天津科技大學食品安全與戰(zhàn)略管理研究中心/王殿華 拉娜

文章以風險分析框架為基礎，以現(xiàn)代食品安全技術為研究視角，以影響食品安全風險防控效率的要素為對象，以對新風險的高科技應對為難點，以強化風險交流技術為重點，以風險防控的機制和模式為目標，探討了如何從防控技術、防控手段、防控組織、防控預警能力等方面建立長效機制，實現(xiàn)防控的全面、嚴密、高效，進而改善公共政策的對策建議。

不斷爆發(fā)的惡性食品安全事件，在消費者、零售商、生產(chǎn)和加工領域引起了廣泛的擔憂，其影響之大，已超出行業(yè)范圍，跨越國界，使中國的形象受到極大的損害，因而迫切需要對當前的食品安全風險防控技術和戰(zhàn)略措施進行重構。

我國的食品安全防控主要存在的問題為：食品安全監(jiān)測評估體系建設亟待加強；食品安全質量標準體系不完善；食品安全交流和預警應急體系不完備；供應鏈運行過程中的分析、歸類和鑒定食品風險來源識別和風險控制方案與決策效率低；監(jiān)管體制尚未實現(xiàn)全程控制等。

目前的研究主要集中于從監(jiān)管體制、監(jiān)管環(huán)節(jié)、企業(yè)誠信和消費者認知等視角，而基于技術視角研究防控對策的卻未引起足夠重視。借助食品安全風險分析框架的理論與方法，從防控技術入手，以制定食品安全風險防控的一系列科學合理、適用有效的對策措施為前提，具有重要的理論價值和實際指導意義。

1 科學技術在食品安全風險防控中的重要意義

食品安全技術包括：介入技術（傳統(tǒng)的和新興的低溫介入技術、化學介入技術以及克服技術）；控制、監(jiān)視、識別技術（生物傳感器）；包裝技術（活性包裝、智能包裝、真空包裝）以及供應鏈可追溯系統(tǒng)。

目前，國際上預防和控制食品安全問題的科學原則和手段為風險分析框架，它包括以科學為依據(jù)的風險評估、制定決策的風險管理和包含各個利益相關方的風險交流三部分內(nèi)容，涉及到的主體包括政府管理者、風險評估專家、消費者、企業(yè)、媒體和非政府組織等，由于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)食品鏈涉及成千上萬個不同的利益因素和多個階段，因此，其潛在的風險極其復雜和多元，治理模式亦呈多層次趨勢。

1.1 識別食品鏈威脅風險

風險識別是食品安全風險管理的首要步驟，它是對農(nóng)業(yè)食品鏈運行過程中的內(nèi)部及外部不確定性因素，用各種方法分析風險事件發(fā)生的潛在原因進行分析、歸類和鑒定的過程，目前通常認為的食品安全存在的源頭風險包括：質量風險、物流與庫存控制風險、信息風險、合作風險、市場風險、環(huán)境風險、制度風險等，通過歸類分析能夠達到對關鍵風險有效防控的目的。

各種化學的（自然的、技術的和行為的等）和生物的（例如食源性致病菌、人畜共患病、天然毒素、環(huán)境和外部引入的污染物）威脅及風險，農(nóng)業(yè)食品鏈中偶然的、不可知的、故意的風險源都需要被很好的識別，風險管理需要不斷發(fā)展的信息、認證技術以及依賴于特定條件的治理模式。只有依靠先進的加工技術、檢測技術、污染控制技術、智能包裝系統(tǒng)、先進的計算方法、應急計劃和法律法規(guī)等現(xiàn)代科學提供的先進方法，依據(jù)不同類型的危害因子的傳播途徑、危害物風險發(fā)生的規(guī)律、風險范圍和風險人群，確定危害因子，才能從從生產(chǎn)、加工、銷售到消費的環(huán)節(jié)確保安全性，解決各種農(nóng)業(yè)食品鏈中某些持久性風險的無效治理問題。

