竇培舉
摘 要:中國對(duì)石油需求的急劇增加促進(jìn)了海洋石油開發(fā)的快速發(fā)展,但近年出現(xiàn)了一些石油泄漏污染海洋的事故,造成了重大損失,同時(shí)暴露出法律上的不足與缺陷。因此,海洋石油開發(fā)法律體系的研究、完善工作具有很大的必要性和緊迫性。海洋石油開發(fā)法律體系完善的建議如下:加快相關(guān)機(jī)制、制度建設(shè),加快新法制定;積極加入相關(guān)的海洋油污損害賠償?shù)膰H公約和組織。
關(guān)鍵詞:海洋石油開發(fā);法律體系;完善;建議
中圖分類號(hào):D920 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002-2589(2013)29-0159-02
石油作為當(dāng)今世界最重要的能源之一,曾被稱為“工業(yè)的血液”,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人類物質(zhì)生活需求的提高,石油能源滲透到的領(lǐng)域越來越廣,已成為“現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的血液”。海洋蘊(yùn)藏著豐富的石油資源,在石油需求量急劇增加,而陸上石油生產(chǎn)增長緩慢的情況下,許多國家都加快了開發(fā)海洋油氣資源的步伐。
海洋石油勘探開發(fā)已有一百多年的歷史,雖逐漸積累了一定的經(jīng)驗(yàn)并形成了一系列的法律法規(guī),但近年出現(xiàn)的一些重大事故,造成了嚴(yán)重的海洋污染、巨大的經(jīng)濟(jì)損失以及復(fù)雜的訴訟糾紛等問題,反映出在海洋石油開發(fā)的法律體系上,存在許多不足與缺陷。而完善的法律體系,是進(jìn)行合理適度有序開發(fā)海洋油氣資源的法制基礎(chǔ),是保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展的前提條件,是維護(hù)行業(yè)健康發(fā)展的重要保障,是吸引更多外國石油公司進(jìn)行投資和參與建設(shè)的重要條件,還可以為與鄰國之間的領(lǐng)土領(lǐng)海之爭(zhēng)提供法律依據(jù)[1]。因此,加強(qiáng)海洋石油開發(fā)的法律體系的研究、完善工作,是非常有必要的,也是十分緊迫的。
一、海洋石油開發(fā)法律體系的結(jié)構(gòu)及內(nèi)容
法律體系,通常是指一個(gè)國家全部現(xiàn)行法律規(guī)范分類組合為不同的法律部門而形成的有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。法律體系是一國國內(nèi)法構(gòu)成的體系,包括被本國承認(rèn)的國際法。國際法在淵源上表現(xiàn)為兩國之間的條約(或多邊公約)和習(xí)慣(或稱慣例)。廣義的國際條約,包括條約、專約、公約、協(xié)定、議定書、換文以及憲章、規(guī)約等。
因此,結(jié)合我國現(xiàn)行立法體制來看,法律體系可以認(rèn)為由以下層次構(gòu)成:相關(guān)國際法;憲法;相關(guān)法律;相關(guān)行政法規(guī);相關(guān)部門規(guī)章;相關(guān)地方性法規(guī);相關(guān)地方規(guī)章;其他規(guī)范性文件。
關(guān)于國際法的法律地位有不同觀點(diǎn),筆者認(rèn)為相關(guān)國際法的法律地位不一定高于國內(nèi)法。國家在制定國內(nèi)法時(shí),不能忽視其應(yīng)盡的國際義務(wù),在參與制定國際法時(shí),又不能無視本國的主權(quán)。兩者之間的關(guān)系應(yīng)該是互相補(bǔ)充和互相制約。在內(nèi)容上,海洋石油開發(fā)的法律體系涉及到海洋權(quán)益、海洋資源、環(huán)境保護(hù)、海運(yùn)及海事、安全生產(chǎn)、職業(yè)健康、節(jié)約能源等多個(gè)方面。
第一,海洋權(quán)益方面如:1996年5月,中國加入《聯(lián)合國海洋法公約》(屬于綜合類文件);2001年10月《中華人民共和國海域使用管理法》確立了海域使用管理法律制度所應(yīng)遵循的原則,等等。
第二,海洋資源方面如:我國的《礦產(chǎn)資源法》(1996);《中外合作開采海洋石油資源條例》(1982年1月發(fā)布,2001年9月修訂),等等。
