陳美球，李志朋，劉桃菊，劉 馨，曹 磊，周小清

（1.江西農業(yè)大學MPA教育中心，江西 南昌 330045； 2.南昌市國土資源局，江西 南 昌 330 038）

人的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的核心[1]。改革開放以來，伴隨著各類城鎮(zhèn)面積不斷擴張，產生了大量的失地農民，這些失地農民為中國的城鎮(zhèn)化進程做出了巨大貢獻和犧牲，他們能否及時融入城鎮(zhèn)生活，實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的同步，是衡量城鎮(zhèn)化是否健康的重要指標。然而，大量研究文獻表明，人口城鎮(zhèn)化遠遠滯后土地城鎮(zhèn)化已成為中國推進可持續(xù)城鎮(zhèn)化的一個重要“瓶頸”[2-4]。1980—2010年，中國城市建成區(qū)面積由0.5萬km2上升到4.6萬km2，擴大了8.2倍；而城鎮(zhèn)常住人口僅從19140萬人增加到67113萬人，僅增加了2.5倍[5]。因此，促進失地農民的市民化，已成為現(xiàn)階段中國推進新型城鎮(zhèn)化的重要內容，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和社會和諧發(fā)展的客觀需求。近年來，失地農民市民化也成為了一個研究熱點[6-7]，如楊禮瓊認為失地農民市民化包括外在市民化和內在市民化，外在市民化指市民身份（戶籍）與相應的就業(yè)和生活方式，內在市民化指附 著在戶籍上的相關權益[8]；宋明等認為失地農民市民化包括：政治層面上享有公民權利和義務、經濟層面上享有與城市發(fā)展水平相適應的穩(wěn)定收入、社會適應層面上完成生活方式和交往方式的轉變、心理層面上對市民群體享有歸屬感和認同感[9]；婁英英認為要通過把握好5個統(tǒng)籌來實現(xiàn)失地農民和市民的融合[10]；朱勁松等認為解決土地征用制度有助于解決失地農民市民化問題[11]。

本文選擇了南昌市紅谷灘新區(qū)沙井街道的豐和花園和衛(wèi)東花園一期兩個具有典型代表性的“還建房”社區(qū)作為調研對象，通過深入調研，系統(tǒng)了解失地農民的生活現(xiàn)狀及其訴求，深入剖析失地農民市民化中的困境及其原因，進而提出推進失地農民市民化進程的對策建議，以期為促進失地農民市民化的相關政策制定提供參考。

1 研究方法與研究區(qū)域基本情況

1.1 研究方法

本文綜合采用問卷調查、座談會、深度訪談多種方法進行，其中問卷調查涉及到失地農民征地前后的收入來源、融入城鎮(zhèn)生活過程中遇到的困難、如何使用征地補償款、希望政府如何幫忙解決就業(yè)問題、希望征地后得到何種補償方式、對政府征地制度的滿意度等內容，本次調查對象是現(xiàn)居住在豐和花園和衛(wèi)東花園一期社區(qū)的失地農民，在社區(qū)居委會的配合下，共發(fā)放問卷150份，實際收回有效問卷130份，其中豐和花園68份，衛(wèi)東花園一期62份。共召開由社區(qū)管理人員、村干部、基層政府領導與社保等相應管理部門業(yè)務人員、小區(qū)物業(yè)經理、村民代表等參加座談會4個，分別圍繞“失地農民市民化現(xiàn)狀與對策”、“失地農民‘還建房’社區(qū)管理”、“改革土地征用安置補償方式，確保失地農民可持續(xù)生計”等座談主題，廣泛聽取各方建議。深度訪談則主要針對“還建房”社區(qū)管理、“村改居”、失民農民市民化軟件環(huán)境建設等具體問題，與相關人員進行深入交流，剖析深層次的問題與原因。

1.2 研究區(qū)域基本情況

研究對象沙井街道辦，地處南昌市新城區(qū)紅谷灘新區(qū)的中心地段，是紅谷灘新區(qū)最早開發(fā)的地段，經過近10年的城市發(fā)展，在外觀景觀上已完全實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化：高樓林立、車水馬龍、晚上霓虹燈閃爍，一幅現(xiàn)代都市的景象。沙井街道辦由原來的沙井村和衛(wèi)東村兩村組成，原有的農村土地基本上全部被征用，失地農民集中安置在4個“還建房”社區(qū)：豐和花園、衛(wèi)東花園一期、衛(wèi)東花園二期、衛(wèi)東花園三期。豐和花園和衛(wèi)東花園一期是本研究的典型樣點，其中豐和花園社區(qū)是南昌市第一個征地拆遷安置的農村“還建房”小區(qū)，于2003年竣工，2004年入住，現(xiàn)共有1399戶住戶、4340人，占地面積93324 m2，建筑面積140000 m2，37棟多層，121個單元，入住率達96.9%。衛(wèi)東花園一期于2005年竣工，2006年入住，共有876戶住戶、2500人，占地面積530000 m2，建筑面積110000 m2，29棟多層、72個單元，入住率80%左右。