1.2 更新食品安全技術標準

目前國際上對于食品安全的擔憂，主要來源于食品標準滯后的風險。隨著安全意識的提升，技術標準已被越來越多的消費者視為“一種拯救世界的新方法”，從而使對標準因素的需求日益增多。食品標準規(guī)定了不同食品中危害因子的種類以及限量水平，以期為消費者的健康和安全提供合理保護?？茖W的標準可以維護國家安全、人類和動植物安全和健康、環(huán)境保護、防止欺詐行為以及保證產(chǎn)品質量。為保證標準的科學性和安全性，對危害因子在不同人群中的最高無害攝入量或劑量—反應關系的確定，需借助食品安全風險分析的理論與方法，制定一系列科學合理、適用有效的標準是實施有效的食品安全風險管理的前提。

1.3 完善食品安全風險評估體系

食品安全風防控存在著理論上的不確定性和現(xiàn)實中的依附性，食品風險評估機制是一個涉及到多學科的綜合性問題，只有實現(xiàn)風險評估與風險管理的分離，才能使食品安全法規(guī)、標準、準則和規(guī)范的制定更具科學性和透明度。歐盟、日本、德國學者都認為建立風險評估研究所等食品安全風險評估專門機構是十分必要的，利用化學、毒理學、營養(yǎng)學、微生物學和分子生物學等學科為基礎建立起來的多學科機制的定量風險評估技術，在食品安全保障工作中得到飛速發(fā)展。各種模式的結果都顯示了風險評估待檢測、防災、減災和恢復方面的低成本和適應社會經(jīng)濟、技術及環(huán)境變化和相關的風險威脅的潛力。

1.4 建立食品安全信息預警機制

在處理危機事件時，通過風險交流與各利益相關方取得溝通和通過風險管理而采取相應措施，能夠將損失控制在最小范圍，同時也不會引起民眾的恐慌。許多問題和風險的處理需要組合，進行多層次和跨國的干預，這也使預警由特定條件下的政治支持和資源的不可調動性，或“良好”政策的執(zhí)行不力而導致的新公共政策失敗的案例成為可能。風險交流可以使生產(chǎn)者、消費者和各利益相關方充分了解政策的依據(jù)和管理措施的意義，提高風險管理水平。

1.5 提高食品供應鏈的有效性

食品安全風險貫穿于整個食品供應鏈，供應鏈內(nèi)部風險所包括的道德風險、信息風險、合作風險、運營風險和外部風險所包括的突發(fā)事件風險、經(jīng)濟風險、政策風險，要求我們應用系統(tǒng)的觀點分析食品供應鏈系統(tǒng)中各環(huán)節(jié)的行為方式及其結果，站在全局角度考察食品供應鏈系統(tǒng)的運行機制，而不僅僅局限于某一單一的節(jié)點企業(yè)，對食品安全風險關鍵防控點定位，分析供應鏈各環(huán)節(jié)食品安全控制能力，進行以供應鏈為核心的食品安全關鍵點風險防控制度創(chuàng)新。

2 食品安全風險防控面臨新的挑戰(zhàn)和機遇

近年來，國內(nèi)外爆發(fā)的許多重大食品安全事件使消費者對有關食品安全風險的關注顯著增加，越來越多的消費者、組織和媒體的介入，以及國內(nèi)國際的信息、技術、管理、培訓、認證合作伙伴和各利益相關者，都在探索選擇通過公共政策和私人行為，來加強風險管理的效率和溝通的速度。

2.1 食品安全的不確定因素和新威脅風險

農(nóng)業(yè)作為一個巨大的復雜系統(tǒng)，許多與之有關的因素，都會隨著時間、空間的變化而變得復雜、不確定和迅速更新。

（1）由于氣候變化和自然災害導致的食品安全問題。不斷變化的氣候和頻發(fā)的自然災害削弱了農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)抵御自然災害的能力，而土壤改良和水土保持費用的增加，提高了農(nóng)業(yè)的投資和生產(chǎn)成本，也增大了農(nóng)業(yè)管理的復雜性。（2）環(huán)境污染引發(fā)的食品安全問題。隨著工業(yè)化的迅猛發(fā)展造成的大氣、水體、土壤污染，使環(huán)境污染物進入或積累在動植物體內(nèi)影響食品安全。（3）與越來越多的技術（如納米技術、基因技術）、產(chǎn)品分化和創(chuàng)“新”的動植物等應用相關的風險給人類帶來的不確定性危害。（4）放射性廢棄物如核爆炸、核泄漏及輻射的影響。如福島核事故，不僅嚴重影響農(nóng)業(yè)食品部門，還有急慢性中毒和突變、致癌、致畸等遠期效應。（5）農(nóng)業(yè)專業(yè)化、集中化生產(chǎn)在大大提高生產(chǎn)效率和經(jīng)濟效益的同時，卻帶來了對公益的忽略，而信息不對稱則使風險責任的認定變得異常困難?？梢?，與上述原因相關的新的威脅和風險，需要采用非傳統(tǒng)的風險管理方法和模式進行防控。

