金萍

（湖北醫(yī)藥學院附屬市人民醫(yī)院，湖北十堰442200）

單項體育協(xié)會內(nèi)部糾紛納入行政訴訟規(guī)制的分析*

金萍

（湖北醫(yī)藥學院附屬市人民醫(yī)院，湖北十堰442200）

由于我國相關立法缺失和制度設計落后，單項體育協(xié)會與其成員之間處罰行為引起的糾紛難以得到解決，使得內(nèi)部相對人權利救濟困難。從相關案例入手，對協(xié)會處罰行為的可訴性、行政訴訟的可行性和必要性進行探討。

單項體育協(xié)會；處罰行為；行政訴訟

在中國，單項體育協(xié)會作為一個重要行業(yè)協(xié)會組織，它不僅具有社會團體法人依據(jù)民法享有的對內(nèi)的管理權，而且在一定范圍內(nèi)還享有對全國該項事務的行政管理權。同時，在自我發(fā)展過程中又有一定的市場運作行為，所以單項體育協(xié)會集政府權力、公益權力和市場權力三權于一身，在中國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。鑒于其特殊性、重要性，對其進行有效監(jiān)管是非常必要的，特別是政府權力的監(jiān)管。

然而，當前對于體育協(xié)會這一權力監(jiān)管明顯不足，學者們對體育協(xié)會的法律地位及其相應的權利義務存在極大的爭議。例如：高升認為我國體育自治原則因中立救濟制度的缺失被異化，行政訴訟的救濟并不能完全解決這一難題（其是以行政訴訟可能為前提的），在目前可以通過司法解釋和司法判例對體育協(xié)會內(nèi)部行為進行司法規(guī)制。然而，解決難題最可行的方法是對體育仲裁進行相關立法，同時建立多元機制來解決體育糾紛，其前提是要以獨立仲裁為核心；彭昕則從經(jīng)濟法角度分析，認為目前協(xié)會的行政依賴性只是事物發(fā)展過程中不完善的體現(xiàn)，并不能以靜止的觀點對其定性，并認為體育協(xié)會是經(jīng)濟法主體理論的重要補充；還有學者認為行政主體資格是單項體育協(xié)會不具備的，若其體育處罰相對人對單項體育協(xié)會不能提起行政訴訟，那相對人所擁有的權利就單項體育協(xié)會不具有行政主體資格，如果體育處罰相對人不能對單項體育協(xié)會提起行政訴訟，那么就無法救濟相對人的權利，這將影響體育市場的發(fā)展，所以應賦予單項體育協(xié)會以行政主體資格，將其行為納入法制監(jiān)管的范圍。本文擬從實際案例分析中對體育協(xié)會的主體性質(zhì)和處罰行為的可訴性進行研究。

1 案例分析——單項體育協(xié)會行政訴訟

全國單項體育協(xié)會是社會團體法人，是通過法律授權而依法成立的，但是在我國當今的體育管理體制下，其離真正的社會型團體有相當?shù)牟罹?。行政部門和協(xié)會的雙重職責，使得在糾紛產(chǎn)生時難以對其進行法律地位的確定。

1.1 案例簡析

2002年長春亞泰足球俱樂部訴中國足球協(xié)會行政處罰不當，2008年廣東鳳鋁籃球俱樂部訴中國籃協(xié)違反體育運動相關政策法規(guī)，北京市第二中級人民法院對這兩起案件均以不符合我國《行政訴訟法》的受理條件為由，裁定不予受理。2008年中國足協(xié)決定取消武漢光谷足球俱樂部在足協(xié)的注冊資格，并罰款30萬元人民幣。武漢光谷足球俱樂部針對這一決定一度宣稱要通過法律來維護其自身的權益，但是因其代理律師找不到起訴足協(xié)的法律依據(jù)，最終未能采取行動。

上述案例糾紛的起因均是協(xié)會成員不滿協(xié)會對其作出的紀律處罰，其中涉及各俱樂部的財產(chǎn)權、注冊許可權和球員的勞動就業(yè)權等一系列法定權利，是典型的行政處罰行為。這類行為是體育協(xié)會基于公共體育管理的需要，運用行政權力對相關體育主體進行管理的行為，體育協(xié)會的這種行政權力是法律、法規(guī)授予的一種法定行政管理權，包括相對人法定的人身權和財產(chǎn)權，特別是處罰權，主要有注冊許可、勞動就業(yè)、經(jīng)濟處罰、停業(yè)等。目前大多數(shù)體育糾紛都是協(xié)會成員不滿協(xié)會的行政處罰行為引起的，而這類糾紛往往難以得到及時的解決。同時，協(xié)會在對會員進行違紀處罰時，可能存在越權、濫用權力或違反法定程序的情形，會員在受到嚴厲的處罰后沒有辯解的機會。然而，中國足協(xié)和籃協(xié)是否是適合的行政訴訟被告尚存疑慮，該糾紛尚未納入行政訴訟的調(diào)整范圍。協(xié)會會員在缺乏司法救濟時難以維護自己的權益，同時體育協(xié)會在行使行政管理職能時缺乏必要的法理監(jiān)管，將不利于體育事業(yè)的健康發(fā)展。

