險的門檻過高，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險將成為今后農(nóng)民養(yǎng)老的主要保障制度。

1.家庭少子化、空巢化導(dǎo)致家庭養(yǎng)老保障功能弱化。隨著社會轉(zhuǎn)型，人們的生活方式、價值觀念等有了很大的改變，核心家庭取代了原來的多代同堂的大家庭結(jié)構(gòu)，2010年全國平均每個家庭戶人口為3.1人。隨著成年子女的離開，家庭空巢化現(xiàn)象日益普遍。此外，計劃生育政策的實施也加速了家庭結(jié)構(gòu)的少子化和小型化。根據(jù)2010年第六次人口普查結(jié)果計算，全國鄉(xiāng)村有60歲及以上老年人口的家庭戶有7000萬戶，占全國鄉(xiāng)村家庭戶總戶數(shù)的30%。全國鄉(xiāng)村有60歲及以上老年人口的家庭戶中，單身的老人戶占到14.66%，只有一對老夫婦的戶占到16.10%，①中國2010年人口普查資料。即超過30%的老人沒有和成年子女同居生活，這一比例在2000年第五次人口普查時為21%。［3］家庭的少子化、空巢化使得傳統(tǒng)家庭的養(yǎng)老功能大大弱化。

2.土地數(shù)量減少、土地流轉(zhuǎn)或喪失，導(dǎo)致土地養(yǎng)老保障功能弱化。近年來，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展，我國的耕地面積不斷減少。尤其是經(jīng)濟較發(fā)達省份的農(nóng)村土地大量被征用，用于建商品房或工業(yè)園，一部分農(nóng)民變成了無地農(nóng)民，失去了土地的保障功能。同時，相對于其他產(chǎn)業(yè)而言，農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益相對偏低，僅靠土地來維持生活是不夠的，土地的經(jīng)濟保障功能逐漸弱化。

3.集體經(jīng)濟、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蕭條與沉寂導(dǎo)致大部分欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村社區(qū)的養(yǎng)老保障功能弱化。農(nóng)村社區(qū)的養(yǎng)老保障功能建立在較為強盛的集體經(jīng)濟基礎(chǔ)上，隨著市場經(jīng)濟的逐步發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)的集體經(jīng)濟、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等不斷蕭條，難以負擔(dān)之前所承擔(dān)的各種建立在社區(qū)基礎(chǔ)上的功能，包括養(yǎng)老功能。

因此，在傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障和土地保障、農(nóng)村社區(qū)保障均出現(xiàn)弱化的情況下，由國家主導(dǎo)的新農(nóng)保的出現(xiàn)正逢其時。但也給新農(nóng)保的保障水平提出了要求，即，新農(nóng)保提供的養(yǎng)老保障水平要能達到滿足農(nóng)村老人基本生活需要的程度，以避免老年貧困的發(fā)生。新農(nóng)保與農(nóng)村其他養(yǎng)老保障制度共同構(gòu)成了農(nóng)村人口應(yīng)對老齡化風(fēng)險的全面的養(yǎng)老保障體系，兩者相輔相成，在某種程度上相互補充。在不同地區(qū)，其他養(yǎng)老保障制度的構(gòu)成有所不同:越是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，社區(qū)養(yǎng)老等集體養(yǎng)老能力越是充足;越是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，越是依賴家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老，新農(nóng)保的作用越是重要。

二、新農(nóng)保制度面臨的內(nèi)在風(fēng)險因素

新農(nóng)保制度作為一項社會經(jīng)濟制度，從制度設(shè)計、實施、到運行的整個過程中面臨著多種風(fēng)險或風(fēng)險因素。新農(nóng)保制度的內(nèi)在風(fēng)險是指制度本身的缺陷、制度實施或運行的偏差給制度的可持續(xù)發(fā)展及其養(yǎng)老保障水平帶來的風(fēng)險，包括制度設(shè)計風(fēng)險、個人的籌資風(fēng)險、財政補貼的支付風(fēng)險、投資性風(fēng)險和管理性風(fēng)險。

