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據(jù)統(tǒng)計，2012年全國國有及國有控股企業(yè)累計實現(xiàn)營業(yè)總收入逾42萬億元，同比增長11%，營業(yè)總收入、實現(xiàn)利潤和應(yīng)交稅費連續(xù)兩個月環(huán)比增長，一批國有企業(yè)實現(xiàn)了從“中國 500強”到“世界 500強”的跨越。國有企業(yè)的作用不僅體現(xiàn)在資產(chǎn)和生產(chǎn)規(guī)模的大小、實現(xiàn)利潤和上繳稅收的多少，更重要的是在落實國家宏觀調(diào)控政策、保障市場供應(yīng)、維護經(jīng)濟秩序等方面發(fā)揮著帶頭作用。

內(nèi)部控制是社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，完善并運轉(zhuǎn)良好的內(nèi)部控制是在激烈的市場競爭中屹立不倒的重要基礎(chǔ)，是現(xiàn)代化企業(yè)管理的一項重要內(nèi)容。我國政府也在不斷加強對企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)的推行力度，頒布和修訂了一系列相關(guān)法律法規(guī)。2006年國資委發(fā)布了《中央企業(yè)全面風(fēng)險管理指引》，財政部等五部委分別于2008年和2010年聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》，這些文件的出臺標(biāo)志著適應(yīng)我國企業(yè)實際情況、融合國際先進經(jīng)驗的企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系基本建成。

一、國有企業(yè)內(nèi)部控制中存在的問題

（一）法人治理結(jié)構(gòu)缺陷。在規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)中，應(yīng)由股東大會選舉董事會和監(jiān)事會，再由董事會選聘經(jīng)理層來管理日常經(jīng)營事務(wù)，經(jīng)理層對董事會負(fù)責(zé)，監(jiān)事會對董事會和經(jīng)理層進行監(jiān)督，董事會和監(jiān)事會向股東大會負(fù)責(zé)，各機構(gòu)職責(zé)清晰、相互制衡，但國企法人治理結(jié)構(gòu)存在著諸多問題。

1.董事會作用弱化。我國國有企業(yè)雖然形式上建立了法人治理機構(gòu)，但部分公司的董事長同時兼任總經(jīng)理，且董事會成員與經(jīng)理層高度重疊，職責(zé)分工和議事規(guī)則不清晰，導(dǎo)致職能嚴(yán)重交叉或重合；高管權(quán)力集中現(xiàn)象嚴(yán)重，董事會成員基本由企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營人員組成，無法獨立地決策和對經(jīng)理層實施強有力的監(jiān)督，使經(jīng)理層的權(quán)力失去了有效制衡，在企業(yè)內(nèi)部自由裁量權(quán)極大，造成嚴(yán)重的內(nèi)部人控制；一股獨大的情況下，政府對企業(yè)干涉過多，加之對日常經(jīng)營管理工作缺少明確的界定，目前董事會應(yīng)具有的若干核心功能，比如選人用人權(quán)尚未完全落實，董事會的作用不免弱化，難以充分發(fā)揮制度設(shè)計時所賦予的重要功能；國家投資者缺乏作為權(quán)益人應(yīng)有的主動性，國資委與董事會溝通有待加強。

2.監(jiān)事會形同虛設(shè)。董事會和監(jiān)事會均由股東大會選舉產(chǎn)生，名義上兩者地位平等。但在實際運作中，監(jiān)事會人員一般來自企業(yè)內(nèi)部，其成員的薪酬和職務(wù)升遷大多由董事長或總經(jīng)理決定，造成監(jiān)事會往往被董事會或經(jīng)理層控制，獨立性無法保證，形同虛設(shè)，淪為名義上的監(jiān)督機構(gòu)；雖然《公司法》明確要求監(jiān)事會必須有適當(dāng)比例的職工監(jiān)事，但實際中多由企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任職工監(jiān)事，很容易與同為領(lǐng)導(dǎo)的董事、經(jīng)理形成利益共同體；監(jiān)事會成員中缺少通曉財務(wù)和法律知識的人才，導(dǎo)致其監(jiān)督權(quán)難以具體落實。

