尹大偉

【摘 要】“加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，建設(shè)美麗中國”是十八大報告中的一個重要論述，這從戰(zhàn)略上指導(dǎo)未來10年乃至更長時期里國家社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展政策和方向。是時與勢發(fā)展的必然選擇，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)是實(shí)現(xiàn)美麗中國的必由之路，要通過建立生態(tài)文明評價體系、建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，建立資源有償使用及生態(tài)補(bǔ)償制度等措施確保中華民族永續(xù)發(fā)展，建設(shè)美麗中國。

【關(guān)鍵詞】美麗中國；生態(tài)文明；制度

十八大報告提出“加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)”，并獨(dú)立成篇，首次提出“美麗中國”。這些新的概念及提法彰顯新的精神理念，尤其是用以在戰(zhàn)略上指導(dǎo)未來10年乃至更長時期里國家社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展政策和方向。

一、建設(shè)“美麗中國”是時與勢發(fā)展的必然選擇

“美麗”是發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)，“健康與安全”是發(fā)展底線。向綠色轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為世界各國的普遍共識。我國在高速發(fā)展的同時，已經(jīng)面臨資源約束、環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢；黨中央對此高度重視，在十八大上高調(diào)提出生態(tài)文明建設(shè)，將提升其為未來社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行動指南與綱領(lǐng)重要內(nèi)容之一，并寫入黨章。

資源的高強(qiáng)度開發(fā)和利用是造成環(huán)境污染的根由所在，尤其是在經(jīng)濟(jì)高速增長的需求推動下，資源過度開發(fā)與利用不僅極大地破壞了原本山清水秀的自然環(huán)境，其利用和排放過程更是污染了人居環(huán)境，給城市和鄉(xiāng)村帶來了致命性的威脅。因而，“美麗中國”雖然寓意建設(shè)天藍(lán)水凈，天人合一的自然與人居環(huán)境，但實(shí)際上，如此高標(biāo)準(zhǔn)下的真實(shí)用意在于向社會傳送一個信號，那就是，節(jié)約資源與環(huán)境保護(hù)是中國中長期的發(fā)展目標(biāo)。

全球進(jìn)入綠色發(fā)展和轉(zhuǎn)型的新階段，“后全球化”時代已到來。與建設(shè)“美麗中國”相呼應(yīng)的是，美國總統(tǒng)奧巴馬連任競選綱領(lǐng)就以“綠色”為主要特征之一。在此之前，歐盟和日本等國家便已提出和實(shí)行“綠色發(fā)展”的戰(zhàn)略及政策，如果中美兩國加入這個行列，將意味著全球的綠色發(fā)展和轉(zhuǎn)型進(jìn)入新階段。無論是在總量還是機(jī)制上，綠色發(fā)展都已經(jīng)逐漸滲透到社會發(fā)展的各個領(lǐng)域，綠色的生活生產(chǎn)方式、政治參與、社會動員以及綠色的文化文明都從無到有，從小到多的不斷發(fā)展壯大起來，在“后全球化”時代推動形成全新的生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系。

二、加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)對于建設(shè)“美麗中國”具有重要的作用

（一）有助于加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制

市場在資源配置中起基礎(chǔ)性配置作用，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的資源濫用、環(huán)境污染、生態(tài)破壞就是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制面臨的最大外部性。加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)能夠營造美麗中國第一個層次美，即自然環(huán)境之美、人工之美和格局之美。這是建設(shè)美麗中國的基礎(chǔ)。只有形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，我們才可能擁有天藍(lán)、地綠、水凈、風(fēng)清的美好家園。

生態(tài)文明制度建設(shè)將通過完善、調(diào)整一系列具體的經(jīng)濟(jì)制度，把這一外部性內(nèi)化到市場經(jīng)濟(jì)的資源配置中來，進(jìn)而完善社會 主義市場經(jīng)濟(jì)體制，推動構(gòu)建新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)之間矛盾，走出一條可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國，看似與經(jīng)濟(jì)發(fā)展無關(guān)，其實(shí)在更高層次上推動了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。有天藍(lán)地綠、山清水秀的良好環(huán)境，就不怕沒有好項目。要做好節(jié)能降耗的“減法”，更要學(xué)會生態(tài)修復(fù)的“加法”，探索生態(tài)經(jīng)濟(jì)的“乘法”，這才能更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)文明的比翼雙飛。

