■ 范從林 博士生（河海大學(xué)商學(xué)院 南京 210098）

序言

日益復(fù)雜的公共管理對(duì)公共組織之間的合作提出了越來(lái)越高的要求。由于政府管轄之間存在錯(cuò)綜復(fù)雜的銜接和合作關(guān)系，如中央和地方政府之間存在行政管理的銜接，不同職能的政府部門之間也存在銜接，同時(shí)由于越來(lái)越多的公共服務(wù)由非政府的非營(yíng)利或營(yíng)利組織承擔(dān)，這些具有不同程度公共管理職能的公共組織間的合作水平，逐漸成為決定公共服務(wù)供給質(zhì)量的關(guān)鍵。Provan和Milward也指出，合作性的組織間關(guān)系已經(jīng)成為公共服務(wù)傳遞的普遍機(jī)制，對(duì)公共組織間的合作的研究，對(duì)提高公共管理績(jī)效水平具有顯著的意義。

對(duì)公共組織合作的研究有不同的視角，其中以組織網(wǎng)絡(luò)、行政體制改革、法律法規(guī)等角度進(jìn)行的研究居多。與這些視角有所區(qū)別，本文選擇從微觀的角度出發(fā)，研究公共組織的合作意愿及其影響因素。本文認(rèn)為，宏觀政策以及其他環(huán)境因素對(duì)公共組織合作所施加的影響，必然在某種程度上體現(xiàn)為對(duì)公共組織合作意愿的影響。

研究問題的提出

個(gè)體社會(huì)價(jià)值取向（social value orientation）的相關(guān)研究中指出，個(gè)體可以區(qū)分出四種類型的特征：競(jìng)爭(zhēng)、個(gè)人主義、合作以及利他主義。研究認(rèn)為，存在一個(gè)動(dòng)機(jī)連續(xù)體，從利他主義到競(jìng)爭(zhēng)取向，它是人格特征的重要組成部分。

正如對(duì)待合作的態(tài)度屬于個(gè)體特征中的重要組成部分，由于受到一系列內(nèi)外因素的綜合影響，組織也會(huì)形成如同個(gè)體一樣的“性格”特征。楊士堯認(rèn)為，組織間的狀態(tài)也是一個(gè)系列連續(xù)的狀態(tài)，包括合作、競(jìng)爭(zhēng)、破壞、吞食等。其中，組織對(duì)待合作的態(tài)度與意愿，是這種“性格”的重要構(gòu)成，也是組織文化的重要部分。對(duì)于公共組織而言，在面臨環(huán)境多變、任務(wù)復(fù)雜以及資源有限的情形時(shí)，迫于公共服務(wù)供給的剛性要求，勢(shì)必面臨是否以及如何與其他組織進(jìn)行合作的抉擇。一般來(lái)說(shuō)，具有高合作意愿的組織，傾向于采用合作的方式獲取資源，解決問題；而具有低合作意愿的組織，則傾向于采用競(jìng)爭(zhēng)或者孤立的方式獲取資源，解決問題。公共組織的合作形成，既與特定的潛在合作對(duì)象的特征以及面臨的具體問題有關(guān)，也與組織自身的合作意愿有關(guān)。

本文將公共組織的合作意愿置于一個(gè)開放的組織-環(huán)境交換系統(tǒng)中，目的在于探討是哪些因素影響和決定了組織在合作意愿上的差異，并且這種影響是怎樣實(shí)現(xiàn)的。

組織間的合作內(nèi)涵

合作有兩種基本的理念類型，一種是各自存在自己的目標(biāo)，通過(guò)協(xié)商妥協(xié)而非命令來(lái)協(xié)同彼此行動(dòng)，約定共同遵守的規(guī)則；另一種是雙方結(jié)合為更大的組織并形成一致的目標(biāo)，雙方接受同一套行動(dòng)規(guī)則。但是無(wú)論哪種合作形式，對(duì)組織而言，合作的實(shí)施都意味著妥協(xié)，意味著出讓一部分目標(biāo)和資源控制權(quán)，目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)不合作狀態(tài)下難以達(dá)到的目標(biāo)。