1.3 問卷樣本特征

表1是130份有效問卷的基本特征，從表中可以看出，本次調查對象的男女比例將近1∶1，年齡主要集中在40—60歲，文化程度以小學與初中居多，家庭年平均收入平均為2.65萬元，家庭人口平均為4.3人，現(xiàn)在住房建筑面積平均為185.8 m2。

表1 調研問卷基本特征表Tab.1 The sample information

2 失地農民市民化的現(xiàn)狀分析

2.1 失地農民的基本生活環(huán)境得到徹底改觀

調研中，基本生活環(huán)境的改善是失地農民反映最強烈的內容，也是最滿意的一點。與原先“晴天一身灰、雨天一身泥”的生活環(huán)境相比，現(xiàn)在的環(huán)境是徹底改變了，城市便利的交通、繁華的商業(yè)為失地農民帶來了生活方式的變化，社區(qū)自身的生活基礎設施建設也讓失地農民徹底擺脫了原來的“臟、亂、差”：一是社區(qū)公共設施齊全，安裝了路燈、行道板，配置了下水道，看上了數(shù)字化的有線電視；二是有了社區(qū)保潔工作，物業(yè)公司定期檢查樓道雜物堆放情況，并在兩個單元間配有垃圾桶，雇傭清潔工人打掃小區(qū)衛(wèi)生；三是水電氣設施完備，用水、用電、燃氣等全部配置到位；四是子女教育環(huán)境好，周邊有各類中小學，甚至不乏省級名校，與農村教育相比，其可享受的教育資源發(fā)生了翻天覆地的變化。

2.2 失地農民的經濟收入明顯增加，且來源多樣化

雖然在被征地以前，沙井村和衛(wèi)東村地處南昌市近郊，是南昌市民的重要蔬菜基地，與普遍的種糧農民比較，菜農的收入明顯要高。但征地后，現(xiàn)在的收入要明顯比以前高，且經濟收入來源呈現(xiàn)多樣化（表2）。由表中可以看到，目前失地農民家庭的主要經濟來源多種多樣，“打工”是最主要的收入來源，約占總收入的一半，其中“在外地打工”、“在本地企業(yè)打工”比例相當；“自己創(chuàng)業(yè)做生意”的約占1/4；“出租房屋”占了11.54%；“去外地從事種植行業(yè)”（當?shù)赜腥ズＤ铣邪亟洜I的傳統(tǒng)）的占7.69%；還有4.62%進入企事單位，成為有編制的正式員工。表中還反映了收入來源與社區(qū)區(qū)位存在一定的聯(lián)系：豐和花園地處紅谷灘新區(qū)中心，緊靠紅谷灘新區(qū)行政大樓，且旁邊有大型的購物中心—萬達廣場和省重點中學—南昌二中，可謂是黃金地段，而衛(wèi)東花園一期明顯沒有這些區(qū)位優(yōu)勢。區(qū)位好的豐和花園，“在本地企業(yè)打工”的比例最高，達30.88%，“領正式工資”的比例也高于區(qū)位相對較差的衛(wèi)東花園一期；而衛(wèi)東花園一期“在外地打工”的比例最高，達32.26%，“去外地從事種植行業(yè)”的比例也明顯高于豐和花園。

表2 失地農民目前經濟收入來源Tab.2 The income source of land-lost farmer

2.3 失地農民的文化生活比較貧乏

文化生活是現(xiàn)代人們生活的重要組織部分，是失地農民市民化的重要衡量指標。雖然在“還建房”社區(qū)中，建有各式各樣的健身器材，也有內容豐富的各種宣傳展板。但是，真正符合失地農民需求的文化生活卻非常少。失地農民有著對濃厚鄉(xiāng)土傳統(tǒng)的強烈依戀，看重血緣和地緣關系，對突如其來的各種練操隊、舞蹈隊一時難以接受。對于社區(qū)組織的各種文化活動，都處于被動參與。相反，由于缺乏日?；顒訄鏊瓦m合失地農民需求的活動，打麻將打牌成為了社區(qū)最常見的文化活動，有的甚至發(fā)展為賭博。傳統(tǒng)的農村純樸民風不見了，現(xiàn)代文明卻沒有及時跟進；鄉(xiāng)情、親情疏遠了，親和的鄰里關系卻沒有形成。

