劉同山， 張云華， 孔祥智

（1.中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院， 北京 100872；2. 國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟部， 北京 100010）

自20世紀末以來，中國城鄉(xiāng)壁壘逐漸被打破，農(nóng)村青壯年大量流入城市，城鄉(xiāng)土地資源利用的“冰火兩重天”現(xiàn)象突出。一方面，在十八億畝耕地紅線的壓力下，城市建設用地日益緊張，推動城市房價一路走高，成為農(nóng)民市民化的阻力。另一方面，農(nóng)村房屋大量閑置、宅基地不斷擴張，“空心村”問題普遍，農(nóng)村土地資源浪費嚴重。在城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”的思路下，越來越多的地方政府鼓勵和引導農(nóng)民“棄地進城”，嘗試通過制度創(chuàng)新來全面解決失地農(nóng)民進城、農(nóng)民工社會保障和城市建設用地不足等問題。其中，浙江嘉興的“兩分兩換”模式和重慶的“地票”制度，因其創(chuàng)造性的農(nóng)民土地退出機制而受到政界和學界的高度關注。越來越多的地方政府正在開展類似的嘗試，鼓勵農(nóng)戶退出土地。伴隨城鎮(zhèn)化步伐加快和農(nóng)村勞動力持續(xù)轉移，在未來很長一段時間內(nèi)，農(nóng)戶的土地退出都會是城鎮(zhèn)化進程中的一個重大問題。

與地方的實踐相比，學術界對農(nóng)戶土地退出的研究明顯滯后。當前，關于農(nóng)村土地問題的研究，主要集中在土地制度、土地流轉和規(guī)模經(jīng)營等方面。為數(shù)不多的有關農(nóng)戶土地退出的文獻，也側重于對地方運行模式的案例分析，或者是純粹的學理探討。雖然近年來有個別學者嘗試從土地權益的視角研究農(nóng)民的土地退出問題，也有學者從農(nóng)民工市民化的角度分析了農(nóng)民的土地退出意愿及其影響因素[1-3]，但是綜合農(nóng)民a市民化能力、土地權益和土地退出的實證研究尚未發(fā)現(xiàn)。設計出充分考慮農(nóng)民市民化能力及其土地權益主張的土地退出方式，對于推進健康城鎮(zhèn)化、統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)土地資源都有重要實踐意義。因此，本文使用國務院發(fā)展研究中心2011年全國農(nóng)戶土地權益調(diào)查的數(shù)據(jù)，通過結構方程模型，計量分析農(nóng)戶的市民化能力、土地權益認知或主張對其土地退出意愿的影響，以期為推進健康城鎮(zhèn)化提供理論支撐和政策借鑒。

1 理論背景與研究假說

農(nóng)民問題的核心是土地問題。土地問題事關農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村社會穩(wěn)定和農(nóng)民利益現(xiàn)實，一直受到社會各界的高度關注。在中國社會保障體系尚不完善的情況下，土地作為社會保障的替代物，為農(nóng)民提供了基本的生活保障[4]。農(nóng)村土地具有強大的吸納能力，在經(jīng)濟危機時可以發(fā)揮勞動力“蓄水池”的功能，從而實現(xiàn)危機的平穩(wěn)著陸，避免大的社會動蕩[5-6]。有學者應用Sen的權利分析方法，把土地權益二分為資源稟賦性權益與社會保障性權益，回歸分析發(fā)現(xiàn)承包地是農(nóng)民工城鄉(xiāng)遷移的退路保障，如果土地保險功能對農(nóng)民工的重要性下降，部分有能力向城市遷移的農(nóng)民會選擇放棄土地承包權[1]?？梢?，目前土地并不具有完全的資源稟賦屬性，土地退出需要以經(jīng)濟社會發(fā)展導致的農(nóng)戶分化為基礎。在農(nóng)戶發(fā)生分化的背景下，不同類型農(nóng)戶對于土地流轉或土地退出的利益訴求并不一致。相比較而言，在城市中有穩(wěn)定的收入來源和養(yǎng)老保障的離土農(nóng)民，才是真正需要長期流出土地的人群，才會期待從土地退出中獲得高額收益[7-8]。在引導農(nóng)戶“棄地進城”時，政府的土地退出政策應注意區(qū)分不同層次農(nóng)民的特點，而且要逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障的一體化，以弱化農(nóng)村土地的社會保障功能[9]。