3.關(guān)系定位不清。在我國國有企業(yè)中，除了現(xiàn)代公司所廣泛采用的董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層的組織模式之外，還涉及與黨委會、職工代表大會、工會等權(quán)力機構(gòu)的關(guān)系定位問題。職工代表大會和工會的職能相對弱化，二者在黨委領(lǐng)導(dǎo)下履行職能，所以董事會、經(jīng)理層、黨委會的關(guān)系應(yīng)如何定位？在實際管理中，董事會職能可能受到黨委會的制約，權(quán)利被部分削弱。某些身兼董事的黨委成員在董事會上僅僅是表達(dá)作為董事的意見，沒有反映黨委會意見。黨委會是國有企業(yè)所特有的，黨委書記與董事長的行政級別可能相同，那么誰才是企業(yè)最高領(lǐng)導(dǎo)人？董事會與黨委會之間的權(quán)力應(yīng)如何界定和分配？黨委會的政治核心作用應(yīng)如何體現(xiàn)？只有解決了董事會、黨委會的權(quán)力分配，才能明確經(jīng)理層對誰負(fù)責(zé)。

關(guān)于國有企業(yè)獨立董事的任職現(xiàn)狀，也存在著比例過低、獨立性不夠、對企業(yè)信息獲取渠道不暢通、專業(yè)素質(zhì)欠缺等問題，董事會下設(shè)的各專門委員會作用也有待進一步加強。

（二）人力資源管理缺陷。良好的人力資源政策能夠有效地促進內(nèi)部控制在企業(yè)中的順利實施，并保證其實施效果，而我國國有企業(yè)人力資源管理中仍存在著不容忽視的問題。

1.與企業(yè)戰(zhàn)略相脫節(jié)。國有企業(yè)人力資源部被賦予了一些新的內(nèi)涵，但并沒有完全擺脫舊的人事管理體制的痕跡，其角色更多的表現(xiàn)為行政事務(wù)處理者，忙于考核考勤、薪資福利的日常發(fā)放、檔案合同管理、員工的常規(guī)培訓(xùn)、招聘與調(diào)動、退休等事務(wù)性工作。人力資源管理應(yīng)充分考慮企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、行業(yè)環(huán)境、核心競爭力、業(yè)務(wù)和技術(shù)現(xiàn)狀，而許多企業(yè)往往采取了與戰(zhàn)略或經(jīng)營環(huán)境不相一致的人力資源政策，或是完全脫離自身的人力資源現(xiàn)狀與管理能力來制定戰(zhàn)略，與發(fā)展戰(zhàn)略脫節(jié)的現(xiàn)象沒有得到改變。

2.人才選用機制亟待改善。管理者素質(zhì)和管理理念對企業(yè)的發(fā)展有著非常重要的影響，最高管理者的任用作為現(xiàn)代公司的重大決策，應(yīng)由股東大會選舉產(chǎn)生。而國企負(fù)責(zé)人的任命并非完全的市場行為，上級黨組織和國資委起著至關(guān)重要的作用，這可能會造成將不具備經(jīng)營能力的管理者安排到國企擔(dān)任要職的現(xiàn)象。國家作為股東或大股東，有權(quán)任命它的經(jīng)營管理者，但如何保證在市場競爭的環(huán)境下，政府任命的管理者能具備相應(yīng)的經(jīng)營管理水平和道德素質(zhì)則成為了新的問題。國有企業(yè)的中層管理人員主要是內(nèi)部提拔，易形成管理慣性，難以為企業(yè)變革和發(fā)展注入活力；論資排輩的傳統(tǒng)現(xiàn)象雖有改善，但對人才的破格提拔與使用仍然十分謹(jǐn)慎，“干部能上不能下”的問題始終不能有效解決；普通崗位招聘目前主要側(cè)重于從高校招聘，招聘渠道相對單一；用人制度的不合理，也導(dǎo)致富余人員過多，而真正能為企業(yè)帶來經(jīng)濟效益的人卻很少，更加劇了國有企業(yè)的困難局面。