1.2 案例啟示

隨著中國體育事業(yè)的改革，各個利益主體權利意識的增強，體育糾紛，尤其是體育協(xié)會內(nèi)部的糾紛層出不窮，并在社會上引起了極大的震動，解決體育糾紛已成為無法回避的社會問題和法律問題。

目前我國的體育糾紛大多是因為會員俱樂部或運動員，不服其所屬的體育行業(yè)協(xié)會對其作出的紀律處罰或處理而引起的糾紛。這些糾紛之所以難以得到解決有以下原因。

（1）內(nèi)部救濟不健全。目前僅有部分協(xié)會如足協(xié)、籃協(xié)在其章程中進行了糾紛解決的相關規(guī)定，且其內(nèi)部訴訟委員會的性質(zhì)和公正性受到質(zhì)疑。

（2）外部中立救濟缺乏。我國目前尚無體育仲裁用以解決此類糾紛。

（3）在司法實踐中尚未將此類糾紛納入行政法律調(diào)整的范圍。當糾紛在行業(yè)內(nèi)部機制中無法得到解決，當事人向人民法院提起行政訴訟尋求救濟時，法院對類似案件多采取審慎的態(tài)度，并依據(jù)相關法律法規(guī)和行業(yè)自治的原則，裁定不予受理。這涉及到體育協(xié)會處罰行為究竟是否具有可訴性、體育行業(yè)內(nèi)部裁量權是否受司法管轄的問題，而這些問題仍存在很大爭議。

（4）全國單項體育協(xié)會作為中國該項體育運動唯一代表和代言人，行使著組織、指導、管理各體育事業(yè)的獨占性權力，擁有的排他性的壟斷地位。這意味著協(xié)會成員必須履行其章程所規(guī)定的權利和義務，個人或組織必須無條件地接受體育協(xié)會的規(guī)定，否則就會喪失參加比賽的資格和相關的發(fā)展機會，會員在糾紛中處于弱勢地位，無法維護自身的合法權益。

上述局面反映了我國體育協(xié)會的局部現(xiàn)象，即內(nèi)部相對人在被處罰時權利救濟困難，同時也揭示了我國單項體育協(xié)會處于窘境之中——相關立法缺失和制度設計落后。在無法尋求救濟的情況下，相對人只能放棄權利救濟甚至退出行業(yè)協(xié)會。同時，在體育協(xié)會組織處罰機制中，缺乏對會員權利的保障及對協(xié)會可能存在的越權、濫用權力、違反法定程序的監(jiān)管。在中立救濟缺失的情形下，行政訴訟是維護會員合法權益，尋求最終救濟以及監(jiān)督協(xié)會的必要手段和有效途徑，后文將進一步探討提出行政訴訟可能性。

2 單項體育協(xié)會內(nèi)部糾紛納入行政訴訟規(guī)制的可行性分析

2.1 主體性質(zhì)分析

從法理的角度說，中國體育協(xié)會的特性如下。

（1）壟斷性。全國單項體育協(xié)會的工作是負責本項目的普及與提高，同時代表中國參加本項目的國際單項體育組織。關于單項體育協(xié)會各自的壟斷地位在其章程中都已確立，同時確立自己為中國該項體育運動唯一代表和代言人，行使著組織、指導、管理各體育事業(yè)的獨占性權力。壟斷性特征是體育協(xié)會與其他社會團體的重要區(qū)別。體育協(xié)會擁有的排他性的壟斷地位，意味著協(xié)會成員必須履行其章程所規(guī)定的權利和義務，個人或組織必須無條件地接受體育協(xié)會的規(guī)定，否則就會喪失參加比賽的資格和相關的發(fā)展機會。

