李杏果

(中國勞動關(guān)系學(xué)院 公共管理系，北京 100048)

三方協(xié)商機制致力于發(fā)展工會、雇主組織和政府三方之間的社會伙伴關(guān)系，是發(fā)達市場經(jīng)濟國家協(xié)調(diào)勞資關(guān)系的重要手段，是國際勞工組織積極倡導(dǎo)并推行的制度安排。中國全國人大常委會在1990年批準了國際勞工組織《三方協(xié)商促進履行國際勞工標(biāo)準公約》 (第144號公約)。2001年8月，原國家勞動與社會保障部、中華全國總工會、中國企業(yè)聯(lián)合會/企業(yè)家協(xié)會等部門聯(lián)合召開會議，通過《關(guān)于建立國家協(xié)調(diào)勞動關(guān)系三方會議制度的意見》，建立起國家層面、以三方會議為基本形式的三方協(xié)商機制。2001年10月，修改后的《中華人民共和國工會法》明確規(guī)定:“各級人民政府勞動行政部門應(yīng)當(dāng)會同同級工會和企業(yè)方面代表，建立勞動關(guān)系三方協(xié)商機制，共同研究解決勞動關(guān)系方面的重大問題”。三方協(xié)商機制獲得了明確的法律保障，在全國范圍內(nèi)得以快速發(fā)展。三方協(xié)商機制在中國建立的十幾年來，它是如何運行的?其對我國勞動關(guān)系發(fā)展產(chǎn)生了哪些影響?如何看待三方協(xié)商機制的未來發(fā)展?對這些問題的理清，有助于進一步完善三方協(xié)商機制，推動我國和諧勞動關(guān)系的形成。浙江省杭州市是中國率先啟動改革開放進程、發(fā)展市場經(jīng)濟的城市，是勞資矛盾較早凸顯的城市，是全國較早建立勞動關(guān)系三方協(xié)商機制的城市。本文以浙江省杭州市為例，對我國三方協(xié)商機制進行系統(tǒng)研究。

一、三方協(xié)商機制在中國的建立和發(fā)展

改革開放后，伴隨著從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，中國的勞動關(guān)系狀況發(fā)生深刻變化，從行政化日益走向市場化。中國加入世界貿(mào)易組織，國際化程度不斷加深。尤其是，市場化進程中凸顯的勞資矛盾直接促使三方協(xié)商機制在中國得以建立。［1］

(一)三方協(xié)商機制的緣起:市場化進程中凸顯的勞資矛盾

市場化改革進程中新舊體制的更替及非公有制經(jīng)濟的發(fā)展，使得勞動者和用人單位之間的矛盾日益凸顯，到20世紀90年代末相當(dāng)嚴重 (圖1)，直接威脅到經(jīng)濟秩序和社會穩(wěn)定。

作為浙江的省會城市，杭州改革開放早，工業(yè)化、市場化步伐快。自20世紀70年代末，杭州就啟動工業(yè)化進程，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。1992年，鄧小平“南方談話”及市場導(dǎo)向的制度改革目標(biāo)確定后，杭州市加快國有企業(yè)民營化改革力度，將地方國有中小企業(yè)、集體企業(yè)轉(zhuǎn)制為民營股份制企業(yè)或私營企業(yè)，杭州市的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，國有經(jīng)濟的比重不斷下降，民營經(jīng)濟的比重不斷上升，到1999年，民營經(jīng)濟已占據(jù)半壁江山;2001年，國有集體工業(yè)的產(chǎn)值比重下降到19%(圖2)。與國企轉(zhuǎn)制同步的是，個體、私營、外資企業(yè)等非公有制經(jīng)濟在良好的政策環(huán)境下，得以蓬勃發(fā)展。②2008年，杭州民營經(jīng)濟的產(chǎn)值比重 (含外資)高達92.9%，成為杭州經(jīng)濟中的絕對主導(dǎo)力量。