（一）組織合作的利益相關(guān)者

圖1 影響組織合作意愿的三類角色

圖2 組織合作意愿決定中的組織慣性與環(huán)境慣性

表1 兩類不同的合作比較

表2 公共組織合作意愿的影響歸類

公共組織的合作意愿可以看作一系列內(nèi)外部因素綜合影響的結(jié)果，這些因素綜合體現(xiàn)了三類與組織有關(guān)的利益相關(guān)者的存在和影響，如圖1所示。公共組織而言與個(gè)體決策的區(qū)別在于其內(nèi)部除了決策人外還有其他的相關(guān)人，組織內(nèi)部相關(guān)人對(duì)于合作的態(tài)度同樣會(huì)影響組織的合作意愿。對(duì)于不同的公共組織，內(nèi)部管理體制、決策集中程度、問責(zé)程度等因素都決定了內(nèi)部相關(guān)人的態(tài)度對(duì)組織的最終合作意愿有怎樣的影響。組織外部相關(guān)人指的是組織所處的微觀環(huán)境中與組織關(guān)系密切的其他組織，因?yàn)榻M織總是處于一個(gè)開放的交換環(huán)境中，因此這些外部相關(guān)人（主要指組織）對(duì)合作的態(tài)度也在很大程度上影響了組織的合作意愿。在新制度主義理論的很多著作中，組織遵循占主導(dǎo)地位的合適的行為觀念來(lái)應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)的或預(yù)期的壓力并且獲得合法性（Legitimacy），很顯然，外部相關(guān)人對(duì)于合作的態(tài)度構(gòu)成了在同一個(gè)組織域（Organizational field，新制度主義學(xué)者用其描述一個(gè)關(guān)系相對(duì)密切的組織網(wǎng)絡(luò)）中的約定俗成的文化。

在絕大多數(shù)的公共組織合作決策中，組織的決策人是合作與否的關(guān)鍵，組織決策人對(duì)合作的態(tài)度也是至關(guān)重要的決定因素。但是這并非意味著決策人可以不受約束地決定組織的合作意愿。對(duì)圖1的進(jìn)一步分析可以發(fā)現(xiàn)，組織內(nèi)部相關(guān)人以及組織外部相關(guān)人實(shí)際上都扮演了一種對(duì)組織決策人的約束力量，它們要求決策人必須以符合組織內(nèi)部習(xí)慣以及組織域習(xí)慣的方式看待合作。但是這種約束程度則受到兩個(gè)外生變量的控制，即“組織慣性”與“環(huán)境慣性”（見圖2）?！敖M織慣性”描述了組織決策人在多大程度上嵌入組織，例如一個(gè)決策權(quán)力分散的組織其組織慣性就高于一個(gè)決策權(quán)力集中的組織，而“環(huán)境慣性”則描述了組織在多大程度上嵌入組織域，例如組織間關(guān)系更為密切的組織域其環(huán)境慣性就要高于關(guān)系一般的組織域。

（二）組織合作意愿決定中的損益比較

組織與個(gè)體相比，其功能性、經(jīng)濟(jì)理性都要更強(qiáng)，因此在決定組織合作意愿的因素中，合作所帶來(lái)的損益比較是關(guān)鍵的一種。但是就一種帶有“性格”特征的合作意愿來(lái)說(shuō)，其合作所涉及的事務(wù)與潛在合作對(duì)象均不明確，合作意愿僅僅體現(xiàn)為組織對(duì)于合作這種組織間關(guān)系特定形態(tài)的好惡程度，因此這種情況下?lián)p益比較與特定事務(wù)處理下的損益比較有顯著的區(qū)別。

由表1的分析可見，組織的合作意愿大多不針對(duì)具體的事務(wù)和潛在合作對(duì)象進(jìn)行判斷，而是組織對(duì)合作帶來(lái)的收益與損失的可能性判斷，即組織的合作意愿更多是基于自身文化和價(jià)值觀的一種綜合選擇。從這一點(diǎn)說(shuō)，低合作意愿的組織在合作意愿的決定中，更多采取減少損失優(yōu)先的態(tài)度，因?yàn)楹献饕馕吨徊糠謾?quán)利的讓出和不確定性的增加，對(duì)低合作意愿的組織而言，合作所能夠帶來(lái)的潛在收益其重要性比不上合作所帶來(lái)的潛在損失。高合作態(tài)度的組織則表現(xiàn)出爭(zhēng)取收益優(yōu)先的態(tài)度，因?yàn)楹献骺偸且馕吨徊糠仲Y源的獲取，它們的重要性要超過(guò)了合作的風(fēng)險(xiǎn)。