(一)制度設(shè)計風(fēng)險

制度設(shè)計風(fēng)險是指新農(nóng)保制度的具體制度設(shè)計、政策規(guī)定對新農(nóng)?？沙掷m(xù)發(fā)展帶來的風(fēng)險。當(dāng)前，新農(nóng)保制度仍在試點、探索階段，制度建設(shè)和政策實施方面還存在許多不完善的地方。制度設(shè)計風(fēng)險主要體現(xiàn)在:

1.與其他養(yǎng)老保險制度的銜接機制尚未明確，缺乏對參保人未來養(yǎng)老金權(quán)益進行保障的制度設(shè)計。在當(dāng)前，我國養(yǎng)老保險制度仍存在比較明顯的碎片化現(xiàn)象:首先表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民享有不同的養(yǎng)老保險制度;其次，不同職業(yè)或不同地區(qū)的農(nóng)村居民享有不同的養(yǎng)老保險制度，如失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度、農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度、地方新農(nóng)保以及國家新農(nóng)保。這些碎片化的制度之間沒有建立起相互銜接的轉(zhuǎn)換機制。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，一部分農(nóng)村居民最終會轉(zhuǎn)變成城鎮(zhèn)居民，而一部分常年在城市打工的農(nóng)民工隨著年紀(jì)偏大又逐漸返回農(nóng)村居住。在這樣的人口遷移趨勢下，就容易發(fā)生參保人身份轉(zhuǎn)換所導(dǎo)致的養(yǎng)老金權(quán)益的減少或者喪失，降低其養(yǎng)老保障水平，引發(fā)社會不滿。因此，需要對碎片化的養(yǎng)老保險制度進行整合，并構(gòu)建城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度之間以及不同人群、不同地區(qū)養(yǎng)老保險制度之間有效銜接的機制，這也是新農(nóng)保發(fā)展中要重點解決的問題。

2.與農(nóng)村其他保障制度的共享機制尚未明確，缺乏對特定人群的既得權(quán)益進行保障的制度設(shè)計。在農(nóng)村，按照現(xiàn)行的政策，有一部分居民享受失地補償、計劃生育獎勵金等補償或鼓勵性的保障制度，還有一部分居民享受五?；虻捅５染葷缘谋Ｕ现贫取Ｔ趯嵤┬罗r(nóng)保制度之后，需要妥善處理新農(nóng)保基本生活保障與其他補償或鼓勵性保障與救濟性保障之間的關(guān)系，它們之間的關(guān)系不應(yīng)是此消彼長而應(yīng)是互為補充，即，既要保護特定人群的既得權(quán)益，也要保障所有人的生活水平達到一定的標(biāo)準(zhǔn)。

(二)個人的籌資風(fēng)險

新農(nóng)保實行自愿性繳費，因此個人的籌資風(fēng)險來源于個人的繳費意愿和個人的繳費能力。

1.個人的繳費意愿。個人的繳費意愿包括是否參保、參保的連續(xù)性以及選擇的繳費檔次，這將直接影響新農(nóng)保的推廣范圍及其保障水平。對于當(dāng)前處于中青壯年的人來說，為自己儲備養(yǎng)老金是一件很遙遠的事情，他們的當(dāng)務(wù)之急是解決生計、買房結(jié)婚、撫養(yǎng)子女、贍養(yǎng)老人等等。新農(nóng)保的自愿性很容易引發(fā)參保中的逆向選擇問題，即老年人愿意參保，而年輕人不太愿意參保。為此，在試點推廣中采取了“子女必須和年滿60周歲的父母捆綁式參?！钡闹萍s辦法和“多繳費多補貼”的激勵辦法。所謂“捆綁式參?！笔侵钢挥蟹蠗l件的子女均參保繳費了，年滿60周歲的父母才能享受相應(yīng)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇，反之，則會喪失基礎(chǔ)養(yǎng)老金受益權(quán)。這從公民權(quán)來看，顯然不適合。再者，該辦法執(zhí)行起來難度較大，對老人“符合參保條件的子女”進行準(zhǔn)確界定在操作中并不是那么容易，子女不與父母居住在一起的情況也較為普遍，有時家庭矛盾也會影響家庭捆綁式參保。因此，采取捆綁式參保以提高參保意愿的做法值得商榷。為了鼓勵參保，新農(nóng)保設(shè)計了多個繳費檔次，從100元到500元不等，以便具有不同繳費能力的人均能參保，同時采取了“多繳費多補貼”的激勵辦法。該激勵辦法固然具有激勵作用，但是也帶來不公平問題。因為，往往是收入高的人才有能力選擇較高檔次的繳費，這樣一來收入高的人反而能獲得更多的政府補貼，而政府補貼來自財政，這就相當(dāng)于窮人補貼富人，具有反向再分配作用，顯然是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