城鎮(zhèn)化進程的持續(xù)推進，讓越來越多的農(nóng)民工融入城市。一些農(nóng)民工希望留在城市生活，尤其是新生代農(nóng)民工，愿意成為市民的比例高達78.5%[10]。但是，意愿不等于能力。在市民化過程中，農(nóng)民工的受教育程度、就業(yè)能力、工資收入水平和享受的社會保障等都存在嚴重不足[11]。小部分職業(yè)比較穩(wěn)定、收入比較可觀的農(nóng)民工在城市生活的能力較強，甚至已經(jīng)在城鎮(zhèn)買了住房，可能更傾向放棄農(nóng)村土地，實現(xiàn)從農(nóng)民到市民的身份轉變。但大部分農(nóng)民工在城市居無定所、社會保障缺失，他們在城市的生活并不穩(wěn)固。這部分農(nóng)村轉移勞動力，一旦受各種因素影響，無法在城市實現(xiàn)就業(yè)，就只能加入返鄉(xiāng)隊伍，進入農(nóng)村土地這個“蓄水池”維持基本生活。土地依然發(fā)揮著重要的社會保障功能，回歸農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也是大部分農(nóng)民市民化進程中的“退路”。斯科特的道義經(jīng)濟學指出，農(nóng)民會根據(jù)“安全第一”的原則做出決策安排[12]。因此，只有在確認城市生活具有保障，而且經(jīng)濟、社會和政治各方面的安全需求得到一定程度的滿足時，農(nóng)民工才會考慮放棄土地完全成為市民[13]?；谏鲜龇治?，本文提出第一個理論假說：

H1：農(nóng)民的市民化能力越強，其放棄農(nóng)村土地的意愿也越強。

家庭是最緊密的經(jīng)濟利益共同體。尤其是中國家庭，受傳統(tǒng)文化的影響，家庭成員自愿把自身目標與家庭整體目標統(tǒng)一起來，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中盡其所能地發(fā)揮自己的體力和智力[14-15]。雖然工業(yè)化、城鎮(zhèn)化能為農(nóng)民創(chuàng)造大量的非農(nóng)就業(yè)機會，甚至已經(jīng)有家庭成員在城市定居，但追求收益最大化的農(nóng)戶在綜合權衡各種利益得失后，一般并不會選擇放棄土地，甚至不會參與土地流轉，而是選擇兼業(yè)化經(jīng)營[16-17]。瑞指出，家庭內(nèi)部的資源配置也有功能方面的作用，為了家庭更好地生存，在利他性動機下，家庭內(nèi)部也會進行分工，老年人甚至會自我歧視，以減少對有限資源的消耗，從而為家庭做出更多貢獻[18]。在城鎮(zhèn)化過程中，即使子女已經(jīng)在城鎮(zhèn)有了穩(wěn)定的工作和生活，農(nóng)村家庭中的老人可能會主動放棄進城的機會，選擇在農(nóng)村生活，以減少子女在城市的生活壓力。老年人這種自我歧視下的選擇可能會減弱農(nóng)戶的土地退出意愿，尤其是在中國“老人農(nóng)業(yè)”特征愈發(fā)明顯的情況下。因此，為了更細致地考察市民化能力對農(nóng)戶土地退出意愿的影響，本文把農(nóng)戶的市民化能力進一步細分為個人的市民化能力和家庭的市民化能力。在市民化能力二分法的基礎上，假說H1可以具體表述為兩個子假說：