第三,環(huán)境保護(hù)方面如:1998年3月,我國加入《1990年國際油污防備、反應(yīng)和合作公約》、1999年1月,我國加入《國際油污損害民事責(zé)任公約》等。我國的《海洋環(huán)境保護(hù)法》(1982)、《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》(1983);《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》(2006)、《防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》(1983)、《海洋傾廢管理?xiàng)l例》(1985):《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》(1995)《海洋石油平臺(tái)棄置管理暫行辦法》(2002),等等。
第四,海運(yùn)及海事方面如:《國際海上人命安全公約》、我國的《海上交通安全法》(1983)、《港口法》(2003)、《航道管理?xiàng)l例》(1987);《海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》(1990);《船舶和海上設(shè)施檢驗(yàn)條例》(1993),等等。
第五,安全生產(chǎn)方面如:我國的《安全生產(chǎn)法》(2002)、《消防法》(2008)、《海上固定平臺(tái)安全規(guī)則》(2000)、《海洋石油安全生產(chǎn)規(guī)定》(2006),《海洋石油安全管理細(xì)則》(2009)、《浮式生產(chǎn)儲(chǔ)油裝置安全規(guī)則》(2010),等等。
第六,職業(yè)健康方面如:1994年10月,我國加入《作業(yè)場(chǎng)所安全使用化學(xué)品公約》、我國的《傳染病防治法》(2004)、《食品衛(wèi)生法》(2009)、《職業(yè)病防治法》(2011)、《深海石油作業(yè)職業(yè)衛(wèi)生管理辦法》(2005),等等。
第七,節(jié)約能源方面如:《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(1992)、我國的《節(jié)約能源法》(2007)、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》(2012)、《計(jì)量法》(1985)、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》(2008)、《水法》(2002)、《電力法》(1995),等等。
另外,在現(xiàn)有海洋法律法規(guī)基礎(chǔ)上,我國將進(jìn)一步完善海洋法律體系,已列入“十二五”議程的有:將制定《海洋基本法》;繼續(xù)推動(dòng)《海洋環(huán)境保護(hù)法》及其配套法規(guī)的修訂;促進(jìn)《南極活動(dòng)管理?xiàng)l例》、《渤海區(qū)域管理法》、《大洋礦產(chǎn)資源開發(fā)管理法》、《領(lǐng)?;c(diǎn)保護(hù)條例》的立法進(jìn)程[2]。
二、海洋石油開發(fā)法律體系存在的問題
長期以來中國海洋石油工業(yè)的發(fā)展主要依靠政策支持,法律調(diào)整力度小,海洋石油產(chǎn)業(yè)立法的框架體系極不完善?,F(xiàn)行海洋石油法律多為單項(xiàng)法規(guī)和規(guī)章,不僅效力低,而且因缺乏體系上的合理規(guī)劃與相互配套致使立法體系出現(xiàn)混亂,專業(yè)執(zhí)法體系不順,力度不夠,使已有的立法不能有效實(shí)施,已無法與海洋石油工業(yè)的發(fā)展相適應(yīng)。