3.激勵約束機制不合理。合理的激勵與約束能幫助企業(yè)有效管理人力資源，為企業(yè)發(fā)展壯大提供持續(xù)的動力。隨著國企改革的逐步推進，對部分企業(yè)管理者也采取了如年薪制、少量持股等激勵措施，但管理者的報酬仍偏低且未同經(jīng)營業(yè)績合理掛鉤，導(dǎo)致在無法得到高回報的情況下，管理者將大量的時間和精力用于獲取薪酬之外的收益，追求在職消費，彌補對自身激勵的不足；部分管理者迫于業(yè)績與監(jiān)管機構(gòu)的考核壓力，具有粉飾財務(wù)報表的沖動，或為追求短期效益，忽視經(jīng)營風(fēng)險，并向國家轉(zhuǎn)嫁損失，滋生舞弊；國企負(fù)責(zé)人就算沒有完成經(jīng)營任務(wù)，考核結(jié)果與其收入的減少往往是不成比例的，即使出現(xiàn)了比較重大的問題，一般也可以通過“挪位”來解決。對員工而言，個人工資與公司總收益脫節(jié)致使員工對企業(yè)整體發(fā)展漠不關(guān)心；激勵機制的不合理使員工的收益和努力程度相關(guān)度過低，處于同一職位的員工努力與否收入都相同，無法充分體現(xiàn)個人貢獻；國企員工一旦進入企業(yè)，只要不犯大錯，一般可受用終身，人浮于事的現(xiàn)象依然嚴(yán)重；也有一些國有企業(yè)過于強調(diào)個人業(yè)績，導(dǎo)致協(xié)作不足內(nèi)耗嚴(yán)重，這顯然是業(yè)績指標(biāo)的設(shè)置沒有把團隊協(xié)作考慮在內(nèi)。

（三）內(nèi)部監(jiān)督和后續(xù)評價不到位。內(nèi)部監(jiān)督是企業(yè)對內(nèi)部控制的建立和實施情況監(jiān)督檢查，對內(nèi)部控制有效性進行評價，進而對發(fā)現(xiàn)的缺陷及時改進，是實施內(nèi)部控制的重要保證，而國有企業(yè)在內(nèi)部監(jiān)督上表現(xiàn)的并不嚴(yán)肅。在實際工作中，監(jiān)督部門不經(jīng)常進行內(nèi)部控制實施的監(jiān)督檢查，即使有抽查也體現(xiàn)的比較隨意，監(jiān)控作用并不大，這些行為無形中加大了企業(yè)內(nèi)部控制風(fēng)險發(fā)生的可能，形成了潛在的內(nèi)部控制損失。內(nèi)部審計部門作為監(jiān)督的重要實施者，還普遍存在著諸如獨立性差、人員勝任能力不足、機構(gòu)不完善等缺陷，導(dǎo)致內(nèi)部審計的監(jiān)督作用有限，監(jiān)督缺乏震懾性，職能沒有得到真正發(fā)揮。很多企業(yè)往往在本期結(jié)束后，就將內(nèi)部控制畫上了句號，忽略了定期對內(nèi)部控制有效性進行評價的環(huán)節(jié)，或是缺乏具有較強操作性的評估方法，評價工作往往流于形式，因而未能對內(nèi)部控制管理進行及時的查缺補漏，使整體內(nèi)部控制工作難以實現(xiàn)不斷的提高與改進，給企業(yè)經(jīng)營和管理帶來很大風(fēng)險。

二、完善國有企業(yè)內(nèi)部控制的建議

（一）完善法人治理結(jié)構(gòu)。改善國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)需要政府和企業(yè)兩個責(zé)任主體共同努力，在股東大會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層之間合理分配權(quán)限明確職責(zé)，形成相互合作、相互制衡的機制。