圖2 杭州各經(jīng)濟成分產(chǎn)值比重的變遷③ 資料來源:歷年杭州統(tǒng)計年鑒。

國有經(jīng)濟比重不斷下降、民營經(jīng)濟比重迅速上升的10年，是杭州市深化經(jīng)濟體制改革的10年，同時也是勞動關(guān)系急劇變化的10年，勞資矛盾逐漸凸顯的10年。一方面，快速推進的國企民營化改革，打破了勞動者所持有的“鐵飯碗”，改變了勞動者與用人單位之間穩(wěn)定的勞動關(guān)系，大批勞動者實現(xiàn)身份轉(zhuǎn)換，成為市場經(jīng)濟條件下的雇傭勞動者。國有企業(yè)轉(zhuǎn)制，尤其是各種不規(guī)范操作，導(dǎo)致勞動者權(quán)益受損，引發(fā)勞動者不滿，勞動爭議數(shù)量急劇上升，集體上訪事件屢屢發(fā)生;另一方面，民營企業(yè)因拖欠工資等引發(fā)的勞資矛盾也不斷增加。雖然杭州市民營企業(yè)在國民經(jīng)濟中所占比重大，但絕大多數(shù)企業(yè)為中小型企業(yè)，規(guī)模小，實力弱，正處于原始積累時期，加上勞動力長期供大于求，處于弱勢地位的勞動者權(quán)益容易遭受侵犯，尤其是社會保護較弱的外來務(wù)工人員。到2000年，杭州市已擁有50多萬外來務(wù)工人員。他們多屬非正規(guī)就業(yè)人員，職業(yè)構(gòu)成以“藍領(lǐng)”為主，主要集中在勞動密集型的建筑業(yè)、制造業(yè)、餐飲住宿服務(wù)業(yè)、居民生活服務(wù)業(yè)等。工作以簡單體力勞動為主，勞動強度大，工作時間長，工作不穩(wěn)定，勞動報酬低，即使是較低的工資還經(jīng)常被拖欠，由此引發(fā)勞動者抗?fàn)帲瑒趧雨P(guān)系不穩(wěn)定狀況加劇，到20世紀末成為突出的社會問題，建立勞動關(guān)系三方協(xié)商機制迫在眉睫。2000年，杭州市建立起勞動關(guān)系三方協(xié)商機制。

(二)三方協(xié)商機制的運作:源頭協(xié)調(diào)勞資利益

經(jīng)過十幾年的發(fā)展，杭州的三方協(xié)商機制不斷健全。它所提供的溝通、交流、合作平臺，推動著勞資利益和勞資矛盾在源頭上得以協(xié)調(diào)，成為杭州市和諧勞動關(guān)系構(gòu)建進程中不可或缺的制度安排。

1.通過頒布公共政策，為三方協(xié)商機制提供制度保障

為確保三方協(xié)商機制得以順利實施，杭州市頒布了一系列強有力的公共政策，推動著勞動關(guān)系三方協(xié)商機制自上而下得以建立。2000年，杭州頒布《關(guān)于建立杭州市勞動關(guān)系三方協(xié)調(diào)機制和推行區(qū)域性行業(yè)性平等協(xié)商、集體合同制度的意見》，建立起勞動關(guān)系三方協(xié)商機制。2001年，杭州市發(fā)布《關(guān)于進一步完善杭州市勞動關(guān)系三方協(xié)調(diào)機制的通知》，要求各區(qū)、縣完善原有的三方協(xié)商機制，建立起常規(guī)的勞動關(guān)系三方協(xié)調(diào)會議制度。2003年，杭州市發(fā)布《關(guān)于進一步完善杭州市勞動關(guān)系三方協(xié)調(diào)機制有關(guān)問題的通知》，要求全部縣 (市、區(qū))建立勞動關(guān)系三方協(xié)調(diào)機制，并逐步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級延伸。這一系列公共政策的頒布，為三方協(xié)商機制的穩(wěn)步發(fā)展提供了強有力的制度保障。

2.根據(jù)勞動關(guān)系變化，及時調(diào)整三方協(xié)商組織機構(gòu)

三方性協(xié)商機構(gòu)是三方協(xié)商機制有序進行的組織保障。杭州市根據(jù)不同時期勞動關(guān)系變化狀況，及時調(diào)整、完善三方協(xié)商的機構(gòu)組成，不斷提升三方協(xié)商成員的代表性，健全組織機構(gòu)。