農(nóng)民的參保意愿與多種因素有關(guān)，一些調(diào)查顯示，家庭純收入、家庭人口規(guī)模、家庭擁有的土地面積、家庭的非農(nóng)收入等均會影響農(nóng)民的參保意愿。［4］另一些調(diào)查顯示，當(dāng)前農(nóng)民對新農(nóng)保了解不深，對新農(nóng)保存在顧慮和擔(dān)憂，參加新農(nóng)保的意愿不夠強。目前政府花了大量財力和物力來推行新農(nóng)保，新農(nóng)保在一些地方的參保率也達到較高水平，但從繳費檔次來看，大部分人選擇了最低檔的繳費，即100元，只有極少數(shù)選擇了最高檔的繳費。這種現(xiàn)象在某種程度上也可以用行為經(jīng)濟學(xué)的相關(guān)理論來解釋:在面臨多種選擇時，個人總是傾向于不選擇或者從眾選擇，或者試探性的選擇，即保守選擇，將最低檔的繳費看做是政府的默認繳費水平。這樣一種較低水平的繳費將導(dǎo)致新農(nóng)保未來的養(yǎng)老金受益水平也很低，起不到保障基本生活水平的作用，會使得參保人對新農(nóng)保的保障能力產(chǎn)生質(zhì)疑，進而導(dǎo)致對該制度的不信任。同時還要關(guān)注，參保人對新農(nóng)保繳費的持續(xù)性。當(dāng)前新農(nóng)保的推廣在很大程度上依靠政府力量，因此各地的參保率都非常高，隨著對新農(nóng)保密集的宣傳攻勢的減弱、各級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注度的降低，新農(nóng)保成為一項制度穩(wěn)定下來后，作為一項自愿繳費，參保人能否持續(xù)繳費尚不得而知。因此，隨著新農(nóng)保在全國的全面鋪開和持續(xù)開展，需要采取適宜的辦法來增強和維持新農(nóng)保的參保意愿，這是新農(nóng)保實現(xiàn)長遠發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。

2.個人的繳費能力。新農(nóng)保的保障主體仍然是由個人繳費形成的個人賬戶，因此個人有無能力繳費是決定能否參保的關(guān)鍵。按照新農(nóng)保的規(guī)定，個人可以按照每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次進行繳費，以2010年農(nóng)村人均純收入5919元計算，這五個檔次的繳費水平達到農(nóng)村人均純收入的1% ～10%。從平均數(shù)來看，個人還是有能力繳費的。但是，各個地方的繳費負擔(dān)是不同的，其中甘肅省的繳費負擔(dān)為全國最重，最低檔100元占甘肅省2010年農(nóng)村人均純收入的2.92%，最高檔500元占甘肅省農(nóng)村人均純收入的14.60%。按收入五等份對2010年農(nóng)村居民家庭的繳費負擔(dān)進行分析發(fā)現(xiàn)，最低繳費100元占低收入戶人均純收入的5.35%，占中低收入戶人均純收入的2.76%，最高繳費500元占低收入戶人均純收入的26.74%，占中低收入戶人均純收入的13.81%。①根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2011年》相關(guān)數(shù)據(jù)計算。顯然，對低收入戶來說，新農(nóng)保的繳費負擔(dān)會比較重。而中國農(nóng)村還有2610萬絕對貧困人口和近5000萬低收入貧困人口，這些貧困人群中有一部分可以由財政來代繳，但是更多的還是需要自己繳納，因此這些貧困人口的繳費能力是新農(nóng)保制度全面覆蓋中要重點關(guān)注的問題。