（二）有助于加快改革社會主義民主政治體制

目前，生態(tài)環(huán)境問題所引發(fā)的群體性事件日益增多。如2012年7月2日發(fā)生的四川什邡反對鉬銅項事件、7月28日江蘇啟東反對污水排海項目等事件都由環(huán)境污染事件轉(zhuǎn)化為了人民群眾對政府決策的不滿。如果保護(hù)生態(tài)環(huán)境依靠制度，就可以從完善環(huán)境立法著手，擴(kuò)大群眾有序參與到生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的政治決策，讓群眾對涉及生態(tài)環(huán)境的政策及項目實(shí)行民主選舉、決策、管理、監(jiān)督，從而為我國的政治體制改革奠定堅實(shí)的群眾基礎(chǔ)，這將加快推進(jìn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化。

（三）有助于加快建立社會主義文化產(chǎn)業(yè)體系

黨的十八大報告提出的建設(shè)生態(tài)文明的理念就是要構(gòu)建人與自然和諧相處的世界觀與價值觀，這是中國傳統(tǒng)文化的精髓，也是我國社會主義文化價值體系的重要內(nèi)涵。這是美麗中國的第二個層次之美，即科技與文化之美、制度之美、人的心靈與行為之美。這是建設(shè)美麗中國的必要條件。因此，生態(tài)文明制度建設(shè)對于現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)體系的建立將起到基礎(chǔ)性作用，將有利于創(chuàng)新文化發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱產(chǎn)業(yè)和對外開放形象產(chǎn)業(yè)。

（四）有助于加快形成科學(xué)有效的社會管理體制

這將構(gòu)筑美麗中國的第三個層次美，及人與自然、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、人與社會的和諧之美。這是建設(shè)美麗中國的落腳點(diǎn)和歸宿。隨著群眾生活水平的不斷提高，群眾關(guān)心的是更高層次的物質(zhì)與精神的需求，這就要求有配套的更高層次的社會管理體制和良好的生態(tài)文明制度為之相適應(yīng)。生態(tài)文明制度建設(shè)將讓先進(jìn)生態(tài)文明理念、行為方式和道德規(guī)范滲透到每個單位、家庭和公民，形成人人自覺參與的社會氛圍，進(jìn)而構(gòu)建起科學(xué)有效的社會管理體制。

如果說生態(tài)環(huán)境質(zhì)量代表了生態(tài)文明的“硬件”的話，那么生態(tài)文明制度則是生態(tài)文明的“軟實(shí)力”。 這一方面是因?yàn)槿绻荒芡綄?shí)現(xiàn)人的素質(zhì)提高和制度的進(jìn)步，即使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有所好轉(zhuǎn)，也難以持續(xù)；另一方面是因?yàn)槲覈壳暗纳鷳B(tài)文明水平還不高，主要原因是缺乏基本的生態(tài)文明制度來規(guī)范人們的意識和行為。為此，必須要為完善長期穩(wěn)定的制度保障為構(gòu)建生態(tài)文明提供持久的推動力。

雖然目前取得了一些進(jìn)展，群眾保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識也有了增強(qiáng)，但存在的問題也不容小視，特別是在生態(tài)文明制度建設(shè)方面存在的問題尤為突出，

三、我國生態(tài)文明制度建設(shè)存在的問題

（一）在領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核中，生態(tài)環(huán)保指標(biāo)權(quán)重過小

在當(dāng)前的干部政績考核體系中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)所占權(quán)重比重過大，而生態(tài)環(huán)保指標(biāo)權(quán)重過小。許多部門和地方政府以GDP為主導(dǎo)的發(fā)展觀仍然沒有從根本上改變，不少領(lǐng)導(dǎo)干部還沒有充分認(rèn)識到生態(tài)文明制度建設(shè)的重要性和緊迫性，缺乏對生態(tài)文明制度的內(nèi)涵和本質(zhì)的深入思考，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放，資源消耗高、利用率低，造成嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。。

（二）環(huán)境產(chǎn)權(quán)不明晰，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系尚待完善