綜合以上分析可見，組織最終體現(xiàn)出來(lái)的作為“性格”特征的合作意愿是與三類組織的利益相關(guān)者對(duì)合作的態(tài)度，以及組織在合作的損益判斷密切關(guān)聯(lián)的，對(duì)后兩者的分析則需要進(jìn)一步從組織運(yùn)營(yíng)的過(guò)程特征上進(jìn)行。

公共組織合作意愿的影響因素

如果把公共組織的運(yùn)作視為在一定環(huán)境基礎(chǔ)上的管理，那么可以把那些對(duì)公共組織合作意愿有關(guān)的影響因素分別按照范圍和特性進(jìn)行以下分類（見表2）。

（一）內(nèi)部環(huán)境因素

內(nèi)部環(huán)境因素是指與組織內(nèi)部的實(shí)際狀況有關(guān)的因素，包括組織決策人的個(gè)人合作特征以及組織規(guī)模等。公共組織的決策人其個(gè)人合作傾向毫無(wú)疑問會(huì)在很大程度上影響組織本身的合作意愿，在實(shí)行個(gè)人負(fù)責(zé)制的或集權(quán)式的管理制度中，這種影響會(huì)被進(jìn)一步放大。組織的規(guī)模也在一定程度上影響了組織的合作意愿，一般來(lái)說(shuō)，規(guī)模較大的組織，其資源自給的能力較高，對(duì)于合作的客觀需求則不迫切。

（二）內(nèi)部管理因素

內(nèi)部管理因素是指組織施加于內(nèi)部的管理措施，包括組織的擴(kuò)張程度、組織內(nèi)部的合作程度、組織的層級(jí)化程度以及管理系統(tǒng)的完備程度。組織的擴(kuò)張程度較高，則對(duì)資源一般會(huì)產(chǎn)生較高的需求，對(duì)合作獲取資源的需求也較高。組織內(nèi)部的合作程度對(duì)組織合作意愿的影響在于對(duì)組織文化的影響，一般來(lái)說(shuō)，公共組織內(nèi)部各部門之間如果能夠形成較好的合作，對(duì)于合作帶來(lái)的收益和承擔(dān)的成本的認(rèn)知，會(huì)有利于認(rèn)可合作的組織文化形成。組織的層級(jí)化程度對(duì)組織合作意愿的影響則與內(nèi)部合作程度相反，組織的層級(jí)本身是一種等級(jí)的制度，它傾向于鼓勵(lì)垂直報(bào)告，而非橫向合作。此外，管理系統(tǒng)的完備程度能夠影響組織在合作風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范控制上的能力，相對(duì)而言，能夠降低合作風(fēng)險(xiǎn)的完備系統(tǒng)，可以有助于組織采用更為開放的態(tài)度面對(duì)合作。

（三）外部環(huán)境因素

外部環(huán)境因素是指那些與組織所處的環(huán)境、組織對(duì)外交往中的環(huán)境特征以及組織所面臨的特定問題特征有關(guān)的一類因素，包括組織的對(duì)外合作歷史、組織所處環(huán)境的穩(wěn)定程度、組織所處環(huán)境的社會(huì)發(fā)展水平、問題對(duì)于組織的重要程度以及組織所處的微環(huán)境中的組織間關(guān)系密度等。組織的對(duì)外合作歷史顯著地對(duì)組織的合作意愿產(chǎn)生影響，那些具有成功的和頻繁的合作歷史的組織，其合作意愿會(huì)高于其他組織。