第一，擴展三方協(xié)商會議成員，提升三方協(xié)商機制的代表性。2000年初創(chuàng)時，杭州市的三方協(xié)商成員是市總工會、市勞動局和市企業(yè)家協(xié)會;2003年，成員擴展為市勞動和社會保障局、市經(jīng)濟委員會①經(jīng)濟委員會是主管工業(yè)經(jīng)濟和協(xié)調(diào)經(jīng)濟運行的政府工作部門，是杭州市企業(yè)聯(lián)合會/企業(yè)家協(xié)會的業(yè)務(wù)主管單位。見杭州企聯(lián)網(wǎng) http://www.hzqlw.com/newql/xhjj.asp(最后訪問:2012－12－05)。、市總工會、市企業(yè)聯(lián)合會/企業(yè)家協(xié)會。在三方協(xié)商機制向縣 (市、區(qū))延伸的過程中，由于許多縣 (市、區(qū))沒有建立企業(yè)聯(lián)合會，出現(xiàn)了基層雇主組織不健全和代表性不足的問題，制約了三方機制的有效運轉(zhuǎn)。為此，一方面，杭州市協(xié)調(diào)勞動關(guān)系三方積極向市政府建議，要求縣 (市、區(qū))成立相應(yīng)的企業(yè)聯(lián)合會/企業(yè)家協(xié)會，推動企業(yè)聯(lián)合會等企業(yè)代表組織的建立，或者暫由發(fā)展和改革局②發(fā)展和改革局是負責(zé)研究提出轄區(qū)內(nèi)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃，進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、總量平衡、結(jié)構(gòu)調(diào)整，指導(dǎo)總體經(jīng)濟體制改革的政府綜合調(diào)控部門。各區(qū)、縣 (市)發(fā)改局是企聯(lián)/企業(yè)家協(xié)會的主管部門，將發(fā)展和改革局納入三方機制，屬于過渡性質(zhì)，旨在通過其作用發(fā)揮，推進基層企聯(lián)/企業(yè)家協(xié)會等雇主組織的發(fā)展，以完善基層三方協(xié)商機制的組織結(jié)構(gòu)。承擔(dān)起相應(yīng)的職能。另一方面，從實際出發(fā)，將市、縣 (市、區(qū))兩級經(jīng)濟委員會擴充到三方機制中。目前，杭州市、縣 (市、區(qū))基本形成了由勞動部門、工會、企業(yè)聯(lián)合會/企業(yè)家協(xié)會或發(fā)展和改革局、經(jīng)濟委員會共同組成的三方機制。工商聯(lián)也正被積極吸納進三方機制。

第二，注重勞動關(guān)系三方協(xié)商機制基層網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。勞動關(guān)系矛盾最先出現(xiàn)在基層，基層三方協(xié)商機制建設(shè)顯得尤為重要。杭州市致力于將三方機制向縣 (市、區(qū))和鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)、工業(yè)園區(qū)延伸。截至2011年上半年，縣 (市、區(qū))已實現(xiàn)全覆蓋，鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)和工業(yè)園區(qū)已實現(xiàn)基本覆蓋，有的還在三方機制內(nèi)設(shè)立政策調(diào)研組、協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)組、工作指導(dǎo)組、維權(quán)處理組等內(nèi)設(shè)機構(gòu)，建立起上下、內(nèi)外的工作聯(lián)動機制，不斷提升基層發(fā)現(xiàn)、協(xié)調(diào)勞動關(guān)系矛盾的能力。

第三，強化三方協(xié)商機制常設(shè)辦公室建設(shè)。杭州在市、縣兩級勞動保障局設(shè)立三方機制辦公室，具體負責(zé)三方機制工作的組織協(xié)調(diào)。三方成員單位各派工作人員到三方機制辦公室工作，其中市級三方機制成員單位各派兩名以上工作人員，配齊辦公設(shè)備，制作專門印章，建立辦公制度，落實工作經(jīng)費。通過完善三方機制的常設(shè)辦公室，確保日常勞動關(guān)系管理責(zé)任的落實。

3.完善具體運行制度，提升三方協(xié)商機制運作的規(guī)范性

三方協(xié)商機制作用的有效發(fā)揮，需要明確而具體的運行制度作為保障。我國目前實行的是以會議為基本形式的勞動關(guān)系三方機制。為此，杭州市頒布《杭州市勞動關(guān)系三方協(xié)調(diào)會議制度》，通過完善三方協(xié)商會議制度，提升三方協(xié)商機制運作的規(guī)范性。

第一，明確三方協(xié)調(diào)會議職責(zé)。具體包括:分析和研究全市性涉及勞動關(guān)系的重大政策問題，為市政府決策提供參考依據(jù);對擬提交市人大、市政府制定的涉及勞動關(guān)系的法規(guī)、規(guī)章草案和勞動行政部門擬制定的規(guī)范性文件進行論證，提出意見和建議;對《勞動法》及相關(guān)法律法規(guī)的貫徹實施情況進行監(jiān)督檢查;協(xié)調(diào)重大勞動爭議和群體性事件的處理，提出意見和建議。