2.2 食物鏈中風險管理的“公共失靈”

政府管制部門有各自的優(yōu)勢和缺陷，市場有失靈，政府也有公共政策的失敗。從理論上說，政府管制行為必須代表公共利益，然而現(xiàn)實中的政府是由具體的人和機構組成的，他們的利益和行為目標并不必然和社會公共利益相一致。當二者發(fā)生矛盾時，就有可能出現(xiàn)為追求自身利益而做出有損公共利益的決策。這就需要政府自身的力量，管制觀念、管制體系、管制經(jīng)驗和管制者本身方面，彌補食品安全市場機制本身不能克服的缺陷。

農(nóng)產(chǎn)食品大規(guī)模生產(chǎn)、分配和消費，增加了農(nóng)產(chǎn)食品鏈的脆弱性，加劇了風險的范圍和嚴重性。資本的制約、培訓的滯后、認證的有限，成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的體制環(huán)境障礙，延緩和阻礙了小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和連鎖企業(yè)的改革進程，增加了其不可持續(xù)性。監(jiān)管者的執(zhí)行能力、公共政策或私人戰(zhàn)略（如不同的跨國公司的營銷戰(zhàn)略，不同國家的產(chǎn)品質量），不同行業(yè)、國家和地區(qū)的公營和私營的食品質量和安全標準的大幅度差異，個別農(nóng)產(chǎn)食品系統(tǒng)暴露的不平等交換的“雙重/多重標準”，形成了不同的威脅和風險。政府干預的過度或不足，機構的重疊和規(guī)則的矛盾，管理者官僚主義的高成本和低效率，傳統(tǒng)生產(chǎn)、銷售和消費的高治理成本，導致了高風險的灰色農(nóng)業(yè)食品部門沒有受到有效控制，從而產(chǎn)生了不合格、假冒、非法產(chǎn)品和活動等問題。

2.3 食品安全技術集中創(chuàng)新的有利時機

（1）隨著食品生產(chǎn)、加工、流通專業(yè)化規(guī)模和范圍的擴大，在規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化、國際化的同時，可以與先進、科學、合理的HACCP食品安全管理體系相配套，為食品安全技術集中創(chuàng)新奠定了組織基礎。（2）包括遺傳、微生物、激光、機器人、免疫學、化學和生物傳感器、納米技術、信息和通信技術的國際大型企業(yè)食物鏈食品安全技術的培訓、檢測、認證、信息和風險管理方法的創(chuàng)新，是各類預防和控制風險能力的技術發(fā)展和傳播的標志。（3）各階段食物鏈的完整整合，長期有效的風險認知、溝通和管理手段，中小食品企業(yè)進行產(chǎn)品結構、品牌構建、生產(chǎn)環(huán)境等的轉化，綠色食品的技術進步，使科學的運作模式迅速構建，風險防控技術高度得到進一步提升。（4）開展第三方認證，有利于提高企業(yè)的生產(chǎn)管理水平，加速食品企業(yè)的規(guī)范化；第三方檢測機構、第三方認證機構以及食品研發(fā)中心和食品應用技術的有效整合，增加食品行業(yè)的自控力。第三方參與為技術創(chuàng)新方式提供了有力保障。

2.4 食品安全體制的有利時機

國際上，發(fā)達國家高度重視現(xiàn)代化體制環(huán)境下的私營、集團、公眾食品安全和相關標準、規(guī)則、執(zhí)法及其國際協(xié)調，關注的領域從規(guī)范食品摻假和食品標簽，擴大到食品添加劑、風險評估、召回信息發(fā)布、轉基因食品、食品安全標準的制定權限等。歐盟成立的歐洲食品安全局（EFSA），以協(xié)調歐盟各國，建立歐洲層級的新的食品法規(guī)，為委員會和成員國政府提供科學建議；2011年奧巴馬總統(tǒng)簽署的《FDA食品安全現(xiàn)代化法》，是美國食品安全監(jiān)管領域最大的改革，提出了事前預防、嚴格檢查與執(zhí)法、加強國內(nèi)各食品安全監(jiān)管機構合作、強制召回等新理念。