組織所處環(huán)境的穩(wěn)定程度則從組織的合作需求上影響了組織的合作意愿，相對(duì)來(lái)說(shuō)，穩(wěn)定環(huán)境中的組織，頻繁與外界合作而獲得稀缺資源的需求，要低于那些處于動(dòng)態(tài)環(huán)境中的組織，因此其合作意愿也會(huì)相對(duì)比較低。社會(huì)發(fā)展水平對(duì)組織合作意愿也有影響，發(fā)展水平較高的地區(qū)，在信息的獲取，風(fēng)險(xiǎn)的防范，法制的健全程度上都要高于發(fā)展水平不高的地區(qū)，因此在這種宏觀環(huán)境下的組織，對(duì)合作風(fēng)險(xiǎn)的防范能力也要高于那些發(fā)展水平不高環(huán)境下的組織，相應(yīng)其合作意愿也會(huì)較高。問題對(duì)于組織的重要程度，與環(huán)境穩(wěn)定程度的因素影響類似，都是影響了組織是否需要通過(guò)合作來(lái)獲取必要的問題解決資源，問題越重要，組織經(jīng)由合作而獲取稀缺資源的需求就越高，合作意愿也會(huì)越強(qiáng)。組織微環(huán)境中的組織間關(guān)系密度決定了組織在多大程度上嵌入所處的環(huán)境，關(guān)系密度越高，說(shuō)明組織與其他鄰近組織的交往越頻繁，相應(yīng)來(lái)說(shuō)，組織的合作意愿也會(huì)越高。

圖3 公共組織合作意愿決定模型

（四）外部管理因素

相對(duì)于外部環(huán)境因素，外部管理因素是指那些組織能夠施加控制，決定對(duì)策的與對(duì)外事務(wù)有關(guān)的因素，包括對(duì)外人員交流的頻繁程度，以及在公共組織中常見的領(lǐng)導(dǎo)人調(diào)職可能性。對(duì)于公共組織，需要與其他相關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)生較多的人員交流，這種人員交流在很大程度上加深了對(duì)彼此的認(rèn)知和了解，降低了對(duì)合作可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)判斷，也促成了彼此間的合作。在公共組織中，領(lǐng)導(dǎo)人的調(diào)職（尤其指相關(guān)組織間的輪調(diào)）是一種常見的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象的頻繁程度極大地影響了領(lǐng)導(dǎo)人，乃至一個(gè)組織的合作意愿，在與那些可能輪調(diào)的單位之間，合作則更加易于發(fā)生。

公共組織合作意愿的影響模型

公共組織的合作意愿是組織的一種文化特征，是組織的一系列內(nèi)外部因素綜合影響的結(jié)果。公共組織在特定問題上是否對(duì)外合作的決策，也是這種文化特征與特定問題結(jié)合的一種結(jié)果。從一個(gè)方面說(shuō)，組織的合作決策一般表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人行為，從另一個(gè)方面說(shuō)，這種個(gè)人行為又是嵌入于組織內(nèi)部環(huán)境與組織外部環(huán)境之中的一種選擇。前文對(duì)于組織合作意愿的影響因素分類，指向了幾個(gè)主要的中間變量，并通過(guò)這些中間變量，最終影響了組織的合作意愿。

第一是組織的資源自給程度。很顯然，資源自給程度較高的組織，對(duì)合作產(chǎn)生的需求較少，組織無(wú)需承擔(dān)合作的潛在風(fēng)險(xiǎn)即可在內(nèi)部獲得解決問題所需的資源，因此必定對(duì)組織的合作意愿產(chǎn)生影響。而那些資源自給程度較低的組織，則必須通過(guò)發(fā)展和維系與其他組織的合作關(guān)系獲取解決問題所需要的資源。在影響組織合作意愿的內(nèi)外部因素中，組織擴(kuò)張程度、組織規(guī)模、環(huán)境穩(wěn)定程度等因素都會(huì)影響組織的資源自給程度。

第二是組織合作的外部促進(jìn)程度。組織所處微環(huán)境對(duì)合作的認(rèn)知在很大程度上影響組織對(duì)于合作的認(rèn)知，組織必須在態(tài)度和行為上保持與組織域的某種一致以獲取“合法性”。對(duì)于公共組織，保持與同一個(gè)“體系”內(nèi)的其他組織在合作意愿上的一致，也是一種安全的對(duì)外交往策略。組織內(nèi)外部因素中的社會(huì)發(fā)展水平、問題重要程度以及組織間關(guān)系密度都會(huì)影響合作的外部促進(jìn)程度。對(duì)于公共組織而言，公眾有要求其加強(qiáng)合作提高公共服務(wù)提供質(zhì)量的自然意愿，這種意愿隨著社會(huì)發(fā)展水平的提高而增強(qiáng)，因此在社會(huì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，公共組織所面臨的公眾對(duì)于其合作的外部促進(jìn)要更強(qiáng)，這可以視為環(huán)境對(duì)于公共組織的某種壓力。而問題的重要程度對(duì)于公共組織同樣如此，問題越重要，解決問題所面臨的公眾和輿論壓力也越大，公共組織采取公眾所希望的合作方式去解決問題的可能性也越高。組織間關(guān)系密度較高的公共組織，其采孤立主義而非合作主義的可能性也越低，原因也在于外部組織域的合作促進(jìn)程度有所區(qū)別。