H1a：農(nóng)民個人的市民化能力越強，越愿意放棄農(nóng)村土地成為城鎮(zhèn)居民。

H1b：農(nóng)戶家庭的市民化能力越強，越愿意放棄農(nóng)村土地成為城鎮(zhèn)居民。

從市場經(jīng)濟的邏輯看，產(chǎn)權清晰是市場有效率運行的前提。鐘文晶等研究指出，除了需要擁有明晰的賦權外，產(chǎn)權主體處置、轉讓或交易其產(chǎn)權的行為能力不受約束也是非常重要的a。如果物品的產(chǎn)權邊界是不明確的或者說產(chǎn)權易于被減弱，那么其參與交易的可能 性將會被抑制，而且，產(chǎn)權主體對所交易物品的價值評價，主要取決于他在交易中控制產(chǎn)權的多寡或產(chǎn)權“強度”[19]。從這一點看，如果農(nóng)戶擁有更多的權力，他們將更愿意參與土地流轉或有償放棄土地（即有償交給集體或國家），從而獲得更多交易收益。有學者估計，如果在1987年將土地產(chǎn)權給予農(nóng)民，土地交易會讓中國農(nóng)民的人均真實收入提高30%[20]。姚洋的研究也表明，較自由的土地交易（如使用權的買賣和土地租賃等）不僅能夠提高農(nóng)戶對土地投資的積極性，還能夠促進土地的流轉[21]。這表明，農(nóng)戶對土地權益的認知，可能會提高土地在農(nóng)民心目中的作用和價值，進而對農(nóng)戶是否愿意放棄、以什么代價放棄農(nóng)村土地產(chǎn)生影響。據(jù)此，本文提出第二個理論假說：

H2：農(nóng)民的土地權益認知程度越強，其通過交易放棄農(nóng)村土地的意愿也越強。

2 變量選擇、模型設定與數(shù)據(jù)來源

2.1 變量確定與指標選擇

為了檢驗上述假說能否成立，本文將農(nóng)戶的土地退出意愿作為（潛在）因變量，將農(nóng)戶的市民化能力和土地權益認知作為（潛在）自變量，并選擇適當?shù)闹笜藢Ω髯兞窟M行測量。根據(jù)實際情況，并參考已有的研究文獻，文中各變量的指標選擇如下。

土地退出意愿。從中國目前的現(xiàn)實情況來看，農(nóng)戶的土地退出方式主要有三種：一是政府（或集體）有償?shù)恼魇眨ɑ蚴栈兀┏邪鼗蛘?；二是農(nóng)以農(nóng)村宅基地換城鎮(zhèn)住房；三是農(nóng)戶以農(nóng)村承包地換取城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險等。因此，本文把農(nóng)民是否愿意通過上述三種方式放棄農(nóng)村土地，作為衡量農(nóng)戶土地退出意愿的三個指標。

農(nóng)戶的市民化能力。理論分析表明，市民化能力可以分為受訪者個人的市民化能力和受訪者所在家庭的市民化能力。個人的市民化能力主要取決于城市工商業(yè)對農(nóng)村轉移勞動力的接納程度?；谝延械奈墨I，本文選用受教育程度和年齡作為農(nóng)民個人的市民化能力指標。家庭的市民化能力主要取決于全部家庭成員在城市掙取收入的能力和家庭與城市建立聯(lián)系的緊密程度，這可以通過家庭的非農(nóng)收入和是否在城鎮(zhèn)買了住房兩個可測指標來分別反映。

土地的權益認知。前面的理論分析表明，農(nóng)村土地實際上具有社會保障屬性和資源稟賦屬性。資源稟賦屬性主要是指農(nóng)戶能夠把土地作為一種資源和商品進行市場交易。因此，本文嘗試將這兩個屬性的權益與《憲法》以及其他有關法律規(guī)定的法定權益相結合，從農(nóng)村土地的法定權益、社會保障性權益、資源稟賦性權益等三個角度選擇指標，反映農(nóng)戶的土地權益認知或其主張。其中，法定權益用承包地的所有權歸屬以及農(nóng)民對房屋房產(chǎn)證的主張來表征；社會保障性權益用進城農(nóng)民是否應該保留承包地來反映；考慮到近年來土地流轉已經(jīng)把耕地的資源稟賦性權益賦予了農(nóng)民，農(nóng)地的資源稟賦性權益可以用農(nóng)村房屋（包含宅基地）的自由買賣——即宅基地的商品屬性來衡量a。

各指標的名稱和具體測量標準如表1所示。需要說明的是，農(nóng)戶的市民化能力可能會通過某些路徑影響其土地權益認知。比如，受訪者的受教育程度可能會影響其對土地所有權歸屬的認知，而以是否在城鎮(zhèn)購房為指標反映的家庭與城鎮(zhèn)的聯(lián)系強度，則可能與受訪者判斷“進城定居后是否應保留承包地”存在關聯(lián)。結構方程模型必須對這些路徑進行考察。