2.4 失地農民征地補償費用主要用于基本保障，較少用于非農創(chuàng)業(yè)

征地安置補償是失地農民市民化最主要的原始資本。表3是130戶調查農戶對征地補償款主要使用情況，從表中可以看出，只有16.92%的失地農民選擇“創(chuàng)業(yè)”，從理論上分析，利用征地安置補償費，作為非農就業(yè)的初始啟動資金，尋找新的經濟生活來源，應是實現(xiàn)失地農民可持續(xù)生計的重要選擇，但實際中卻只有16.92%的失地農民把征地安置補償費用于“創(chuàng)業(yè)”，表明失地農民普遍缺乏經商的能力和信心；而用于子女教育的最多，達34.38%，表明失地農民對子女的教育很重視，從幼兒園到高中乃至大學教育是很大一部分開支，必須優(yōu)先給予保障；29.54%的失地農民將征地補償款用于養(yǎng)老，失去了土地就失去了養(yǎng)老最原始的依靠，征地補償又是一次性的，這些失地農民把一筆錢存起來用于養(yǎng)老；還有10.0%的失地農民直接將征地補償款存放到銀行“吃利息”。

表3 失地農民如何使用征地補償款Tab.3 The use of the land compensation fees

2.5 貧富差距拉大，社會不和諧因素增多

在回答“與征地前比較，您所在村的農民生活水平是否有差距拉大的現(xiàn)象？”時，有50.01%的失地農民選擇了“有，差距很大”，45.37%的農民選擇了“有，差距不大”，只有4.62%的農民選擇了沒有，差不多。充分說明了失地農民在這10年的市民化進程中，貧富差距在拉大。調研中發(fā)現(xiàn)，主要有兩方面原因：一是安置補償費用相差很大，在住房安置補償中采用的是按建筑面積“拆一補一”的標準，有的農戶一家有好幾棟房屋，有的只有一棟，雖然當時的政策規(guī)定“每戶安置用地面積不得超過50 m2，超出的面積按400元/m2進行經濟補償”，但農民都私下約定，利用他人名字進行住房安置，有的農戶安置了10多套住房，農戶之間在住房安置上就拉開了差距，“目前豐和花園內一套100 m2裝修的房屋租金可達2000元/月左右，房屋多的農戶，每年租金就上10萬！”，結果形成了“馬太效益”，富的越來越富；二是不同失地農民從事非農產業(yè)的能力或心態(tài)存在較大差異，那些腦子好使的、吃苦耐勞的，賺錢門路多。貧富差距的拉大和居住社區(qū)成份的復雜化，使原有社會格局發(fā)生變化，鄰里和睦相處的關系被打破，社會矛盾呈多樣化，社會不和諧因素增多。

3 失地農民市民化面臨的困境與主要原因分析

調查發(fā)現(xiàn)，雖然沙井街道辦的失地農民已經在城里生活了10年，也早已辦理了農村戶口向城鎮(zhèn)戶口的轉換手續(xù)，但并沒有完全實現(xiàn)真正的市民化：一方面，失地農民始終認為自己不是城市人，而外人走進“還建房”社區(qū)，也一眼就能判斷這就是“農民公寓”。表明現(xiàn)實中失地農民市民化的途徑并不通暢，其面臨的困境及原因主要包括以下幾點。

3.1 “還建房”社區(qū)建設存在“先天不足”

“還建房”社區(qū)集中安置，是大規(guī)模解決失地農民安置問題的有效途徑，然而，在實施過程中，存在明顯的缺陷。一是在規(guī)劃設計之初，就烙下“農民公寓”的印子。與周邊正規(guī)的商品樓房比較，“還建房”社區(qū)的質量存在明顯差距：綠化面積少、無任何監(jiān)控安防設備、公共服務設施配置不夠健全。二是建筑質量監(jiān)管不到位。據(jù)衛(wèi)東花園一期物業(yè)經理介紹，小區(qū)至今也沒有通過消防達標驗收，房屋屋面、墻面漏水嚴重，一到下雨天，住戶就會抱怨“外面下大雨、里面下小雨”；小區(qū)內排水管道設計不合理，地面坑洼積水現(xiàn)象嚴重。三是失地農民安置房還帶“農”字。同樣是豐和花園，企業(yè)員工安置的房屋可上市流轉、銀行抵押，而失地農民持有的卻是“農房產權證”，不允許流轉。