由于我國的資源環(huán)境的產(chǎn)權(quán)界定不明晰，導(dǎo)致我國資源性產(chǎn)品價格扭曲，需要在此基礎(chǔ)上建立的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系無法形成。具體而言，水污染、大氣污染、溫室氣體排放等環(huán)境污染物排放的產(chǎn)權(quán)制度尚待建立，這導(dǎo)致了我國的碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度的試點(diǎn)工作開展起來舉步維艱；自言分配的利益主體、生態(tài)破壞的責(zé)任主體沒有合理界定，再加上支持資金嚴(yán)重不足、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低且缺乏可持續(xù)性，這導(dǎo)致我國難以建立反映市場供求和資源稀缺程度的資源有償使用制度和體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償制度。

（三）全社會對生態(tài)文明制度建設(shè)普遍重視不夠

目前，全社會對生態(tài)文明制度建設(shè)對環(huán)境保護(hù)和資源的有效利用所具有的積極意義認(rèn)識有限，群眾參與生態(tài)文明建設(shè)的機(jī)制尚未建立。要開展理論研究，深化生態(tài)文明建設(shè)理念；要加強(qiáng)制度宣傳，強(qiáng)化生態(tài)文明意識；努力躬身實(shí)踐，提高生態(tài)文明素質(zhì)。黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府統(tǒng)攬、各級各部門聯(lián)合推進(jìn)、全社會共同參與的生態(tài)文明工作協(xié)調(diào)機(jī)制還處于探索階段。生態(tài)文明宣傳教育機(jī)制對群眾的引導(dǎo)作用有待增強(qiáng)，要建立多媒體宣傳機(jī)制，加強(qiáng)多層次的教育機(jī)制；健全多部門的聯(lián)動機(jī)制，大力推行生態(tài)文明生活方式，加強(qiáng)環(huán)境信息公開，保障群眾知情權(quán)；廣泛開展生態(tài)文明創(chuàng)建活動，促進(jìn)群眾自覺行為。合理消費(fèi)的社會風(fēng)尚及愛護(hù)生態(tài)環(huán)境的良好風(fēng)氣還有待形成制度規(guī)范，所以我們要建立節(jié)約型政府，引領(lǐng)綠色風(fēng)尚；引導(dǎo)綠色生產(chǎn)，引領(lǐng)綠色消費(fèi)；規(guī)范個人消費(fèi)，助推環(huán)保大潮。

四、加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)的著力點(diǎn)

建設(shè)“美麗中國”，需要制度保證。而加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，要從構(gòu)建五個方面的制度體系著力。

（一）建立生態(tài)文明評價體系

改變對地方政府的傳統(tǒng)GDP的考核方式，向生態(tài)文明的統(tǒng)計體系轉(zhuǎn)變，通過更加精確、完善的基層數(shù)據(jù)與指標(biāo)體系，建立起切實(shí)反映、衡量生態(tài)文明的考核體系。要增加生態(tài)文明在干部的政績考核評價中的權(quán)重，注重把生態(tài)文明建設(shè)評價結(jié)果作為干部人員任用、獎懲的重要依據(jù)，注重探索干部影響生態(tài)文明建設(shè)的問責(zé)機(jī)制。強(qiáng)化法制管理制度，提高生態(tài)文明制度和決策的執(zhí)行力。要通過生態(tài)文明的考核體系，促進(jìn)地方政府、企業(yè)以綠色低碳循環(huán)發(fā)展為目標(biāo)，使地方政府更加嚴(yán)格要求企業(yè)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，企業(yè)更加自愿提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以形成“國家-地方政府-企業(yè)”的良性互動循環(huán)，真正構(gòu)建“可測量、可報告、可驗(yàn)證”的生態(tài)文明發(fā)展評價體系。