(三)財政補貼的支付風(fēng)險

新農(nóng)保制度與老農(nóng)保制度最大的不同在于對政府的財政責(zé)任的劃定。按照新農(nóng)保的規(guī)定，“中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補助，對東部地區(qū)給予50%的補助。地方政府應(yīng)當(dāng)對參保人繳費給予補貼，標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元”?？梢?，從各級政府的財政補貼責(zé)任來看，中央政府的財政責(zé)任基本上是確定的，省級及以下地方各級政府的財政責(zé)任沒有明確限定，既有對基礎(chǔ)養(yǎng)老金加發(fā)部分的補貼責(zé)任，也有對個人賬戶繳費進行適當(dāng)補貼的責(zé)任，還有幫繳費困難群體代繳個人賬戶的責(zé)任。如果考慮到農(nóng)村社會保障制度推進中，地方政府還需要為新農(nóng)合、低保等進行補貼，如對新農(nóng)合的補貼達60元，這樣，新農(nóng)保的推進對地方政府帶來的壓力還是較大的。同時，要看到地方政府尤其是基層政府還需要負擔(dān)因推行新農(nóng)保而需要增加的各項經(jīng)辦管理費用支出。因此，新農(nóng)保的推行使得地方財政面臨著較大的支付風(fēng)險。

近年來我國財政收入增長較快，從1999年的1.14萬億元增加到了2010年的8.31萬億元，年均增長率約為20%，新農(nóng)保的財政補貼規(guī)模在中央財政收入或支出中所占比重較低，中央政府完全有能力負擔(dān)新農(nóng)保的補貼責(zé)任。據(jù)一些學(xué)者估算，中央財政一年補貼新農(nóng)保的數(shù)額占中央財政收入的比重不到2%，如鄧大松(2010)測算2008年該比重為1.64%，［5］畢紅霞(2011)測算2009年該比重為1.52%。［6］但是，就地方政府來說存在苦樂不均的難題。雖然全國新農(nóng)保地方年補貼數(shù)額僅占全國地方財政收入的0.85%，但是一些地方到達2%以上，如河北(2.84%)、海南(2.03%)等，［7］并約有10個省市的補貼比重超過全國平均水平。這是因為，地方政府既存在財政實力強弱不均的問題，其需要承擔(dān)的新農(nóng)保補貼責(zé)任也大小不一。一般來說，越是富裕的省市，農(nóng)業(yè)人口的比重越小，其基層地方財政實力越強，為新農(nóng)保提供補貼的壓力就越小;而越是貧困的省市，農(nóng)業(yè)人口比重越高，財政實力越弱，為新農(nóng)保提供補貼的壓力越大。因此，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的財政補貼能力將是新農(nóng)保建設(shè)中的短板，決定著新農(nóng)保的實際覆蓋范圍和保障水平。

此外，我國財政體制中長期存在的一個問題，也影響了地方財政的補貼能力。我國地方財政支出份額大，但收入比重小，地方財政支出與收入不相匹配，其差額需要大量的中央轉(zhuǎn)移支付來承擔(dān)地方的財政支出。從2010年的數(shù)據(jù)可以看到，中央財政收入占總財政收入的51.1%，支出占總財政支出的17.8%;地方財政收入占總財政收入的48.9%，而支出高達總財政支出的82.2%。①根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2011年》計算得出。中央和地方的這種財權(quán)與事權(quán)不匹配、中央和地方責(zé)任劃分不明的財政收支格局，對新農(nóng)保的建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展將產(chǎn)生持續(xù)的影響。

(四)投資性風(fēng)險

新農(nóng)保制度提供的養(yǎng)老金待遇實質(zhì)是“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個人賬戶養(yǎng)老金”。目前，基礎(chǔ)養(yǎng)老金只是提供相當(dāng)于低保水平(目前全國農(nóng)村平均最低生活保障水平是57元/月)的養(yǎng)老保障水平，個人賬戶養(yǎng)老金仍然是確保年老后獲得一定的養(yǎng)老保障的關(guān)鍵部分。對新農(nóng)?；疬M行投資運營實現(xiàn)保值增值是個人賬戶制度的內(nèi)在要求，因此投資性風(fēng)險不可避免。投資性風(fēng)險是指個人賬戶基金在長達幾年到幾十年的時間跨度里進行投資管理時面臨的各種風(fēng)險。