第三是組織的文化開放程度。組織的文化開放程度既受到組織內(nèi)外部因素的直接影響，又受到組織的資源自給程度和外部促進(jìn)程度的影響，文化開放程度是指組織采用何種態(tài)度面對(duì)外部環(huán)境，文化開放程度較高的組織傾向于通過(guò)與其他組織和環(huán)境的交換獲取資源，而開放程度較低的組織則傾向于在組織內(nèi)部進(jìn)行資源重組和發(fā)掘以滿足需求。組織的內(nèi)部合作程度、層級(jí)化程度、管理系統(tǒng)的完備程度、組織對(duì)外人員交流的頻繁程度、領(lǐng)導(dǎo)人調(diào)職的可能性、組織領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人合作特征、組織的外部交往歷史以及組織所處環(huán)境的穩(wěn)定程度都在不同程度上影響了組織的文化開放程度。

綜上所述，組織的一系列內(nèi)外部因素是通過(guò)影響了組織的資源自給程度、外部促進(jìn)程度以及組織的文化開放程度影響了組織的合作傾向，它們之間存在如圖3所示的影響模型。

對(duì)于特定的公共組織，判斷其在對(duì)外合作上的意愿，需要資源自給程度、文化開放程度、以及外部促進(jìn)程度等幾個(gè)主要因素上進(jìn)行。對(duì)公共組織的合作促進(jìn)，也需要從資源、文化以及環(huán)境的角度進(jìn)行優(yōu)化。例如在內(nèi)部管理變量上，可以從促進(jìn)組織內(nèi)部的跨部門合作、促進(jìn)扁平化決策以及加強(qiáng)管理系統(tǒng)完備性（尤其是合作風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別防范系統(tǒng)）等角度提高組織的合作意愿；在外部管理變量上，則通過(guò)提高與特定組織的人員交流和領(lǐng)導(dǎo)人調(diào)職、掛職等方式提高合作意愿；在內(nèi)部環(huán)境變量上，則需要通過(guò)改善組織領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人對(duì)于合作的認(rèn)知來(lái)實(shí)現(xiàn)；在外部環(huán)境變量上，需要提高公共組織在問題解決和結(jié)果反饋上的透明度，鼓勵(lì)形成跨組織的合作以提高公共管理水平，并且建立行之有效的合作風(fēng)險(xiǎn)防范制度和違約懲罰制度來(lái)改善公共組織的合作意愿。

結(jié)論

公共組織的合作意愿是公共組織在面對(duì)不特定的合作對(duì)象，在對(duì)合作潛在收益和損失進(jìn)行判斷后形成的一種傾向，它與公共組織在特定問題下的合作決策不同，更多體現(xiàn)為組織的一種“性格”特征。公共組織的合作意愿受到一系列內(nèi)外部的管理以及環(huán)境因素的影響，這些因素又通過(guò)影響組織的資源自給程度、組織的外部促進(jìn)程度以及組織的文化開放程度影響了組織的合作意愿。

資源自給程度較高的組織相對(duì)而言在對(duì)外的合作意愿上要低于那些資源自給程度較低的組織；組織所處環(huán)境對(duì)合作的促進(jìn)程度對(duì)于組織的合作意愿有正向的影響；資源自給程度和外部促進(jìn)程度同時(shí)影響了組織的文化開放程度，一般來(lái)說(shuō)，文化開放程度越高的組織，對(duì)于合作更易于采用接受的態(tài)度，在面臨特定問題時(shí)，也傾向于采用對(duì)外合作獲取資源的方式。

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