第二，明確了三方會議的議事規(guī)則和各成員單位的工作職責(zé)、主要任務(wù)。根據(jù)規(guī)定，三方輪流擔(dān)任會議執(zhí)行方，議事事項必須經(jīng)三方協(xié)商確定，做到事前預(yù)告、事中協(xié)商、事后落實;議事時必須有五分之四成員到會，討論決定重大事項必須經(jīng)到會人員半數(shù)以上通過。這些規(guī)則的確立，有助于確保杭州市勞動關(guān)系三方協(xié)商機制運作的規(guī)范性。

第三，建立每季度例會制度。主要研究協(xié)調(diào)勞動關(guān)系出現(xiàn)的新情況、新問題，提出應(yīng)對措施。平時遇有重要政策出臺、重大活動開展、重大情況發(fā)生，隨時開會研究。每次三方會議后，由會議執(zhí)行方起草會議紀要，三方會簽后下發(fā)，明確各方工作任務(wù)，提出落實要求，規(guī)定完成時限，確保三方通過的政策能夠及時有效地執(zhí)行。

第四，加強聯(lián)絡(luò)溝通。三方機制組成單位各設(shè)1名聯(lián)絡(luò)員，保持每月溝通聯(lián)系1—2次，及時通報各方信息，加強相互聯(lián)系，密切相互配合，從而為三方順利開展工作奠定了信息基礎(chǔ)，助推三方之間相互信任、形成共識。

4.基于對話和共識，三方合力解決凸顯的勞動關(guān)系問題

第一，三方聯(lián)合開展常規(guī)性調(diào)研和檢查。杭州市三方協(xié)調(diào)會議每年組織開展2—3次聯(lián)合檢查或調(diào)研活動，三方各派2—3人，組成3個聯(lián)合檢查或調(diào)研小組，由三方主席、副主席帶隊，分區(qū)、分片、分行業(yè)進行。2008年《勞動合同法》頒布實施初期，杭州市三方協(xié)調(diào)會議及時組織聯(lián)合檢查組，30多次深入全市近萬家企業(yè)進行用工指導(dǎo)，提高用人單位的守法意識和勞動者的維權(quán)意識，提高企業(yè)勞動合同簽訂率和合同質(zhì)量。

第二，協(xié)商出臺最低工資等勞動政策。在涉及勞動關(guān)系重大政策調(diào)整或出臺時，杭州市堅持經(jīng)過三方充分醞釀和協(xié)商，形成一致意見，共同向市委、市政府提出建議。工會方和企業(yè)方意見往往存在一定差距，在出現(xiàn)分歧時，政府勞動部門居中協(xié)調(diào)，確保最終出臺的勞動關(guān)系政策能夠兼顧各方利益。勞動關(guān)系三方機制建立后，杭州市的最低工資標(biāo)準逐年提高 (圖3)，在兼顧企業(yè)利益的同時，實現(xiàn)勞動者分享經(jīng)濟發(fā)展成果。

圖3 2003－2011年浙江省杭州市區(qū)的最低工資標(biāo)準① 資料來源:浙江省人力資源和社會保障廳。

第三，三方聯(lián)合推動工資集體協(xié)商。工資增長是杭州市勞動者最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。杭州市三方協(xié)調(diào)會議致力于推進工資集體協(xié)商，促進職工工資隨企業(yè)發(fā)展穩(wěn)步增長。在三方協(xié)調(diào)會議的積極倡議下，市政府將工資集體協(xié)商目標(biāo)列入政府考核指標(biāo)，從而使各級政府對工資集體協(xié)商的重視程度大大提升。三方協(xié)調(diào)會議聯(lián)合開展“工資集體協(xié)商百日要約”行動，要求未開展工資集體協(xié)商的企業(yè)100天內(nèi)啟動工資集體協(xié)商程序，對拒絕要約或不按期應(yīng)約的企業(yè)發(fā)出整改建議書。此外，杭州市勞動關(guān)系三方還致力于搭建區(qū)域性、行業(yè)性工資集體協(xié)商工作平臺，建立區(qū)域性、行業(yè)性企業(yè)代表組織和工會組織，推動區(qū)域性、行業(yè)性工資集體協(xié)商的開展。

二、我國三方協(xié)商機制的政策意蘊及存在的問題

對我國三方協(xié)商機制的評價應(yīng)包括兩個方面:一方面，市場經(jīng)濟發(fā)展背景下，三方協(xié)商機制的建立和發(fā)展，標(biāo)志著我國公共管理領(lǐng)域的重要變革，它具有重要的政策意蘊;另一方面，與發(fā)達市場經(jīng)濟國家相比，我國的三方協(xié)商機制還存在一些亟待解決的問題，這些問題在很大程度上限制了三方協(xié)商機制在協(xié)調(diào)勞動關(guān)系中作用的充分發(fā)揮。