表1 變量、指標與具體測量標準Tab.1 Variables, ndicators and measurement criteria

2.2 模型選擇與設定

在本文所要研究的幾個變量中，農(nóng)戶的市民化能力無法用單一指標衡量，土地權益認知和土地退出意愿都屬于農(nóng)戶的主觀認識，也無法直接測量以及避免測量誤差，而且理論上，農(nóng)戶的市民化能力可能通過某些路徑與其對土地權益的認知相互聯(lián)系。變量間的這些特征，使得傳統(tǒng)的統(tǒng)計方法難以得到比較精確的結果，而結構方程模型卻能很好地處理相關問題。因此，本文采用結構方程來分析各潛變量之間、各可測指標與潛變量之間的關系。結構方程由測量模型和結構模型構成。

測量模型：x=Kxp+d，y= Kyh+f，其 中x和y分別為外生觀測變量和內(nèi)生觀測變量，p和h分別為潛在自變量和潛在因變量，Kx表示潛在自變量與外生觀測變量之間的關系，Ky表示潛在因變量與內(nèi)生觀測變量之間的關系，d和f為誤差項。這一模型反映了可測指標與潛變量之間的關系。

結構模型：h= Bh+Cp+g，其中B和為C路徑系數(shù)，前者表示潛在因變量之間的關系，后者表示潛在自變量對潛在因變量的影響，g為誤差項。這一模型反映潛變量之間的結構關系。

2.3 數(shù)據(jù)來源及說明

本文使用的數(shù)據(jù)來自國務院發(fā)展研究中心。2011年7—9月，國務院發(fā)展研究中心“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中農(nóng)民土地權益保障研究”課題組開展了全國性的農(nóng)戶土地權益問卷調(diào)查。問卷調(diào)查內(nèi)容包括農(nóng)戶個人和家庭特征、承包地和宅基地權益、征地補償、土地退出等內(nèi)容。調(diào)查問題不僅關注農(nóng)民現(xiàn)實的土地權益，而且探詢農(nóng)民對土地權益的認識和土地退出的意愿。在選定具體指標后，本文采用表列刪除法對樣本數(shù)據(jù)進行處理（即在一條記錄中，只要存在一項缺失，則刪除該記錄），最終得到20個省（市、區(qū)）168條無缺失值的樣本數(shù)據(jù)a。由于模型共有11個可測指標，168個樣本滿足結構方程模型分析的要求。下面本文將對這些數(shù)據(jù)做結構方程模型分析。

3 模型估計結果分析

3.1 結構方程的適當性檢驗

為了保證采用結構方程模型的適當性，必須對模型的各擬合指數(shù)和標準化后的路徑系數(shù)進行檢驗。結構方程模型的擬合指數(shù)指標較多，常用的有卡方值、CFI、NFI、IFI、RMSEA、AIC、ECVI等。其中卡方值、RMSEA、AIC、ECVI值越小越好，且要求卡方值與自由度之比小于2、RMSEA值小于0.08；CFI、NFI、IFI值介于0—1之間，數(shù)值在0.8以上效果尚可，0.9以上效果理想。本文對模型的各主要擬合指數(shù)分析發(fā)現(xiàn)，除NFI不夠理想之外，其他指標都達到統(tǒng)計要求見表2。這表明理論模型較好地擬合了樣本數(shù)據(jù)，可以通過考察模型的標準化路徑系數(shù)進一步檢驗其效度。

表2 常用擬合指數(shù)計算結果Tab.2 Calculation results of fi t index

采用Maximum Likelihood估計法，運用Amos 20軟件進行計算，得到模型各路徑的參數(shù)估計（表3）。結果表明，除“土地權益認知→地權歸屬”這一路徑在10%的水平下顯著之外，其他標準化之后的路徑系數(shù)都通過了5%的顯著性檢驗。因此，本文建立的結構方程模型是適當?shù)摹?/p>