據(jù)人保部發(fā)表的統(tǒng)計公報顯示，2011年全年新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金收入1070億元，基金累計結(jié)存1199億元。隨著新農(nóng)保的持續(xù)擴面，新農(nóng)?；鸬囊?guī)模將越來越大，對新農(nóng)?；疬M行投資管理以實現(xiàn)保值增值已迫在眉睫。當(dāng)前新農(nóng)保制度面臨的投資性風(fēng)險主要是因投資渠道狹窄導(dǎo)致投資收益率極低致使基金遭受通貨膨脹侵蝕的風(fēng)險。我國國內(nèi)資本市場發(fā)展仍不夠完善、存在諸多問題，養(yǎng)老基金的投資渠道一直沒有放開，限定在國債投資和銀行存款上。按現(xiàn)行規(guī)定，新農(nóng)?；饍H以一年期存款利率計息。2004-2008年，一年期存款利率平均為2.74%，而農(nóng)村居民消費價格指數(shù)平均為4.08%，一年期存款利率遠遠跟不上農(nóng)村居民消費價格指數(shù)上漲的速度。［8］由于國內(nèi)物價水平的上漲，2010年10月，央行三年來首次提高存貸款利率，一年期存款利率從2.25%提高到2.5%。隨后，基于物價水平不斷攀升的情況，央行多次上調(diào)了存貸款利率，2011年7月一年期存款利率調(diào)至3.5%。與此同時，2011年7月全國居民消費價格總水平同比上漲6.5%，創(chuàng)2008年7月以來的37個月新高，通貨膨脹上升的速度要遠遠高于一年期存款利率。圖1顯示了從2008年1月到2012年7月全國居民消費價格指數(shù)(CPI)增長率與銀行一年期銀行存款利率的對比，可以看到大部分月份CPI增長率均高于一年期存款利率。顯而易見，新農(nóng)?；鹫谠馐苜H值危險，而且基金規(guī)模越大，遭受損失的規(guī)模越大。

圖1 2008-2012年CPI增長率與一年期銀行存款利率對比圖

(五)管理性風(fēng)險

新農(nóng)保制度的運行是一項系統(tǒng)工程，它涉及全國2859個縣市、40828個鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)以億計的農(nóng)村人口。每一個地區(qū)新農(nóng)保的運行體系包括:宣傳發(fā)動、組織參保，繳費記錄和保存檔案，個人繳費的歸集，政府補貼的歸集和分配，個人賬戶基金投資運營，養(yǎng)老金的計算和發(fā)放，等等。對每一位參保人來說，這個完整的過程可能經(jīng)歷短短幾個月的時間(60歲左右的老人)，也可能經(jīng)歷幾十年的時間(16歲以上的年輕人)。因此，新農(nóng)保制度的運行對縣市級及以下農(nóng)村基層經(jīng)辦機構(gòu)的管理服務(wù)能力提出了較高的要求。在當(dāng)前大部分農(nóng)村信息化管理相對落后的情況下，新農(nóng)保制度的管理風(fēng)險值得重視。新農(nóng)保制度的管理性風(fēng)險主要體現(xiàn)在:

1.經(jīng)辦機構(gòu)管理服務(wù)能力不足。新農(nóng)保業(yè)務(wù)主要由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)辦機構(gòu)負責(zé)，這些基層經(jīng)辦機構(gòu)辦公條件有限，經(jīng)辦人員人數(shù)少、素質(zhì)參差不齊，加上新農(nóng)保屬于新業(yè)務(wù)，需要進行相應(yīng)的培訓(xùn)才能適應(yīng)新農(nóng)保制度的開展，因此經(jīng)辦機構(gòu)在短期內(nèi)面臨管理服務(wù)能力不足的問題。據(jù)人保部統(tǒng)計，目前全國農(nóng)保經(jīng)辦人員24339名，其中專職工作人員12676人，兼職工作人員11663人，而新農(nóng)保參保人員為6000萬人，服務(wù)對象與經(jīng)辦人員之比高達40000∶1。由此可見，經(jīng)辦機構(gòu)人員的工作強度較大，服務(wù)能力不足以和強大的服務(wù)需要相匹配。