（二）建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度

按照國家主體功能區(qū)劃的要求，以生態(tài)功能區(qū)劃為基礎(chǔ)，通過規(guī)劃環(huán)評、重點(diǎn)行業(yè)專項環(huán)評和工業(yè)園區(qū)區(qū)域環(huán)評，明確主體功能區(qū)的發(fā)展方向和定位，合理確定發(fā)展方式和規(guī)模，細(xì)化環(huán)境分類管理。積極推進(jìn)政策環(huán)評、戰(zhàn)略環(huán)評，在城市規(guī)劃、能源資源開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地開發(fā)建設(shè)等重大決策過程中，優(yōu)先考慮生態(tài)環(huán)境的承載能力，充分評估可能產(chǎn)生的環(huán)境影響，科學(xué)合理提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻，強(qiáng)化節(jié)能、環(huán)保、土地、安全等指標(biāo)約束，嚴(yán)控高耗能、高排放和產(chǎn)能過剩行業(yè)新上項目，著力構(gòu)建保障生態(tài)環(huán)境安全的產(chǎn)業(yè)空間布局體系。

（三）建立資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度

在生態(tài)文明的框架下，資源性產(chǎn)品的價格應(yīng)該包括市場價格和資源性產(chǎn)品對生態(tài)系統(tǒng)影響所體現(xiàn)的生態(tài)價值兩方面。深化資源性產(chǎn)品價格改革，既要開放國家干預(yù)，讓市場合理定價，還要在市場價格的基礎(chǔ)上，加上由國家確定其生態(tài)價值，即生態(tài)補(bǔ)償。

1、建立企業(yè)環(huán)境行為信用評價制度。健全環(huán)境污染責(zé)任保險制度，開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險試點(diǎn)。嚴(yán)格落實(shí)燃煤電廠煙氣脫硫電價政策，制定脫硝電價政策。對可再生能源發(fā)電、余熱發(fā)電和垃圾焚燒發(fā)電實(shí)行優(yōu)先上網(wǎng)等政策支持。對高能耗、高污染行業(yè)實(shí)行差別電價，對污水處理、污泥無公害化處理設(shè)施、非電力行業(yè)脫硝脫硫和垃圾處理設(shè)施等鼓勵類企業(yè)實(shí)行政策優(yōu)惠。

2、加快健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。建立國家生態(tài)補(bǔ)償專項資金，擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償范圍。加大對生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢斦度?，探索轉(zhuǎn)移支付、對口支援、專項補(bǔ)貼、生態(tài)移民、異地開發(fā)等多樣化的生態(tài)補(bǔ)償方式，逐步在飲用水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)和流域水環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)嵭猩鷳B(tài)補(bǔ)償。拓寬投融資渠道，鼓勵社會資本參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)與修復(fù)。

（四）建立排放（污）權(quán)交易制度

要推行排放（污）權(quán)許可證制度，加強(qiáng)排放（污）權(quán)交易市場體系建設(shè)，完善排放（污）權(quán)初始分配、競價交易和市場流通機(jī)制，開展排放（污）權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)試點(diǎn)工作，建立國家排放（污）權(quán)交易中心，強(qiáng)化排放（污）權(quán)交易監(jiān)管，建設(shè)排放（污）權(quán)交易支撐體系。

（五）建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究和環(huán)境損害賠償制度

在環(huán)境資源稅費(fèi)、排放（污）權(quán)交易這些市場規(guī)制環(huán)境污染制度沒有建立或無法推行的領(lǐng)域，國家要加強(qiáng)對環(huán)境污染的行政懲罰管制，加緊進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度的理論研究和顯示調(diào)研，厘清基本的理論問題?；旧献龅椒矊ι鷳B(tài)環(huán)境有影響的人類行為，都有相應(yīng)的法規(guī)制度來調(diào)節(jié)和管束，達(dá)到“因人人受制而人人環(huán)保”的境界。目前，環(huán)境保護(hù)部正依托環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院在五省二市進(jìn)行環(huán)境污染損害堅定評估試點(diǎn)工作。待試點(diǎn)成熟后，應(yīng)確定全國統(tǒng)一的環(huán)境損害堅定評估計算方法，在國家統(tǒng)一規(guī)劃下，在各省、自治區(qū)、直轄市、直轄市建立權(quán)威的環(huán)境鑒定評估機(jī)構(gòu)，為環(huán)境損害賠償提供可靠的技術(shù)支撐。

我相信，隨著生態(tài)文明制度建設(shè)的逐漸完備，老百姓的幸福生活將會有更高質(zhì)量的發(fā)展?！懊利愔袊辈辉偈侨A美的口號，而是真正的和諧生活場景。