(一)三方協(xié)商機制的政策意蘊:邁向社會對話與合作治理

三方協(xié)商機制以制度化的方式提供勞、資、政交流、協(xié)商、互動平臺，有助于形成三方間穩(wěn)定的行為預(yù)期，從源頭上助推勞動關(guān)系從對抗走向合作。它的建立和運作，具有重要的政策意蘊，它意味著中國勞動關(guān)系公共管理模式的重大變革，即從傳統(tǒng)的政府一元管理走向多元主體共同參與下的社會對話與合作治理，有助于從源頭上保障和諧勞動關(guān)系的形成。

1.作為制度化的利益表達渠道，三方協(xié)商機制有助于暢通勞動者、雇主等群體的利益表達，有助于提高勞動政策的民主化、科學(xué)化水平

市場經(jīng)濟條件下，社會穩(wěn)定的實現(xiàn)需要暢通利益表達機制。三方協(xié)商機制正是勞動關(guān)系領(lǐng)域各方進行利益表達、利益維護和利益協(xié)調(diào)的制度化渠道。三方協(xié)商機制的有效運作，有助于推動勞動者、雇主等群體需求的及時表達和落實，有助于提升勞動政策的民主化、科學(xué)化水平，從源頭上預(yù)防并減少勞資矛盾的發(fā)生。隨著杭州工業(yè)興市戰(zhàn)略的推進和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，主城區(qū)200多家企業(yè)實施搬遷，由此引發(fā)了勞動合同如何履行、解除勞動合同后的經(jīng)濟補償?shù)葎趧雨P(guān)系問題，直接影響勞動關(guān)系和諧乃至社會穩(wěn)定。杭州市三方協(xié)商機制成員為此進行了充分地調(diào)查研究，將各方利益訴求收集、匯集起來，在充分協(xié)商基礎(chǔ)上，達成共識，然后向市政府提出政策建議。在三方協(xié)商會議的建議和推動下，杭州市政府及時出臺《關(guān)于城區(qū)搬遷企業(yè)“老職工”、“土征工”勞動用工若干問題的處理意見》，實行“老人老辦法、新人新辦法”的社會保險政策，廣開就業(yè)渠道，合理確定經(jīng)濟補償標(biāo)準，勞動政策的民主化、科學(xué)化程度由此得以大幅度提升。

2.作為三方協(xié)商對話的平臺，三方協(xié)商機制兼顧勞資利益，有助于推動我國合作型勞動關(guān)系的構(gòu)建與和諧勞動關(guān)系的形成

三方協(xié)商機制構(gòu)建了勞資之間協(xié)商對話的平臺，在處理勞動關(guān)系爭議、協(xié)調(diào)勞動關(guān)系方面具有獨特優(yōu)勢，有助于提升勞動爭議的處理效率和處理效果，推動合作型勞動關(guān)系的形成。2008年，因受國際金融危機影響，杭州下屬的臨安節(jié)能燈行業(yè)發(fā)生因企業(yè)調(diào)整計件工資單價引發(fā)的大規(guī)模集體停工事件。勞動關(guān)系三方得知情況后，及時介入，充分聽取勞動者和企業(yè)方的意見，提出了兼顧各方利益的解決辦法，避免了勞資矛盾的進一步擴大。同時，勞動關(guān)系三方協(xié)力因勢利導(dǎo)，組織開展區(qū)域性、行業(yè)工資集體協(xié)商，建立通過集體協(xié)商確定勞動定額、制定計件工價的制度，使職工的合理訴求得到滿足，企業(yè)間的惡性競爭得到有效根治，該市節(jié)能燈行業(yè)也從勞動糾紛重災(zāi)區(qū)轉(zhuǎn)化為勞動關(guān)系“零投訴”區(qū)。

3.作為勞動關(guān)系合作主義的框架，三方協(xié)商機制有助于促進中國政府的職能轉(zhuǎn)變，推動勞動關(guān)系公共管理模式從傳統(tǒng)的政府一元管理走向政府與社會伙伴共同參與的合作治理