2.新農(nóng)保財政補貼資金管理中尚缺乏精細化的管理制度。新農(nóng)保制度的最大特點是確定了各級政府的財政責(zé)任，并且財政資金和每一個參保人賬戶緊密相連，與眾多參保者的個人利益密切相關(guān)。地方各級政府的財政責(zé)任如何分配根據(jù)各省的情況具體確定，在這個過程中，如果各級財政責(zé)任劃分不清，相互推諉，相互博弈，在各級財政資金歸集、撥付和分配的過程中，容易出現(xiàn)資金不到位、到位不及時、下一級財政套取上級財政資金，甚至出現(xiàn)截留、挪用等問題，這將直接影響農(nóng)民參保的信心和積極性，嚴(yán)重損害新農(nóng)保的發(fā)展。

3.新農(nóng)?；鸾y(tǒng)籌層次、管理層次偏低。新農(nóng)保以個人賬戶制為核心，它的統(tǒng)籌層次低，意味著日益積累的新農(nóng)?；鸬墓芾頇?quán)、投資權(quán)、監(jiān)督權(quán)等分散在兩千多個統(tǒng)籌單位。多年來的實踐證明，這些基層的統(tǒng)籌單位并沒有能力對新農(nóng)?；疬M行科學(xué)管理和投資運營，監(jiān)督機制也很松弛，基金被非法挪用或投資失誤的現(xiàn)象時有發(fā)生，無法確保新農(nóng)?；鸬陌踩\營。因此必須對統(tǒng)籌層次低導(dǎo)致的管理性風(fēng)險予以重視。

三、新農(nóng)保制度實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的風(fēng)險應(yīng)對策略

新農(nóng)保制度面臨著內(nèi)外雙重風(fēng)險，要實現(xiàn)新農(nóng)保的可持續(xù)發(fā)展需要對內(nèi)外風(fēng)險或風(fēng)險因素進行詳細剖析和正確認識，并采取適當(dāng)?shù)拇胧﹣磉M行防范和應(yīng)對。

(一)正視新農(nóng)保制度面臨的外部風(fēng)險因素。新農(nóng)保制度不是一個孤立的制度，既依賴于一定的社會經(jīng)濟環(huán)境及其發(fā)展，又與其他社會經(jīng)濟制度發(fā)展相輔相成。國家需要站在構(gòu)建社會主義和諧社會、實現(xiàn)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，通盤考慮中國社會經(jīng)濟發(fā)展的全局，采取適宜的政策來緩解人口老齡化的速度、加快城鎮(zhèn)化的發(fā)展、穩(wěn)定并均衡經(jīng)濟發(fā)展水平、增加人們的收入降低收入差距。同時，面對現(xiàn)有的社會經(jīng)濟條件，新農(nóng)保的發(fā)展必須與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，同農(nóng)村實際情況相適應(yīng)，同農(nóng)民的承受能力相適應(yīng)。新農(nóng)保的發(fā)展要從低水平起步，從保障基本生活入手，把彌補制度缺失作為優(yōu)先目標(biāo)，先解決“從無到有”的問題，盡可能快的將所有的適齡農(nóng)村居民納入到新農(nóng)保保障下，再循序解決“由低到高”的問題。

(二)新農(nóng)保制度的設(shè)計應(yīng)該具有良好彈性、便攜性，和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度協(xié)調(diào)一致，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。新農(nóng)保制度應(yīng)該是一種具有彈性而開放的制度體系，能適應(yīng)農(nóng)村居民在各類經(jīng)濟活動情況下的繳費方式和地域流動的需要，具有可攜帶性，這樣參保農(nóng)民可隨時隨地辦理繳費、查詢和領(lǐng)取養(yǎng)老金的手續(xù)。城鎮(zhèn)化的發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)，因此建立新農(nóng)保與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度相互銜接、接續(xù)轉(zhuǎn)移的政策相當(dāng)重要，要預(yù)留制度接口，制定與其他社保政策轉(zhuǎn)換的詳細辦法。