1.加強董事會建設(shè)。董事會是法人治理結(jié)構(gòu)中的核心，截至目前，在國資委的推動和指導(dǎo)下，116家中央企業(yè)中，已有51家建設(shè)了規(guī)范的董事會，外部董事在董事會中席位占到半數(shù)以上，有5家企業(yè)董事會由外部董事?lián)味麻L，薪酬與考核委員會、審計委員會的成員全部由外部董事?lián)?，建立了中央企業(yè)外部董事人才庫。要強化董事會職能，建議董事長與總經(jīng)理分設(shè)，避免人員重疊以及監(jiān)督弱化現(xiàn)象；國資委應(yīng)逐步回歸股東的角色，為董事會發(fā)揮作用留下空間，在時機成熟的條件下，可積極穩(wěn)妥地探索將國資委履行的部分重要職能，如對經(jīng)理層的組建、考核等逐步放權(quán)于董事會；進一步加強國資委和董事會間的互動，國資委可通過管理董事會達(dá)到“管人、管事、管資產(chǎn)”的目的；不斷完善有關(guān)法人治理的法律、法規(guī)和政策，使國有企業(yè)制度建設(shè)，尤其是董事會建設(shè)有法可依。

2.加強監(jiān)事會建設(shè)。董事會著眼于決策的科學(xué)性，監(jiān)事會則應(yīng)著眼于決策的合法性。國有企業(yè)可調(diào)整監(jiān)事會的人員構(gòu)成，由所有者代表、政府相應(yīng)機構(gòu)、社會中介組織及職工個人代表組成監(jiān)事會，監(jiān)督企業(yè)經(jīng)營管理班子的經(jīng)營業(yè)績和管理水平，監(jiān)督企業(yè)執(zhí)行國家經(jīng)營目標(biāo)、維護國家權(quán)益的情況，檢查了解企業(yè)財務(wù)報告、經(jīng)營方針和重大決策的情況；通過保證監(jiān)事會經(jīng)費和規(guī)范監(jiān)事選任等措施來提高監(jiān)事會的獨立性；確保監(jiān)事會對企業(yè)經(jīng)營決策及與之相關(guān)的信息有足夠的知情權(quán)；還要注重提高監(jiān)事會成員專業(yè)素質(zhì)及履職能力；建議建立相應(yīng)的績效考核制度體系，加強對監(jiān)事會和監(jiān)事的考核，以提高監(jiān)事執(zhí)行監(jiān)督職能的積極性。

3.理清關(guān)系定位。就國有企業(yè)特有的董事會與黨委會的關(guān)系而言，應(yīng)明確企業(yè)的最高領(lǐng)導(dǎo)人是董事長，黨委會應(yīng)負(fù)責(zé)紀(jì)檢、監(jiān)察、宣傳、黨建等職能，重點把握和指導(dǎo)企業(yè)決策的政治方向、企業(yè)決策是否符合黨的路線方針政策、是否符合廣大群眾的利益。

此外，獨立董事和董事會專門委員會制度還需進一步完善，建議通過增加獨立董事和外部董事在董事會中的比例、提高專業(yè)素質(zhì)和信息的甄別能力、改善外部董事激勵約束機制、完善相關(guān)法律制度、加強董事會下各專門委員會建設(shè)等相應(yīng)措施，達(dá)到提升董事會工作質(zhì)量的目的。

（二）改善人力資源管理。國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)圍繞發(fā)展戰(zhàn)略并結(jié)合人力資源現(xiàn)狀，制定人力資源的整體規(guī)劃和能力框架體系，優(yōu)化人力資源總體布局，實現(xiàn)合理配置，提升企業(yè)核心競爭力。