計劃經(jīng)濟體制下，國有經(jīng)濟占絕對地位，勞動關(guān)系是行政管理關(guān)系，勞動關(guān)系事務(wù)相對簡單，勞動關(guān)系協(xié)調(diào)主要依靠政府，其他主體要么沒有參與，要么參與較少。從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，尤其是市場經(jīng)濟體制的確立，使得政府、企業(yè)、勞動者之間的利益出現(xiàn)分化，各自成為獨立的利益主體，勞動關(guān)系事務(wù)日益多元化、市場化、復(fù)雜化，頻發(fā)的勞資矛盾挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的、以政府為主的單中心勞動關(guān)系管理模式，并在客觀上要求政府轉(zhuǎn)變職能，擴大勞動關(guān)系事務(wù)管理的社會參與，搭建勞動者、雇主、勞動者組織及雇主組織等社會伙伴參與的平臺，通過各利益相關(guān)者的參與、互動、共識及合作，達到勞動關(guān)系和諧穩(wěn)定的目的。三方協(xié)商機制，作為勞動關(guān)系合作主義的框架，有助于推進中國政府的職能轉(zhuǎn)變，推動勞動關(guān)系公共事務(wù)管理從傳統(tǒng)的政府一元管理走向政府與社會伙伴共同參與的社會對話與合作治理。

(二)三方協(xié)商機制運作中存在的問題

盡管三方協(xié)商機制取得了明顯進展，邁出了中國合作型勞動關(guān)系形成的第一步，但是，與發(fā)達國家相比，我國三方協(xié)商機制建設(shè)明顯處于發(fā)展的最初階段，［2］一些問題的存在直接制約著我國勞動關(guān)系社會對話與合作治理的成效。

1.雇主組織的代表性問題

目前，杭州市、縣 (市、區(qū))基本形成了由勞動部門、工會、企業(yè)聯(lián)合會/企業(yè)家協(xié)會或發(fā)展和改革局、經(jīng)濟委員會共同組成的三方機制。工商聯(lián)也正被積極吸納進三方機制。與國內(nèi)許多地方相比，杭州市的三方協(xié)商會議成員的代表性得以提升。但是，這樣的安排依然不足以滿足三方協(xié)商機制要求的代表性。這主要是因為:這些所謂的雇主組織，其組建方式主要是自上而下，組織帶有濃厚的官方色彩，企業(yè)經(jīng)營者對其缺乏普遍認同，往往被動接受這些組織為其代表，其實際代表性受到質(zhì)疑。此外，即便是這樣的雇主代表，在基層的發(fā)育也非常不成熟。隨著三方協(xié)商機制向街道等基層發(fā)展，基層雇主組織發(fā)育不成熟、雇主組織代表性不足等問題更為突出。

2.工會組織的代表性問題

我國工會組織隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，勞動關(guān)系的市場化、契約化以及勞資矛盾的顯性化，其維護勞動者合法權(quán)益的作用日益凸顯，如果不維護勞動者合法權(quán)益，工會將遭遇合法性危機而難以為繼。2001年修改后的《工會法》明確提出，維護勞動者合法權(quán)益是工會的基本職責(zé)。雖然法律做出了明確規(guī)定，但實踐中，許多工會依然沿襲計劃經(jīng)濟下的傳統(tǒng)運作模式，工會背離勞動者利益或不作為的現(xiàn)象時有發(fā)生。在制度尚未發(fā)生根本變革的條件下，工會能否切實維護勞動者合法權(quán)益往往不確定，在許多情況下，它的實現(xiàn)取決于工會領(lǐng)導(dǎo)人及其工作人員的責(zé)任心、良心和工作素質(zhì)，制度約束弱使得一部分工會工作人員維護勞動者合法權(quán)益的動力不足，進而導(dǎo)致工會在代表并維護勞動者合法利益方面社會合法性下降①按照我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，工會是勞動者自愿結(jié)合的群眾性組織，是勞動者合法權(quán)益的代表，工會實行一元化組織體系，任何自發(fā)工會在我國不具有法律上的合法性。這從法律上保障了現(xiàn)行工會體系在法律上的合法性，但是工會社會合法性的獲得取決于勞動者對工會的自覺認同，與法律上的合法性沒有必然聯(lián)系。。一些地方工會存在行政化、脫離勞動者的現(xiàn)象。如果工會背離勞動者利益，那么三方協(xié)商機制中工會的代表性必然受到質(zhì)疑。