(三)合理、明確劃分中央及地方各級政府的財政責(zé)任，確保各級政府尤其是地方基層政府對新農(nóng)保的財政補貼能力。在財政補貼問題上，以統(tǒng)籌地區(qū)地方財政為主，省級財政對經(jīng)濟薄弱地區(qū)給予適當(dāng)支持，以提高農(nóng)村居民參保的積極性。完善新農(nóng)保財政投入機制應(yīng)結(jié)合省以下財政體制改革來考慮，明確省、市、縣各級財政對新農(nóng)保的出資責(zé)任。同時，中央財政可按照各地經(jīng)濟和社會發(fā)展水平的不同對新農(nóng)保的保費補貼予以部分分擔(dān)，尤其是對特別貧困的地區(qū)給予特別的財政補助，以增強地方政府的補貼能力。

(四)建立和完善新農(nóng)?；鹂茖W(xué)化和精細化的管理體制。健全和完善新農(nóng)?；鸬墓芾眢w制，加強經(jīng)辦機構(gòu)隊伍建設(shè)，解決“有人做、誰來做”的問題;也要提高經(jīng)辦機構(gòu)管理服務(wù)能力，解決“怎么做”的問題。同時，對新農(nóng)保資金尤其是財政補貼資金實行精細化管理，將新農(nóng)保補貼資金納入各級財政預(yù)算，建立相應(yīng)的新農(nóng)保財政專項補貼資金的歸集、撥付和分配機制，確保各級財政資金及時到位，并能足額發(fā)放到農(nóng)民手上或進入農(nóng)民的養(yǎng)老金個人賬戶，同時對新農(nóng)?；疬M行有效的監(jiān)督和監(jiān)測，切實保障財政補貼資金的流向和管理。

(五)將新農(nóng)?；鸬谋Ｖ翟鲋捣旁谑滓恢?，建立科學(xué)的投資管理體制，實現(xiàn)多元化投資運營。實行新農(nóng)?；鸬男姓芾砗屯顿Y運營管理的分離，由縣級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)負責(zé)新農(nóng)保中個人賬戶的建立和日常管理，同時，將個人賬戶基金的投資管理權(quán)委托給省級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)。將農(nóng)村個人賬戶基金納入城鎮(zhèn)個人賬戶基金的投資管理體制中，由外部的投資管理人進行市場化運營，以獲得相對較高的收益率。此外，國家應(yīng)該針對新農(nóng)?；鸢l(fā)放一部分特別國債，通過特別的利率機制，幫助新農(nóng)?；饘嵭斜Ｖ翟鲋?。

［1］劉昌平、鄧大松、殷寶明:《“鄉(xiāng)-城”人口遷移對中國城鄉(xiāng)人口老齡化及養(yǎng)老保障的影響分析》，載《經(jīng)濟評論》，2008(6)。

［2］何文炯、金皓、尹海鵬:《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險:進與退》，載《浙江大學(xué)學(xué)報》，2001(3)。

［3］龔文君:《對中國農(nóng)村獨生子女父母養(yǎng)老保險問題的研究》，載《黑河學(xué)刊》，2006(5)。

［4］張朝華:《農(nóng)戶參加新農(nóng)保的意愿及其影響因素》，載《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟》，2010(6)。

［5］鄧大松、薛惠元:《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度推行中的難點分析——兼析個人、集體和政府的籌資能力》，載《經(jīng)濟體制改革》，2010(1)。

［6］畢紅霞、薛興利:《財政支持農(nóng)村社保的差異性及其有限責(zé)任》，載《改革》，2011(2)。

［7］鄧大松、薛惠元:《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度推行中的難點分析——兼析個人、集體和政府的籌資能力》，載《經(jīng)濟體制改革》，2010(1)。

［8］唐鈞:《新農(nóng)保的“軟肋”》，載《中國社會保障》，2009(11)。