（2）公共管理職能。實體協(xié)會由體育行政部門領導，貫徹國家的方針和政策，統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)發(fā)展全國本運動項目，大力推動本運動項目的普及，提高本項目的技術水平。體育協(xié)會是為了維護特定領域內(nèi)的公共利益，本質(zhì)上與國家行政機關類似，顯而易見，體育協(xié)會是一個在本質(zhì)上與國家行政機關相似的承擔公共管理職能的主體，在本質(zhì)上與國家行政機關是相類似的。既然體育協(xié)會是承擔公共管理職能的部門，在行使權力時也就不排除權力濫用的可能性。

（3）由國家法律、法規(guī)和規(guī)章明確授權。法律規(guī)定全國性的單項體育協(xié)會管理該項目運動的注冊，負責管理全國單項體育競賽，普及和提高本項目，針對競技體育中弄虛作假等違紀和違規(guī)行為，以及在體育運動中違法使用禁用藥物和方法的，體育社會團體應按照章程給予相應的處罰。從法律條文的規(guī)定可以看出，全國單項體育協(xié)會享有的權力均是由法律法規(guī)明確授權的。

（4）管理的行政性和強制性。我國單項體育協(xié)會不僅具有一個社會團體法人依據(jù)民法享有的對內(nèi)的管理權，而且在體育法和其他法律法規(guī)授權范圍之內(nèi)享有對全國該項事務的行政管理權。其行使的相關權利是法律法規(guī)授予的。例如組織和宏觀管理整個行業(yè)、管理相對人的注冊、場外處罰相對人等權利，其權利既有行政性，同時也具有強制性。

（5）與國家行政機關聯(lián)系緊密。隨著協(xié)會制的實施，體育行政部門主要負責對運動項目的綜合管理和宏觀調(diào)控。但從目前的運行情況來看，并沒有從根本上解決依賴國家辦體育的實際問題，與真正的社團協(xié)會還有相當?shù)牟罹?。運動項目管理中心具有雙重身份：其一，它是國家體育總局的直屬事業(yè)單位；其二，它是所管項目全國單項運動協(xié)會的辦事機構，所管項目的所有工作都由運動項目管理中心來負責。這種設置方式使其兼具管理中心和協(xié)會的雙重職責，實際上是一個班子兩塊牌子。

體育協(xié)會的這些特性表明，單項體育協(xié)會擁有法律法規(guī)授權的負責本運動項目的管理和發(fā)展的職能，在進行授權范圍內(nèi)的活動時行使著公共權力，因而屬于行政主體。

2.2 體育協(xié)會行政訴訟主體資格分析

對于體育協(xié)會而言，其具有行政職能，理應歸屬行政法律的監(jiān)管范圍之內(nèi)，這可以從《行政訴訟法》的內(nèi)涵和內(nèi)容著手分析。

我國法律規(guī)定，如果具體的行政行為是由法律、法規(guī)授權的組織所作，則這一組織是被告；如果行政機關內(nèi)部機構、派出機構或者其他組織在法律、法規(guī)或規(guī)章的授權范圍外實施行政行為，當事人由于不服而提起訴訟，則被告是實施行政行為的機構或組織。從上述法條可以看出，中國足協(xié)作為由法律、法規(guī)明確授權的具有行政管理職權的組織，針對其行政處罰行為提出訴訟時，可以成為行政訴訟的被告。

同時，我國早就存在另一事實：在司法實踐中，法律授權組織的非行政機關大學受到行政訴訟的規(guī)制。在1999年，海淀區(qū)人民法院對田永訴北京科技大學一案的判決書中明確指出，某些事業(yè)單位、社會團體雖然不具有行政資格，但法律賦予它行使一定的行政管理權。這些單位、團體與管理相對人之間不存在平等的民事關系，而是特殊的行政管理關系。他們之間因管理行為而發(fā)生爭議，不是民事訴訟而是行政訴訟。盡管在當時的法規(guī)中所指被告是行政機關，但是為了維護管理相對人的合法權益，監(jiān)督事業(yè)單位，社會團體依法行使國家賦予的行政管理職權，將其列為行政訴訟的被告，適用行政訴訟法來解決他們與管理相對人之間的行政爭議。比如張旺訴東南大學案、齊凱利訴北京科技大學案、田永訴北京科技大學案、劉燕文訴北京大學案等，受案機關均未以被告不是行政機關而拒絕受理。鑒于此類先例，那么確立行業(yè)協(xié)會行政訴訟被告資格也就不成問題。