3.三方協(xié)商機制中政府主導(dǎo)的問題

受傳統(tǒng)公共行政模式的影響，三方協(xié)商機制中政府的角色定位還不恰當(dāng)，還主要不是扮演服務(wù)者、斡旋者、調(diào)停者的角色，而是過分主導(dǎo)三方機制，從而導(dǎo)致勞資雙方以政府意見為主，自身獨立、自主性受到抑制，三方協(xié)商失去了應(yīng)有的平等對話、協(xié)商和利益表達的意蘊。［3］現(xiàn)實中，在三方協(xié)商機制中起主導(dǎo)作用的地方政府，為了地方GDP的增長，并不是在充分聽取勞動者一方、企業(yè)一方的意見后，站在公正的立場上制定勞動政策、做出決策，而是偏離公正立場，更多偏向企業(yè)一方，忽視勞動者利益，甚至一些地方政府以低工資、低勞動保護作為優(yōu)惠條件，吸引投資，以換取所謂的“地方發(fā)展”。

4.三方協(xié)商會議職能過窄的問題

由于三方協(xié)商機制建立時間不長，相應(yīng)的工作機制不健全，有些地方還未能形成定期的三方協(xié)商會議制度;在協(xié)商內(nèi)容方面，存在內(nèi)容單一、三方協(xié)商會議職能過窄的問題。一些重要的勞動關(guān)系問題并沒有列入。［4］例如，有些地方僅就勞動合同和集體合同問題進行三方協(xié)商，其他相關(guān)的勞動問題尚未納入勞動關(guān)系三方協(xié)商機制之內(nèi)。還有的地方片面認為，勞動關(guān)系三方協(xié)商機制的設(shè)立是為了處理勞動爭議，故僅就勞動爭議問題進行協(xié)商。事實上，勞動關(guān)系三方協(xié)商機制的設(shè)立并非僅僅是處理勞動爭議，一切與勞動者、企業(yè)有關(guān)的勞動問題都應(yīng)被納入勞動關(guān)系三方協(xié)商的范圍之內(nèi)。而且，三方協(xié)商機制不能僅被視為解決勞動問題的途徑，更應(yīng)充分發(fā)揮其在勞動政策制定中的作用?？傊?，在勞動關(guān)系三方協(xié)商的內(nèi)容拓展方面，我國還有很長的路要走。

三、完善三方協(xié)商機制，邁向合作型勞動關(guān)系

雖然目前我國三方協(xié)商機制還存在許多問題，但是這并不意味著我們要重回由政府單中心進行勞動關(guān)系事務(wù)管理的老路。勞動關(guān)系三方協(xié)商機制所具有的深遠政策意蘊啟示我們，未來的路徑選擇不是在勞動關(guān)系領(lǐng)域恢復(fù)政府主導(dǎo)，而是要在合理界定勞動關(guān)系中政府作用的基礎(chǔ)上，進一步完善我國的三方協(xié)商機制，在勞動關(guān)系領(lǐng)域推動政府轉(zhuǎn)型，推動社會伙伴參與和社會對話，促進勞動關(guān)系合作治理的實現(xiàn)。

(一)合理界定政府在三方協(xié)商中的作用

政府作用是勞動關(guān)系研究中的一個核心問題。目前，很多學(xué)者倡導(dǎo)勞動關(guān)系的政府主導(dǎo)，隨著我國勞資矛盾的加劇，這種要求政府主導(dǎo)的呼聲有高漲趨勢。我國勞動關(guān)系的實踐已經(jīng)證明，政府干預(yù)并非解決勞動關(guān)系問題的靈丹妙藥，政府會出現(xiàn)失靈，政府失靈只會使問題變得更為糟糕。政府在勞動關(guān)系領(lǐng)域應(yīng)發(fā)揮有限但有效的作用。［5］在三方協(xié)商中，政府應(yīng)扮演服務(wù)的角色，即政府通過議程安排、平臺搭建，促使勞資雙方坐在一起，通過社會對話和協(xié)商，解決共同面臨的勞動關(guān)系問題。政府所要做的是保證談判程序和規(guī)則的公平，確保平等協(xié)商。只有談判陷入僵局時，政府才居中斡旋、協(xié)調(diào)。政府輔助性角色定位有助于勞資雙方利益的充分表達，有助于推動實質(zhì)性協(xié)商，確保三方協(xié)商的實效。同時，從長遠看，只有政府擔(dān)任輔助性角色，才能從根本上推動社會組織的成長、發(fā)展以及利益整合功能的實現(xiàn)。

