文｜《小康》記者 劉建華

國務(wù)院總理李克強用“壯士斷腕”四個字來表達推進改革的決心，被業(yè)界學(xué)者解讀為我國行政審批制度將迎來新一輪的變革，從數(shù)字上的量變到政府職能的質(zhì)變，審改任重道遠

又有75項行政審批事項被取消和下放了，至此，新一屆政府取消和下放的行政審批事項已達到221項。這是9月25日，國務(wù)院常務(wù)會議上的決定。

此前15天，國務(wù)院總理李克強在2013年夏季達沃斯論壇上表示，我國在半年之內(nèi)取消和下放了200項行政審批事項，既是行政管理制度的改革，也是觸動利益的事情。李克強用“壯士斷腕”四個字來表達推進改革的決心，被業(yè)界學(xué)者解讀為我國行政審批制度將迎來新一輪的變革，也將面對前所未有的阻力。

自2002年中央政府開始行政審批制度改革以來，國務(wù)院已先后分8批次取消和調(diào)整了2500多項行政審批項目，超過了原有總數(shù)的70%。盡管如此，仍有專家學(xué)者指出，從近十年的審改情況來看，取消和下放的審批項目數(shù)字是可觀的，但實際效果卻并不樂觀。

審改十年，“一直都在改”

“審改不是新事物，十年以來，從中央到地方，一直都在改！”廣東省社會科學(xué)院競爭力研究中心主任丁力教授說。

“行政審批”是各級政府最為廣泛的一項職能，有觀點甚至認為，政府機構(gòu)如果沒有審批職能的話，他們甚至不知道該干什么。丁力對《小康》記者說，“該管的不管，不該管的多個部門在管。”一些行政主體視行政審批為權(quán)力的象征，企圖通過擴大行政審批范圍來膨脹自己的權(quán)力，從而導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用，嚴重敗壞行政機關(guān)的權(quán)威性。特別是這樣大范圍的行政審批，嚴重造成政企不分、束縛市場主體手腳的問題，影響市場主體積極性的充分發(fā)揮。

2001年9月，國務(wù)院成立了行政審批改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，推進行政審批制度改革，隨后的兩年，共取消了1195項行政審批事項，對82項行政審批事項改變了管理方式。2004年7月1日，《中華人民共和國行政許可法》開始實施，這部法律從1996年開始著手研究起草到2003年8月27日由全國人大常委會通過，歷時7年。作為中國的第一部行政許可法，也是世界上以單行法形式頒布的第一部行政許可法，其頒布和實施均引起了全社會的廣泛關(guān)注。

隨后各地陸續(xù)清理審批項目，僅在2002年到2003年期間，四川省人民政府就分七批取消了行政審批項目749項，上海市政府公布的第一批取消和不再審批的行政審批事項達到521項。去年年底，廣東省正式印發(fā)《廣東省“十二五”時期深化行政審批制度改革先行先試方案》，這份被譽為“粵行政審批制度改革路線圖”的“方案”提出，至2015年，各級審批事項減少40%以上，辦結(jié)時限縮短50%。將用3年時間，力爭把廣東建成全國行政審批項目最少、行政效率最高、行政成本最低、行政過程最透明的先行區(qū)。

一直處于我國政改前沿的順德，早在去年，13個部門共清理出1567項行政審批事項，有548項取消或者優(yōu)化，佛山市順德區(qū)審改辦主任閔樂萍在接受《小康》記者采訪時說，順德的改革正在有序推進，事實證明，改革的方向是對的。深圳市法制辦副主任黎軍也表示，深圳在2009年調(diào)整后的政府部門共取消和調(diào)整行政審批事項194項，占31%。政府機構(gòu)改革與行政審批事項精簡同時推進，“配套改革”的思維已成為共識。

審改十年，政府行政部門審批的項目越來越少，行為也越來越規(guī)范。

難就難在“政府有限公司”

在廣州，大部分人會認為路內(nèi)停車場是由交警部門審批和管理的，這是為什么呢？在廣州經(jīng)營路內(nèi)停車場的陳軍告訴記者，廣州市的停車位管理一直處于多頭管理的無序狀態(tài)，在多部門的利益博弈之下，停車位成為了大家都想啃又難啃的硬骨頭。全廣州市擁有路內(nèi)停車泊位3萬多個，卻只有6000多個是由正規(guī)有資質(zhì)的路內(nèi)停車公司在經(jīng)營，其他都在利益爭奪中淪為非法占道經(jīng)營。

“在路邊沒有將車停在規(guī)定停車位內(nèi)，收到的‘牛肉干’都是由交警開出來的，所以我們認為路內(nèi)停車場是由交警部門審批和管理的。但事實上要復(fù)雜得多?！标愜娬f，就連現(xiàn)在正規(guī)的咪表管理公司要取得一個路內(nèi)停車場的經(jīng)營權(quán)都很不容易?！耙甙藗€部門，過八道關(guān)，蓋八個章，才有經(jīng)營資格?！?/p>

路內(nèi)停車場所在街道辦是取得路內(nèi)停車場經(jīng)營權(quán)的第一道關(guān)，要過第一關(guān)，首先要征得街道辦的許可，公司往往都采取與街道辦合作經(jīng)營的模式，給予街道辦分成。其次，因為是停車位，自然少不了與交警打交道，批一個路內(nèi)停車場還必須經(jīng)過區(qū)交警大隊、市交警支隊，因為是在路邊，因此還要征得市政園林局的同意，除此之外，市交委、區(qū)交通局、物價局及城管部門等一個都不能少。