2.3 行政訴訟受案范圍

判斷一個爭議能否進入行政訴訟的受案范圍，主要標準有三：職權標準、行為標準、結果標準。

職權標準指的是引起行政爭議的行為，必須是具有行政職權的機關、組織及其工作人員，或者是由這些機關、組織所委托的組織和個人所實施的，即只有基于行政職權的行使而引發(fā)的爭議才可能進入行政訴訟。體育協(xié)會作為法律法規(guī)授權的組織，其享有的管理權的授予主體是法律法規(guī)，同時體育協(xié)會也是依法行使其相關權力。包括組織和宏觀管理整個行業(yè)，管理相對人的注冊、場外處罰相對人等。體育協(xié)會的管理權是一種法律規(guī)定的權力，包括管理相對人人身權和財產(chǎn)權，尤其是注冊許可，勞動就業(yè)、經(jīng)濟處罰等的管理權。

行為標準是指爭議須是由具體行政行為引起的。所謂的具體行政行為是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規(guī)授權的組織、行政機關委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權，針對特定的公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為。即判斷某一行為是否屬于具體行政行為，關鍵看行為的適用對象是否特定，是否根據(jù)行政主體的意志在法律上產(chǎn)生處分效力。上述多起案例中，“長春亞泰案”涉及的是足協(xié)在行使公權力時對亞泰足球俱樂部的處罰不當，“武漢光谷案”涉及的是中國足協(xié)場外處罰武漢光谷足球俱樂部，“廣東鳳鋁案”則涉及中國籃協(xié)判定CBA的準入資格，這些行為都是在法律授權范圍內(nèi)，且其對象特定，這些行為具有行政管理屬性，在行為發(fā)生時，均對相對人產(chǎn)生了直接或間接的法律效果。所以，對于體育協(xié)會中的這些行為應確認其為具體行政行為。

結果標準要求只有在當事人認為行政行為侵害其合法權益的情況下，方能受理?！缎姓V訟法》第11條第1款第（8）項規(guī)定為“侵犯人身權、財產(chǎn)權”。但是從理論上講，行政行為可能給當事人權益造成的侵害絕不僅僅局限于人身權與財產(chǎn)權。在《行政訴訟法解釋》第13條第（1）項規(guī)定侵犯“公平競爭權”的行政行為也是可訴的。很明顯，公平競爭權既不是人身權，也不是財產(chǎn)權。綜上所述，行政訴訟受案的結果標準，也不應局限在侵犯人身權與財產(chǎn)權，而應堅持侵犯合法權益的受案范圍。而體育行政處罰行為，包括申誡罰（通報批評、警告）、財產(chǎn)罰、能力罰（取消資格、禁賽、降級等），當協(xié)會處罰決定不當時必定會侵害相對人的合法權益。

我國法律規(guī)定，對于具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為，若公民、法人或其他組織對其行為不服而依法提起訴訟的，其受案范圍是人民法院。這一條款表明體育協(xié)會可以納入行政訴訟的受案范圍。

3 關于協(xié)會章程與行政訴訟的關系

我國大部分體育協(xié)會的章程中對如何解決體育行政行為引起的糾紛未作規(guī)定。但有部分體育協(xié)會在其章程和內(nèi)部規(guī)則中規(guī)定了對糾紛采用內(nèi)部仲裁解決機制。如中國足協(xié)規(guī)定，在其各會員協(xié)會、會員俱樂部及其成員與中國足協(xié)、其他會員協(xié)會、俱樂部及其成員發(fā)生爭議時，只能向中國足協(xié)訴訟委員會提出申訴，而不得將其爭議向法院提交；若訴訟委員會在其工作條例規(guī)定的范圍內(nèi)作出最終決定，其決定對各方都有約束力；若訴訟委員會的裁決是在工作條例范圍外，則可向中國足協(xié)常委會申訴，其最終裁決有常委會決定。這類有關糾紛不經(jīng)過司法解決的規(guī)定，成為了中國足協(xié)阻擋司法介入的擋箭牌，剝奪或限制了其成員將糾紛提交司法機關解決的權利。

然而仲裁所要解決的糾紛是平等主體之間的糾紛，同時訴訟委員會作為協(xié)會的內(nèi)部組織，在裁決時不可避免的帶有利己的色彩。此類體育糾紛運用體育行業(yè)內(nèi)部自治有天生的不足，協(xié)會不能成為自己的法官。同時針對體育仲裁，我國法律規(guī)定，如果糾紛發(fā)生在競技體育活動中，則該體育糾紛由仲裁機構來調(diào)解和仲裁，國務院另行規(guī)定仲裁機構和仲裁范圍。這表明我國競技體育糾紛是依靠體育仲裁解決。然而在我國，體育仲裁機構并沒有設立，這以至于案件爭議沒有仲裁解決程序。在體育仲裁制度缺乏的情況下，如果司法救濟也被排除，那么對于體育協(xié)會內(nèi)部的相對人來說公正的“中立救濟”將難以獲得。一般在沒有仲裁程序的情況下，司法程序就是最終的解決途徑。