目前,我國海洋環(huán)境損害賠償方面的法律存在諸多缺陷:相關(guān)法律規(guī)定太籠統(tǒng),缺乏相應(yīng)實(shí)施細(xì)則、賠償標(biāo)準(zhǔn)缺位、信息披露義務(wù)缺失、海洋油氣開發(fā)污染損害刑事立法不足等[3]。對(duì)于中外合作開采海洋石油,我國目前僅有《中外合作開采海洋石油資源條例》、《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)條例》及其實(shí)施辦法、《海洋石油安全生產(chǎn)規(guī)定》等等,在中外合作開采海洋石油合同的主體、客體、內(nèi)容、相關(guān)法律責(zé)任和爭(zhēng)議解決上的規(guī)定上都過于簡單,有的甚至無法確定,與我國有些法律和相關(guān)國際條約的規(guī)定也有不少?zèng)_突和矛盾之處,存在合同法律關(guān)系的模糊、合同主體的不確定、合同內(nèi)容的不規(guī)范和不完整、合同客體的不確定,使糾紛產(chǎn)生以后爭(zhēng)議的解決帶來了巨大的不確定性,使侵權(quán)責(zé)任主體的無法確定,使后續(xù)的民事賠償、行政處罰和刑事處罰程序無法正常開展。
三、完善海洋石油開發(fā)法律體系的建議
(一)加快相關(guān)機(jī)制、制度建設(shè),加快新法制定
加快海洋環(huán)境污染賠償和生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定,完善海洋環(huán)境保護(hù)刑事立法[3],建立政府、公司和第三方主體在應(yīng)對(duì)海洋污染事件過程中的良性互動(dòng)的法律保障制度,完善我國海洋生態(tài)損害賠償?shù)姆删葷?jì)機(jī)制,完善人身財(cái)產(chǎn)損害賠償?shù)木葷?jì)機(jī)制,完善海洋石油勘探油污損害評(píng)估機(jī)制,建立國際海洋石油勘探油污污染損害賠償基金[4]等等。建議制定《海洋法》、《海島開發(fā)管理法》、《海洋資源開發(fā)管理法》、《海洋資源綜合利用法》、《海岸帶管理法》[5]、《海洋油污染賠償法》[6]、《海洋生物資源保護(hù)法》、《海洋生態(tài)保護(hù)法》、《海洋污染整治法》[6]等等。
(二)積極加入海洋油污損害賠償?shù)膰H公約和組織
海洋惡劣復(fù)雜的勘探環(huán)境和儲(chǔ)藏特性,使得海洋石油勘探開發(fā)具有“高技術(shù)、高風(fēng)險(xiǎn)、高投入”的特性,一家石油公司往往不能同時(shí)具備這些要求,跨國間的合作是海洋石油勘探的首要選擇,而石油油污對(duì)海洋環(huán)境的危害又屬于世界級(jí)難題,因此,相關(guān)國家可以制定國際性公約,公約締約各國可根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)進(jìn)行資金、技術(shù)、設(shè)備、人員等方面的責(zé)任分配[4]。
我國海域相鄰眾多國家,無論是在勘探開發(fā)方面,還是在事故救助、污染治理方面,都需要相互配合與合作。因此,在主權(quán)問題得到解決的前提下,我國應(yīng)積極制定或者加入?yún)^(qū)域性的公約或條約,為海洋石油開發(fā)提供法律支持。
四、結(jié)論
判斷法律體系的形成,一般主要有三個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn):一是在各個(gè)方面,基本的、主要的法律已經(jīng)制定出來。二是由這個(gè)法律體系內(nèi)所有法律規(guī)范形成的法律制度,與實(shí)際相適應(yīng),能夠滿足發(fā)展的需要。三是法律體系內(nèi)部的所有法律規(guī)范之間和諧、統(tǒng)一,能夠形成一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一整體。
對(duì)于我國,近些年來海洋石油取得快速發(fā)展,但歷史尚短、經(jīng)驗(yàn)欠缺,而海洋石油開發(fā)的法律體系,無論是在法律數(shù)量上,還是在體系架構(gòu)上,都難說足夠和完善,甚至存在明顯的缺陷。如果僅僅就法律而言,按現(xiàn)代法治國家的標(biāo)準(zhǔn),我國法律的數(shù)量不僅不算很多,還明顯偏少。完善我國法律體系,還有一個(gè)怎樣實(shí)現(xiàn)立法由“數(shù)量型”向“質(zhì)量型”轉(zhuǎn)變的問題。這一點(diǎn)尤其符合海洋石油開發(fā)法律體系。因此,希望有關(guān)各方共同努力,清晰梳理體系架構(gòu),通過修改、廢舊、利新等方式加強(qiáng)立法,盡快建立起符合我國國情和時(shí)代發(fā)展要求的海洋石油開發(fā)法律體系。
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(責(zé)任編輯:宋 佳)