3.2 失地農民市民化的軟件環(huán)境建設嚴重滯后

失地農民市民化是一個潛移默化的動態(tài)過程，軟件環(huán)境建設要比硬件環(huán)境建設更重要。目前，當?shù)卣畬κУ剞r民的安置重點是安置房的建設，而忽略了軟件環(huán)境的建設。突出表現(xiàn)在 “村改居”推進緩慢。村民委員會向居民委員會管理轉變，是失地農民市民化的客觀需求。雖然早在2005年，沙井街道辦就對農村“還建房”小區(qū)實行了居委會掛牌，但相應的機制體制改革遲遲不能到位，目前管理運行機制、思維觀念、管理方式、工作方法還沿襲著傳統(tǒng)的村委會管理，在社會事業(yè)等事務上卻要求按居民委員會管理，結果造成“既有村委會管理、又有居民社區(qū)管理”的“兩委”管理體制，職責不明，功能模糊。以“還建房”小區(qū)為例，目前居委會的經濟主要來源于村集體，而“還建房”小區(qū)居住人員非常復雜：有失地農民、企事業(yè)單位安置居民，也有外來租戶，僅0.2元/ m2的小區(qū)物業(yè)管理費（周邊商品房的標準是1.8元/m2），根本無法維持小區(qū)的日常管理，基本上是由原村集體支付，為此，每年原村集體要為小區(qū)管理與維持支付上百萬元，并引發(fā)了一系列矛盾：原村村民認為“村集體經濟流失”而抗議，為此，居委會有的福利就只面向原村村民，而其他居民心理也不平衡，無形中在同一個小區(qū)形成了待遇不同的利益集團，極不利于和諧社會的構建。

3.3 失地農民融入城市生活困難大

雖然在城市生活了10年，但絕大多數(shù)失地農民不認為自己是城市人，普遍缺乏城市歸屬感。其主要原因有三點：一是生產方式的轉變難以適應。長期以來農民都習慣于農田耕種，以耕地為主，面對土地這一基本生產對象的突然失去，失地農民在心態(tài)和技能上都沒有作好就業(yè)轉變的準備，沒有一技之長來適應城市非農產業(yè)的技術崗位，而從事環(huán)衛(wèi)等“簡、臟、累”體力活，又覺得沒面子。二是生活方式一時難以轉變，與糧食、蔬菜主要農產品依賴自給的農村生活不同，城市生活什么都得花錢，不少失地農民千方百計在房前屋后種菜、養(yǎng)雞，不時與社區(qū)管理發(fā)生沖突，同時，與農村獨家小院比較，目前的公寓生活覺得很拘束，親戚往來不方便，親情受到影響。三是城鄉(xiāng)傳統(tǒng)文化差異難以融合。長期的城鄉(xiāng)分割已形成了差異明顯的城鄉(xiāng)文化，農村形成的以農田耕作、家族依托為主題的鄉(xiāng)村文化，在脫離農田耕作和家族凝聚受到沖擊的情況下，一時難以融入城市文化，另外，同一個居民小區(qū)形成的原村村民、企事安置居民、外來租住戶等不同利益集團，進一步加劇了失地農民與原城市居民之間的隔閡。

4 推進失地農民市民化的對策建議

4.1 改革土地征用安置補償方式，保障失地農民可持續(xù)生計

土地是農民最寶貴的財富，也是農民城鎮(zhèn)化的最大資本。然而，目前的土地征用安置補償方式，并沒有發(fā)揮出應有的城鎮(zhèn)化農民原始驅動作用，一次性征地安置補償方式的弊端已在現(xiàn)實中充分暴露，也不符合失地農民的愿望。表4是130戶被調查失地農民對征地補償方式的期望，認可一次性安置補償?shù)霓r民，僅為10.1%。因此，應改革現(xiàn)行單純的一次性經濟補償?shù)陌仓醚a償方式，立足于失地農民的可持續(xù)生存保障和生存能力的重建，綜合考慮失地農民的就業(yè)、社會保障、長久收益等多種因素，構建多元化的確保失地農民可持續(xù)生計的土地征用安置補償機制。