每走一個部門就是一道關(guān)卡，僅僅是交委批了不行，僅和街道合作也不行，有一個部門的審批手續(xù)慢下來，這個路內(nèi)停車場就不能開業(yè)，有時候光走這八道程序就要幾個月，前幾個月交的占道費基本上都白交，因為根本開不了業(yè)。

但如果要完全按照這些部門走完的話，浪費了時間不說，經(jīng)營公司又能得到多少利潤呢？陳軍給記者算了一筆賬，每一個車位每一年要向市交委交2800元，平均下來就是7元/天；占道每平方米要向市政園林建設(shè)部門交5角，按照一個停車位6.5米×2.5米算，一年總共是2400元。加上街道辦的分成費用，一個停車位每天給政府交的錢達到14元。“每蓋一個章都要花錢，都要分錢，企業(yè)最后到手的利潤非常有限，所以沒有企業(yè)愿意去辦正規(guī)手續(xù)?！标愜姛o奈地說。

不可否認，中國改革已進入深水區(qū)，“如果不是遇到巨大的阻力，也不會用‘壯士斷腕’來形容?！痹诙×磥恚母镫y就難在我們的政府沒有把自己定位于一個服務(wù)型的政府，而是一個“政府有限公司”，當政府領(lǐng)導(dǎo)成了一個總經(jīng)理或董事長之后，就可以理解改革難在哪里了。

丁力認為，近年來，雖然政府職能從總體上有所轉(zhuǎn)變，總的發(fā)展趨勢在逐步縮小，但行政審批作為政府的一項最廣泛職能，并未從根本上有所觸動，其根本原因在于權(quán)力因素的作用。行政審批實質(zhì)上是政府權(quán)力的具體運行，行政審批的無所不包和濫用，實際上是政府權(quán)力高度集中和不斷擴張與膨脹的結(jié)果。而行政審批權(quán)的背后又潛伏著大大小小的不同利益，因而改起來很難。只有政府將公司化管理的觀念轉(zhuǎn)變成服務(wù)型政府，才有可能順利推進行政審批改革，而之前那些下放和取消的審批項目大部分都是“沒有油水”的，后面要改的項目才是“割肉之痛”。

審改任重道遠

為了應(yīng)對自上而下的審改，2011年12月，廣東省轉(zhuǎn)變政府職能決策咨詢委員會成立，廣東省省長朱小丹親自擔(dān)任決策咨詢委員會主任，“專家型”官員以及廣東省社科院院長和政協(xié)委員等7名社會人士任委員會成員。

廣東省編辦行政管理體制改革處處長劉光大告訴記者，廣東省編辦是傾全辦之力，加上從其他單位抽調(diào)的12名干部，總共有五六十人參與這次改革。

過去的審批改革大多依賴部門自報，一個部門真正有多少審批事項，誰也說不清楚，此次在自報的表格制作上除了要求列明事項名稱、類別、依據(jù)、實施主體等，必須填報是否含子項、收不收費、辦理時限等內(nèi)容?！坝绕涫窃O(shè)定依據(jù)，是法律法規(guī)，是地方性法規(guī)，是部委的紅頭文件，還是編辦的‘三定’規(guī)定，都要寫得一清二楚?！眲⒐獯笳f，這樣才能看出，這個事項是不是依法設(shè)定，是否有充分依據(jù)。

根據(jù)各個單位自報上來的項目，轉(zhuǎn)變政府職能決策咨詢委員會的專家成員逐條核對，多次討論，并要在取消或下放的項目旁寫明專家意見，經(jīng)過幾個月的清理，1120項審批權(quán)被清理出去了。

“實際上，如果僅看各地政府取消和下放了多少，這樣的數(shù)字毫無意義，無非就是一個數(shù)字游戲。一些項目確實被減掉了，但也有一些項目實際上是把以前的好幾項合并成一項，也就是說辦事指南上看起來只有一步要做，但中間卻有很多環(huán)節(jié)?！睆V州市行政服務(wù)大廳的工作人員劉先生說，不少經(jīng)常到政府窗口“跑審批”的朋友也向他抱怨，實際要走的審批程序明顯多于法定審批事項。

丁力也是廣東省轉(zhuǎn)變政府職能決策咨詢委員會的成員，他對劉先生的這種看法表示認同，“雖然我們花了巨大的時間和精力整理出上千個將被取消的審批項目，可一旦涉及到‘實權(quán)’審批內(nèi)容時，一些部門往往都以‘涉及國家安全和社會穩(wěn)定’為由，在存廢問題上和我們扯皮?！倍×φf，正因為涉及國家安全，所以相關(guān)部門不需要做任何解釋而拒絕取消，因此，審改效果大打折扣。

一些政府部門在“轉(zhuǎn)變職能”的高談闊論下，卻死死守住“行政審批權(quán)”這塊樂于經(jīng)營的“領(lǐng)地”，不愿改革，從而使轉(zhuǎn)變職能十分困難。實踐證明，不從權(quán)力配置入手改革行政審批制度，轉(zhuǎn)變政府職能就難以真正到位。

“要看到審改的成效，就必須從實權(quán)部門開刀！”丁力說，中國行政審批制度改革，任重道遠。