3.2 模型結果分析

結構模型反映了各潛變量之間的路徑關系。表3中結構模型的兩個路徑都在5%的顯著性水平下獲得了支持，本文提出的兩個理論假說得到了證實，即農(nóng)戶的市民化能力和對土地權益的認知，都與農(nóng)戶退出農(nóng)村土地的意愿正相關。而且兩個路徑標準化之后的系數(shù)值都較高，表明市民化能力、土地權益認知這兩個潛在自變量對農(nóng)戶的土地退出意愿具有很好的解釋力。從數(shù)值來看，土地權益認知對農(nóng)戶土地退出意愿的影響更強，達到1.010，即土地權益認知每提高一個單位，農(nóng)戶退出土地的意愿就會增加1.010個單位；市民化能力對農(nóng)戶的土地退出意愿的影響相對較弱，為0.408，即市民化能力每提高一個單位，農(nóng)戶退出土地的意愿就會增加0.408個單位。

測量模型反映了各可測指標與潛變量之間的相互關系。表3中測量模型反映的各種關系可以歸納為：（1）在反映市民化能力的4個可測指標中，受訪者的受教育程度、家庭非農(nóng)收入、年齡以及其家庭是否在城鎮(zhèn)購房等，都對農(nóng)戶的土地退出意愿有顯著影響，而且這些指標與市民化能力之間的標準化路徑系數(shù)依次減小。從受訪者的個人特征來看，受訪者的年齡與市民化能力負相關，即年齡越大市民化能力越差，也就越不愿意放棄農(nóng)村的土地；受訪者的受教育程度與市民化能力具有明顯的正相關性，從而也在很大程度上影響了農(nóng)戶的土地退出意愿。這表明年齡越小、受教育程度越高的受訪者，其在城市生存的能力越強，因而也更愿意放棄農(nóng)村土地。從受訪者的家庭特征來看，家庭非農(nóng)收入和是否在城鎮(zhèn)購房都與農(nóng)戶的土地退出意愿正相關，但前者的標準化路徑系數(shù)更大。這意味著當前農(nóng)戶在考慮棄地進城時，更看重家庭從城鎮(zhèn)獲取現(xiàn)金收入的能力，而不是與城鎮(zhèn)聯(lián)系的強弱。上述分析表明，假說一的兩個子假說都得到了驗證，即受訪者個人的市民化能力越強，他就越愿意退出土地；受訪者家庭的市民化能力越強，他也越愿意退出土地。（2）在反映土地權益認知的4個可測指標中，應給農(nóng)民房屋發(fā)房產(chǎn)證、應準許農(nóng)民自由賣出房屋、承包地的所有權歸屬、進城后應保留耕地等，對農(nóng)戶土地退出意愿的影響在給定檢驗水平下都頗為顯著。前3個指標與土地退出意愿呈正相關，表明清晰的產(chǎn)權認知能夠提高農(nóng)戶的土地退出意愿。進城后應保留耕地這一指標與農(nóng)戶的土地退出意愿負相關，表明如果允許農(nóng)民進城后仍然保留農(nóng)村耕地，他們退出土地的意愿就會降低。此外，殘差項e2和e5、e4和e6的相關性也表明，反映市民化能力的一些可測指標，如受教育程度、城鎮(zhèn)購房與否，也會通過一些路徑影響農(nóng)民的土地權益認知。（3）在反映農(nóng)戶土地退出意愿的3個指標中，有償放棄宅基地、宅基地換城鎮(zhèn)房、承包地換養(yǎng)老保險等都通過了5%的顯著性水平檢驗，并且對農(nóng)戶土地退出意愿的因子載荷都較高，說明用這些指標來衡量農(nóng)戶的土地退出意愿是合理的。從各指標標準化后的參數(shù)值大小來看，宅基地換城鎮(zhèn)房、承包地換養(yǎng)老保險要比有償退出閑置宅基地更能反映農(nóng)戶的土地退出意愿。也就是說，在考慮土地的退出補償時，農(nóng)戶更樂于選擇城鎮(zhèn)房或養(yǎng)老保險，而非獲得一次性資金收入。