需要特別指出的是，有的中國足協(xié)官員還稱其章程中有關解決糾紛不經(jīng)過司法這一規(guī)定的制定依據(jù)是國際足聯(lián)章程，這一說法有斷章取義的嫌疑。國際足聯(lián)規(guī)定，如一國法律允許，在俱樂部或其成員與足協(xié)發(fā)生糾紛時，如果所有仲裁程序都沒有了，則可以向法院提起訴訟。國際足聯(lián)這一條款表明，國際足聯(lián)的規(guī)定并不將一國法律的特殊規(guī)定和司法的終審權絕對地排斥。另外，不論是國際足聯(lián)章程還是中國足協(xié)章程都是民間行會的規(guī)章，不在我國人大批準和通過的國際公約和條約的范圍內(nèi)。一旦與我國法律相沖突，毫無條件地遵守中國法律。象征國家主權的一國法律及其司法的統(tǒng)一和尊嚴，根據(jù)現(xiàn)代法治原則，任何人都沒有特權凌駕于法律之上和超越于法律之外，也不允許“任何人為自己案件的法官”。中國足協(xié)是管理足球競賽的組織，是由中國法律授權的，毋庸置疑應該遵守中國法律，接受中國司法管轄。

體育協(xié)會憑借其章程的規(guī)定阻擋司法介入，剝奪、限制了其成員尋求司法救濟的權利。然而我國體育仲裁制度缺乏，若再將司法救濟排除，那么對體育協(xié)會內(nèi)部的相對人來說，公正的“中立救濟”則無法獲得，無法保障自身的合法權益。同時也使體育協(xié)會游離于監(jiān)控的邊緣，不利于體育協(xié)會的規(guī)范化和權力的合理行使。

4 結束語

綜上所述，對于單項體育協(xié)會行政處罰行為的可訴性毋庸置疑，應將其納入行政訴訟的調(diào)整范圍。

（1）行政訴訟可以適用體育協(xié)會組織監(jiān)管。無論從法理上、先行的法律規(guī)定或是相關案例的實踐經(jīng)驗來看，體育協(xié)會的場外處罰行為都應當具有司法的可訴性。將其納入我國行政訴訟法的受案范圍，對體育協(xié)會的行政性權力進行法律的約束，建立相應的權力制約機制為保護公民的體育權利、促進體育協(xié)會規(guī)范化及法治化具有重要意義。

（2）行政訴訟應當適用體育協(xié)會組織監(jiān)管。我國目前在處理類似糾紛時，并未引入行政法對其進行調(diào)整。然而體育協(xié)會承擔著一部分公共事務管理職能，體育協(xié)會在對本行業(yè)進行非自律性行業(yè)管理時，行使的是一種公權力，而公權力具有天生的擴張性和侵害性。體育協(xié)會利用公權力所作的一切體育行政行為對體育相對人產(chǎn)生了直接或間接的影響，當這些體育行政行為出現(xiàn)不當或者侵犯了體育相對人合法權益時，如何尋求救濟是我們必須要認真思考的問題。

［1］高升.我國體育協(xié)會內(nèi)部糾紛的法律救濟——以體育仲裁與司法介入的關系為中心［J］.體育科學，2009（8）：39-43.

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［3］韓勇.體育紀律處罰研究［M］.北京：北京體育大學出版社，2007.

［4］彭昕，邵洪范，季節(jié).中國體育行業(yè)協(xié)會的法理分析［J］.武漢體育學院學報，2006（7）：7-12.

［5］朱利，陳家嗚.試論單項體育協(xié)會的行政主體資格［J］.遼寧體育科技，2006（6）：15-16.

［6］戚建剛.長春亞泰足球俱樂部訴中國足協(xié)案再評析——以公共職能為視角［J］.行政法學研究，2004（3）：31-37.

Inclusion of Inner Disputes of Individual Sport Association into Administrative Litigation

JIN Ping
（People Hospital，Hubei Medical Inst.，Shiyan 442200，China）

Due to the lack of relative laws and unscientific systematic design，the disputes brought about by the pun?ishments given to the members by the individual sport association can not be settled.The paper discusses the possi?bility，feasibility and necessity of the punishments given by the association.

individual sport association；punishment；administrative litigation

G80-05

A

1672-268X（2013）05-0016-04

2013-07-17）

國家體育總局體育社會科學研究項目（1655SS11063）。