在我國，黨和國家非常重視食品安全問題。胡錦濤總書記強調，要以對人民群眾高度負責的精神，提高對實施農(nóng)業(yè)標準化和保障食品安全重大意義的認識。2009年《中華人民共和國食品安全法實施條例》頒布實施；“十二五規(guī)劃”中明確提出要制定和完善食品藥品安全標準，建立食品藥品質量追溯制度，健全食品藥品安全應急體系，強化快速通報和快速反應機制，加強食品藥品安全風險監(jiān)測評估預警和監(jiān)管執(zhí)法，提高監(jiān)管的有效性和公信力等等。國際國內(nèi)的體制環(huán)境為食品安全風險防控提供了有利時機。

3 以科技進步保障食品安全的對策選擇

3.1 積極開展食品安全技術的國際交流合作

發(fā)達國家的食源性疾病主動監(jiān)測網(wǎng)（Food Net）和細菌分子分型國家電子網(wǎng)絡（PulseNet），可為我國發(fā)展食源性危害關鍵監(jiān)測技術和食品安全控制技術，建立與國際接軌的食源性疾病主動監(jiān)測與預警網(wǎng)絡，建設食品安全風險監(jiān)測體系和評估體系提供借鑒；美國全球食品供應鏈（Th e Global Food Supply Chain）為促進全球食品供應鏈的規(guī)范管理，預防未發(fā)生并解決已發(fā)生的食品安全問題，在風險預防、信息管理、第三方認證和國際活動等方面所制定的確保食品安全的措施與策略，強調在法律法規(guī)方面，與相應機構和國家進行溝通，完善全球食品供應鏈管理體系中各主體之間制度與規(guī)則的一致性，在增加合作、分享知識、檢查資源和建立可靠的國際標準方面進行合作的做法，值得我們學習和借鑒。

3.2 加大自主創(chuàng)新完善食品安全科技體系

須抓住制約我國食品安全的重大瓶頸因素，健全食品安全管理規(guī)范和標準，組織開展相關技術、方法、設備的研究開發(fā)與推廣，在食品快速檢測與質量控制等關鍵技術研究取得重大突破。依靠食品安全科技領域的原始創(chuàng)新能力和自主創(chuàng)新，提高技術原創(chuàng)性研究和科技成果轉化率，提高關鍵技術、專用設備的智能化和技術水平，通過技術集成和信息化建設，提升具有核心競爭力和自主知識產(chǎn)權的創(chuàng)新和應對復雜市場和風險挑戰(zhàn)的能力，最終通過技術創(chuàng)新實現(xiàn)管理創(chuàng)新策略。

3.3 突破高科技應對新風險的難題

在傳統(tǒng)風險和未被認識的不良風險威脅尚未解決的同時，新風險又在以不同的方式涌現(xiàn)。隨著食品工業(yè)的迅速發(fā)展，現(xiàn)代生物技術、新的食品資源、添加劑新品種、新型包裝材料、食品生產(chǎn)和加工工藝的改變、國際國內(nèi)相關食品法規(guī)、食品進出口的安全預警信息的不斷的變化和食品案件作案手段的高科技化，也出現(xiàn)了一個食品安全的新問題——非傳統(tǒng)的食品安全新威脅。必須適應食品安全威脅的新趨勢需要，高科技全方位加強生物技術、信息技術、控制技術、工程技術和新材料等高新技術越來越多地應用于風險防控體系建設，應對新的未知威脅的挑戰(zhàn)。

3.4 以強化風險交流為風險防控下一步重點

專業(yè)性越來越強的風險信息，使公眾和管理者面臨著很大的挑戰(zhàn)。對未知性的擔憂和恐懼，使食品生產(chǎn)和加工領域轉基因技術、納米技術和新材料新工藝的應用面臨各種質疑。我國的風險交流起步晚，作為風險評估與風險管理橋梁的風險交流重視不夠，交流的技術支撐體系不完善，應盡快探索出一條適合國情的交流技術和技巧。