表3 模型各路徑系數(shù)估計Tab.3 Path coeffi cients of SEM

4 研究結論與啟示

本文使用全國范圍內(nèi)農(nóng)戶調(diào)查問卷數(shù)據(jù)，以農(nóng)戶的土地退出意愿、市民化能力和土地權益認知為潛變量，嘗試構建了結構方程模型。擬合指數(shù)和路徑系數(shù)檢驗表明，對樣本數(shù)據(jù)進行結構方程模型分析是適當?shù)?。研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶的土地退出意愿可以通過“是否愿意有償放棄農(nóng)村空閑宅基地”、“是否愿意用宅基地換城鎮(zhèn)房”、“是否愿意用承包地換養(yǎng)老保險”等三個指標來衡量；農(nóng)戶的市民化能力、對土地權益的認知或主張，都會影響其土地退出意愿，并且與退出意愿呈顯著的正相關關系。從結構模型分析結果來看，市民化能力每提高一個單位，農(nóng)戶的土地退出意愿就會增加0.408個單位，而土地權益認知程度每提高一個單位，農(nóng)戶的土地退出意愿就會增加1.010個單位。土地權益認知對農(nóng)戶土地退出意愿的影響更為強烈。從可測指標與土地退出意愿的路徑系數(shù)來看，年齡越大、受教育程度越低、家庭非農(nóng)收入越低和沒有在城鎮(zhèn)買房的農(nóng)戶，放棄農(nóng)村土地的意愿較低；能夠清楚說出農(nóng)村承包地的所有權歸屬、認為應該給農(nóng)民房屋發(fā)產(chǎn)權證、主張農(nóng)民可以自由賣出房屋的農(nóng)戶，其土地退出意愿更強，而認為農(nóng)民進城定居后應該繼續(xù)保留承包地的受訪者，其土地退出意愿較弱。另外，從土地退出意愿的構成因子來看，選擇宅基地換城鎮(zhèn)房或承包地換養(yǎng)老保險，比只獲得一筆退出補償，更能反映農(nóng)戶的土地退出意愿。這表明，相對于獲得一筆土地退出的資金補償，農(nóng)民更偏好持續(xù)的使用（城鎮(zhèn)住房）收益或社會保障收益，從而間接證實了一些學者的觀點——對農(nóng)民而言，農(nóng)村土地確實具有很強的社會保障作用和市民化進程中的風險規(guī)避作用。

在上述研究結論的基礎上，本文得到如下政策啟示：（1）政府在讓農(nóng)民放棄土地時，提高農(nóng)民市民化的綜合能力，比單純地讓農(nóng)民上樓更為重要。在當前，農(nóng)村土地仍然具有為農(nóng)民提供社會保障的職能和維護社會穩(wěn)定的“蓄水池”作用。為了城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，在推動農(nóng)民放棄土地向城鎮(zhèn)轉移的過程中，需要提高農(nóng)民在城市持續(xù)獲得收入的能力，加強對農(nóng)民的職業(yè)教育可以作為一個有效手段。（2）在農(nóng)戶已經(jīng)分化的背景下，針對不同層次農(nóng)戶的不同需求，制定差異化的土地退出機制，有利于盤活農(nóng)村土地資源。由于農(nóng)戶的個人特征、家庭情況都存在很大差異，其市民化能力也不同。對于已經(jīng)具備完全城鎮(zhèn)化條件的農(nóng)戶，土地退出意愿較高，政府要因勢利導，為他們“棄地進城”提供制度安排。（3）政府應加快農(nóng)村承包地和宅基地確權，提高農(nóng)戶的權益認知水平，增強農(nóng)村宅基地的資源稟賦屬性。由于農(nóng)戶對土地權益的認知越清楚，或權益主張越強烈，他們放棄農(nóng)村土地的可能性也越高，所以，盡快落實中央的要求，完成農(nóng)村土地的確權登記頒證工作，進一步加強對農(nóng)民土地權益的保護，有利于推動農(nóng)戶退出土地。此外，允許已經(jīng)在城市安家落戶的農(nóng)民繼續(xù)保留農(nóng)村的承包地會損害其他農(nóng)戶的土地退出意愿，因此，政府應嚴格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》第26條關于“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設區(qū)的市，轉為非農(nóng)業(yè)戶口，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方”的規(guī)定，以提高其他農(nóng)戶的土地退出意愿，避免產(chǎn)生新時代的“不在村地主”。

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