(二)培育雇主組織，提升雇主組織的代表性

具有代表性的雇主組織缺位，是我國當(dāng)前勞動關(guān)系三方協(xié)商機制發(fā)展的一大障礙。合作治理的實現(xiàn)，需要勞動者組織與雇主組織均得以充分發(fā)展。為此，一方面，政府應(yīng)保障結(jié)社自由，在缺乏雇主組織的地方，鼓勵、引導(dǎo)在各所有制企業(yè)中，雇主以自下而上的方式自愿結(jié)合組成性質(zhì)不同的雇主組織代表。政府應(yīng)完善有關(guān)雇主組織的法律制度建設(shè)，規(guī)定雇主組織的建立程序、職能、權(quán)利、義務(wù)、治理結(jié)構(gòu)、運作方式，明確要求雇主組織強化與雇主之間的聯(lián)系，使自下而上成立的雇主組織真正成為雇主代表;另一方面，政府要推動現(xiàn)有企業(yè)聯(lián)合會/企業(yè)家協(xié)會、工商聯(lián)組織等雇主組織的轉(zhuǎn)型，減少政府依賴，密切社會組織與企業(yè)和雇主的聯(lián)系，不斷弱化官方準行政組織色彩，提升民間性、群眾性和對雇主利益的回應(yīng)性。

(三)推動工會轉(zhuǎn)型，提升工會組織的代表性

“工會者，乃工人一種繼續(xù)存在之團體，為維護或改善其勞動生活狀況而設(shè)者也”。［6］［P1］我國工會組織形成于革命年代，主要出于政治考慮通過自上而下的方式建立，計劃經(jīng)濟下勞動關(guān)系主要是行政管理關(guān)系，勞動者權(quán)益由國家保障，對工會作為利益代表者的需求較弱。市場經(jīng)濟條件下，社會利益分化以及凸顯的勞資矛盾客觀上需要工會代表并維護勞動者權(quán)益。修改后的《工會法》明確提出，維護勞動者合法權(quán)益是工會的基本職責(zé)。為此，伴隨市場經(jīng)濟的發(fā)展，工會必須切實轉(zhuǎn)型，從計劃經(jīng)濟時代的行政化工會走向市場經(jīng)濟條件下的群眾化工會，在組織體制、運行機制和活動方式等方面進行改革，不斷增強工會組織的自主性和對勞動者需求的回應(yīng)性。工會只有將自身工作的出發(fā)點和歸宿轉(zhuǎn)移到維護勞動者合法權(quán)益上來，真正全身心為勞動者服務(wù)，并通過自身的工作實績獲得勞動者的自覺認同，社會合法性才能穩(wěn)固提升，在三方協(xié)商機制中的作用才能更充分發(fā)揮。

(四)全面認識三方協(xié)商機制的價值，拓展三方協(xié)商的內(nèi)容

要轉(zhuǎn)變理念，全面認識勞動關(guān)系三方協(xié)商機制的價值。一方面，從工具理性的角度看，不能僅將三方協(xié)商視為勞動爭議、推進工資集體協(xié)商等具體勞動問題解決的有效途徑，更應(yīng)認識到三方協(xié)商機制對經(jīng)濟社會政策制定的價值。［7］［P155］真正經(jīng)過三方協(xié)商出臺的社會經(jīng)濟政策將更具有科學(xué)性、公共性，其在實踐中更容易得到有效貫徹執(zhí)行，減少“政策失靈”的發(fā)生;另一方面，從價值理性的視角看，三方協(xié)商機制作為社會對話與合作治理的平臺，是勞動者民主參與的組織化、制度化渠道，有助于推動勞動關(guān)系領(lǐng)域社會主義民主的實現(xiàn)，本身具有憲政價值?；谶@一全新的認識，應(yīng)在實踐中不斷擴展三方協(xié)商的內(nèi)容，將一切與勞動者和雇主有關(guān)的勞動問題、公共問題都納入三方協(xié)商的范圍之內(nèi)，避免范圍過窄導(dǎo)致價值打折。

［1］［3］ Simon Clarke＆ Chang－Hee Lee.(2008)“The Significance of Tripartite Consultation in China”，Asia Pacific Business Review，Vol9，No.2，P9.61－80.

［2］喬健.中國特色的三方協(xié)調(diào)機制:走向三方協(xié)商和社會對話的第一步［J］.廣東社會科學(xué)，2010，(2):31－38.

［4］李麗林，袁青川.國際比較視野下的中國勞動關(guān)系三方協(xié)商機制:現(xiàn)狀與問題.中國人民大學(xué)學(xué)報，2011，(5):18－26.

［5］李杏果.論市場經(jīng)濟條件下政府介入勞動關(guān)系的界限.人文雜志.2010，(6):42－47.

［6］韋伯.英國工會運動史［M］.北京:商務(wù)印書館，1959.

［7］李杏果.當(dāng)代中國勞動政策制定中的勞動者參與 ［M］.北京:中國工人出版社，2011.