對于國有企業(yè)高級管理人員的任命，不能完全依賴政府機構(gòu)，建議適當(dāng)參照市場要求，在堅持黨管干部原則與經(jīng)營管理者依法行使用人權(quán)相結(jié)合的同時，注重提升領(lǐng)導(dǎo)班子經(jīng)營管理水平和道德素質(zhì)。為保障在委托代理情況下國有資產(chǎn)的保值增值，2008年6月國資委就國有控股企業(yè)管理層持股、職工持股出臺征求意見稿，這表明國資委對于設(shè)立恰當(dāng)?shù)募顧C制十分重視。國企管理層與員工持股的具體比例可根據(jù)不同行業(yè)、不同企業(yè)的盈利能力來確定。日常的績效考核，可根據(jù)企業(yè)發(fā)展階段、管理水平和業(yè)務(wù)特點，建立與預(yù)算責(zé)任制度和公司收益雙重掛鉤的考核體系；通過建立責(zé)任追究制度提高制度的違約成本，形成權(quán)利與責(zé)任的相互制約，防止權(quán)責(zé)失衡時所滋生的舞弊動機以及通過集體決策逃避責(zé)任的不良企圖。國有企業(yè)應(yīng)重點改變傳統(tǒng)干部任免方式，摒棄官僚作風(fēng)，依據(jù)充分競爭、優(yōu)勝劣汰的原則，建立合理的標(biāo)準(zhǔn)化招聘流程，豐富招聘渠道，形成任人唯賢的用人機制。

（三）強化內(nèi)部監(jiān)督和控制評價。針對各種弊端，加強內(nèi)部審計在企業(yè)改革和發(fā)展中的監(jiān)督和服務(wù)作用勢在必行。應(yīng)提高董事會和經(jīng)理層對內(nèi)部審計的職能認(rèn)識，充分調(diào)動全體員工參與內(nèi)部控制監(jiān)督的積極性；建立符合公司治理要求的內(nèi)部審計機構(gòu)，處理好內(nèi)審機構(gòu)與董事會、經(jīng)理層的關(guān)系，明確內(nèi)部審計的職責(zé)定位，禁止監(jiān)督人員兼任企業(yè)其他部門職務(wù)，保障內(nèi)審機構(gòu)運行的相對獨立、客觀與權(quán)威，避免內(nèi)部審計工作流于形式；加強審計隊伍建設(shè)，提高人員素質(zhì)；推進內(nèi)審職能從傳統(tǒng)的查錯防弊轉(zhuǎn)向現(xiàn)代的評價、服務(wù)和監(jiān)控，審計方式轉(zhuǎn)向過程預(yù)警與事后審計相結(jié)合。

企業(yè)內(nèi)部控制的新趨勢是實行“控制自我評估”，即企業(yè)定期或不定期的對自身內(nèi)部控制的有效性及實施的效率效果進行評估，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷，結(jié)合新情況和新要求，有針對性地加以改進，在循環(huán)改進中得到提高并趨于完善。國有企業(yè)的內(nèi)控評價工作嚴(yán)重欠缺，應(yīng)以持續(xù)改進的理念進行內(nèi)控監(jiān)督管理，針對內(nèi)控缺陷提出的改進意見具有有效性和可操作性，保證企業(yè)能不斷減少或避免出現(xiàn)漏洞。應(yīng)建立監(jiān)督追蹤問效機制，對于性質(zhì)嚴(yán)重或急需解決的問題，采取后續(xù)跟蹤審計，確保整改到位和監(jiān)督檢查力度；可通過完善監(jiān)督檢查責(zé)任人的考核制度，保證其履職認(rèn)真。

三、總結(jié)

總之，國有企業(yè)經(jīng)營管理中還存在著種種問題，公司制改革也遠(yuǎn)未到位，在市場等外部監(jiān)督體系尚不完善的情況下，內(nèi)部控制建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)，問題的解決非一朝一夕。針對目前存在的缺陷，我國國有企業(yè)內(nèi)部控制的改善須從國情和自身條件出發(fā)，選擇適宜的發(fā)展模式，在科學(xué)的內(nèi)部控制規(guī)范指導(dǎo)下，注重解決源頭問題，將宏觀指導(dǎo)與自身完善相結(jié)合，以提高經(jīng)營管理水平，實現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃和目標(biāo)。