4.2 加強對失地農民就業(yè)的引導與扶持，著重培育失地農民的生存能力

就業(yè)是解決失地農民可持續(xù)生計的最根本途徑，通過就業(yè)不僅可以避免失地農民沒地、沒崗，缺乏生活來源而變?yōu)樨毨щA層，更能夠使失地農民及時轉化為當?shù)亟洕鐣ㄔO的人力資源，有利于當?shù)仄髽I(yè)、人力資源的有機互補，形成合理的人力結構。失地農民本身也有接受就業(yè)培訓的需求與愿望。表5是失地農民對于政府就業(yè)培訓的意愿調查情況，將近一半的農民認為“政府提供免費培訓非常必要”，只有0.77%的農民認為“完全沒必要”；同樣，對于“如果政府出錢免費提供技能培訓，你愿意參加嗎？”，也只有10.77%的農民表示“不愿意”。因此，要針對失地農民缺乏技術、資金、信息和個人綜合素質普遍偏低的特征，一方面加大再就業(yè)培訓（包括心理和技能培訓）的力度，增加資金投入，加強培訓機構和師資隊伍的建設，開展以實用性為主的技能專項培訓，提高失地農民的就業(yè)能力；另一方面，制定相應的扶持政策，發(fā)揮政府的引導作用，提供必要的社會資本和創(chuàng)業(yè)援助，為失地農民的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)創(chuàng)造有利的社會經濟環(huán)境，改變“眼高手低”的現(xiàn)象，形成人人就業(yè)的社會氛圍，鼓勵失地農民自主創(chuàng)業(yè)和充分就業(yè)。

表4 失地農民對征地補償方式的期望Tab.4 The expectation of land-lost farmers to the land compensation

表5 失地農民對于政府就業(yè)培訓的意愿Tab.5 The expectation of land-lost farmers to employment training

4.3 創(chuàng)新“還建房”小區(qū)管理，構建成“和諧社區(qū)”

“還建房”小區(qū)建設是中國失地農民安置的最主要形式之一，也是失地農民市民化的重要載體，通過“還建房”社區(qū)的建設與管理，把居住其中的失地農民盡快地融入城市生活，對于推進新型城鎮(zhèn)化具有極其重要的作用。因此，應有針對性地采取系列措施，加強失地農民“還建房”小區(qū)的“和諧社區(qū)”建設步伐。首先，應徹底拋棄城鄉(xiāng)二元分割思維，樹立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化理念。在思想上淡化失地農民的“身份”，這些失地農民為城鎮(zhèn)化貢獻出了寶貴的土地，對于這些群體任何政策的制定，都應視同為城鎮(zhèn)居民。第二，加快“村改居”體制改革，理順“還建房”小區(qū)管理機制。應認真研究原有集體資產處置等具體實際問題，制定相應的工作機制，盡快完成“村改居”，實現(xiàn)“還建房”小區(qū)管理的正?；５谌?，正視征地安置補償?shù)倪z留“問題”，努力消除潛在矛盾。在農戶征地安置之時，普遍存在借用他人身份證獲取安置房的現(xiàn)象，隨著城市房價的不斷上升，因房產證的法定登記名字與實際受安置農戶不符而可能產生的矛盾糾紛會迅速激化，應制定相應預案，妥善處理此類問題。第四，啟動“還建房”小區(qū)的“二次”改造工程，使“還建房”小區(qū)步入可持續(xù)發(fā)展軌道。目前“還建房”小區(qū)存在的諸多基礎設施問題，都是由于政府當初在“還建房”設計與建設監(jiān)管造成的，政府有責任對“還建房”小區(qū)進行“二次”改造，徹底解決“還建房”小區(qū)物業(yè)管理中的無奈，進而步入可持續(xù)發(fā)展軌道。

4.4 加強“還建房”小區(qū)文化建設，優(yōu)化失地農民市民化軟件環(huán)境

與城市配套基礎設施相比，失地農民市民化的軟件環(huán)境更加重要，這是因為失地農民市民化不是簡單的生活環(huán)境城鎮(zhèn)化，其內涵是生活方式、社會交往、社區(qū)參與、市民意識、心理認同與價值觀念等內在素質的市民化[12]。社區(qū)文化是失地農民市民化最重要的軟件環(huán)境，要切實重視“還建房”小區(qū)文化建設，增加相關人力與資金投入，針對失地農民融入城市生活中遇到的種種困難，加強相關的制度與機制建設，增強對失地農民的人文關懷，正確引導他們盡快向城市生活方式的轉變和對城市文化的融入，增強對城市人的身份認同感。

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